中國民族法制建設70年：歷程、成就與展望

劉 玲

（中國社會科學院 民族學與人類學研究所，北京 100081）

中國民族法制建設伴隨著我國民族事務治理的法治化進程，在不同的歷史時期承載著不同的歷史任務，在新時期更展現出明顯的時代特征。站在中華人民共和國成立70年的時間節點上回望歷史，梳理民族法制建設的歷史進程，展現成就、展望未來，有利于在法制框架下堅持和完善民族區域自治制度，保障民族自治地方依法行使自治權，依法保障少數民族平等權利與合法權益，提高依法治理民族事務能力。

一、新中國民族法制建設的發展歷程

考察民族法制建設，必須將其納入中華人民共和國立法權限劃分的整體進程中考察，通過中央與地方、一般地方與民族自治地方的比較和參照來呈現其特征與過程。從學理上講，中央與地方以及同級地方國家機關之間的立法權限劃分涉及到立法體制問題。

“一個國家采取什么樣的立法體制，是由這個國家的國體、政體、國家結構形式、歷史傳統以及民族情況等一系列客觀因素決定的”[1]。一個國家立法制度的歷史，往往是這個國家政治變遷、經濟發展和社會變革的歷史寫照。新中國成立后，伴隨著政治、經濟、社會和文化的發展，我國立法體制的發展演變大致經歷了三個階段，形成了三種既有歷史聯系又各具特色的立法體制。本文的分析以立法體制的演變為依據，以確立立法權限劃分的重要法律文本（或實踐）為時間節點，將民族法制建設劃分為四個主要階段。

（一）民族法制建設的初步創立時期（1949-1953年）

我國的人民代表大會制度正式成立于1954年，在之前，由全國政協代行國家權力。這一時期的立法體制呈現多極化和分散化的特點，從中央到地方的多級主體均或多或少享有立法權。中央一級，享有立法權的主體是中國人民政治協商會議全體會議、中央人民政府委員會和政務院。地方一級，享有地方立法權的主體包括大行政區的人民政府委員會、省人民政府、直轄市、大行政區轄市和省轄市的人民政府、縣人民政府，以及民族自治地方的自治機關。

這一時期，關于民族方面的立法首先是1949年制定的起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）。《共同綱領》規定了新中國在成立初期的政治、軍事、經濟、文化、民族、外交政策的基本原則，在僅有的七章篇幅中，單列“民族政策”一章，并對民族區域自治制度作了原則性的規定：“各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口和區域大小，分別建立各種民族自治機關。”這是憲法性法律文件對民族區域自治的最初確認，構成了新中國民族立法的法律基礎。

其次，這一時期還出現了關于民族區域自治制度的專門法律。1952年8月，中央人民政府委員會批準了政務院125次政務會議通過的《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》（以下簡稱《實施綱要》）。《實施綱要》分為總則、自治區、自治機關、自治權利、自治區內的民族關系、上級人民政府的領導原則和附則七章，是對《共同綱領》原則規定的具體化，對實施民族區域自治制度做出了具體而全面的規定。

此外，這一時期由政務院出臺的一系列的指示、決定和命令，對于民族工作的法制化起到了一定的促進作用。相關的規范性文件有：1950年11月24日通過的《培養少數民族干部試行方案》和《籌辦中央民族學院試行方案》、1951年2月5日《關于民族事務的幾項決定》、1951年5月16日《關于處理帶有歧視或侮辱少數民族性質的稱謂、地名、碑碣、匾聯的指示》、1952年2月22日《關于地方民族民主聯合政府實施辦法的決定》和《關于保障一切散居的少數民族成份享有民族平等權利的決定》、1952年2月23日《各級人民政府民族事務委員會試行組織通則》、1952年4月16日《關于建立民族教育行政機構的決定》等。

在地方，也普遍存在著立法實踐。這一階段的民族自治地方立法多集中于民族自治地方成立時通過的組織條例和施政綱領，還有個別變通執行法律的規定，涉及民族自治地方政治、經濟、文化、社會等各方面事業發展的綜合性自治法規并未出現。

總之，這一階段的民族法制建設以根本法的形式確立了民族區域自治這一重要政策與政治制度，為在少數民族聚居地區推行民族區域自治制度奠定法制基礎；確認了少數民族在政治上的平等權利和自治權利，充分保障少數民族當家做主的權利；著重改善民族關系，為消除隔閡與加強團結提供法制保障。從內容來看，這一時期的民族法制建設符合建制初期的立法特征，更加注重政治權利的保護以及政策與制度的落實，而在經濟、文化與社會建設等方面只做了一般規定。

（二）民族法制建設的曲折發展時期（1954-1978年）

從1954年憲法（以下簡稱“五四憲法”）頒布到1979年五屆全國人大二次會議前，我國實行的是高度集中的立法體制，立法權基本集中在全國人大，除民族自治地方外，國家行政機關和其他地方權力機關均不享有立法職權。

在國家立法層面，“五四憲法”對民族區域自治制度進行了較為全面的規定，進一步明確了這一制度的基本內容，對自治機關的自治權進行了具體規定。

就地方立法而言，“五四憲法”取消了一般地方的法令、條例或單行法規擬定權，僅保留了民族自治地方的自治條例和單行條例立法權，因此這一階段的地方立法實踐實際上成為了民族自治地方的立法實踐。一方面，受當時全國立法環境以及“重人治，輕法治”思想的支配和影響，立法工作很難正常進行。另一方面，民族自治地方同一般地方一樣，僅有人大而沒有常設的機關，開會少、代表全部是兼職，因而不可能完全有效地行使自治條例和單行條例的立法權。從1954年到1966年，全國96個民族自治地方共制定48個單行條例，其中絕大多數是自治機關組織條例，達到46 個，還有組織簡則和選舉條例各1個。從1966年夏起，由于實踐上整個法制被擱置一邊，憲法確立的民族自治地方的立法權也毫無意義，實際上并沒有出臺多少地方法規。

這一時期的立法雖然經歷了一些曲折，但是既有五四憲法的奠基之作，又有民族自治地方組織立法與選舉立法的補白舉措，前者成為1982年憲法的重要基礎，后者有利地促進了民族自治地方各級國家機關的組織制度化，不僅成為特殊時期地方立法的僅存碩果，而且為后期民族自治地方制定自治條例和單行條例積累了寶貴經驗。從內容來看，這一時期的民族法制建設仍主要關注政治權利的保障，側重于組織立法，經濟、社會、文化等層面的立法尚未取得重要突破。

（三）民族法制建設的加速發展時期（1979-2011年）

黨的十一屆三中全會以后，為使法制建設適應以經濟建設為中心的社會主義現代化建設形勢，從而改變中央立法集權的情況，1979年7月，五屆全國人大二次會議通過了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》），明確規定省級人大及其常委會享有地方性法規制定權。1982年憲法（以下簡稱“八二憲法”）奠定了中央與地方分享立法權限的根本法基礎，確定全國人大及其常委會共同行使國家立法權，國務院行使行政法規制定權，并確定了國家立法權、行政法規制定權、地方性法規制定權、自治條例和單行條例制定權的劃分、歸屬及其相互關系。1986年修改的《地方組織法》，將地方性法規制定權擴大到省級政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人大及其常委會。在這期間全國人大及其常委會多次授權國務院和有關省人大及其常委會制定單行法規。1997年、1999年，香港、澳門相繼回歸祖國，兩個特別行政區的立法又給中國立法體制帶來了新的成分。2000年通過的《中華人民共和國立法法》對我國的立法體制進行了確認。至此，一個由國家立法權、行政法規立法權、地方性法規立法權、自治條例和單行條例立法權、授權立法權、特別行政區立法權所構成的立法體制正式形成。這一立法體制的總體特征是在中央對立法集中統一領導的前提下，賦予地方一定的立法職權，作為對中央立法的補充和具體化。

自黨的十一屆六中全會提出“加強民族區域自治的法制建設”[2](P123)的要求之后，我國民族法制建設進入了快車道。這一時期的國家立法主要體現在以下方面。

1.憲法關于民族問題的規定更加健全與完善。“八二憲法”重申了“五四憲法”的民族平等與民族團結的重要原則，明確了民族區域自治的內涵，擴大了民族自治地方自治機關自治權的范圍，將各民族共同繁榮和發展民族自治地方經濟文化事業擺在突出位置，具有鮮明的時代特征。

2.關于民族區域自治制度的專門法律法規積極應對民族自治地方和少數民族的發展訴求。1984年制定的《中華人民共和國民族區域自治法》（以下簡稱《民族區域自治法》）是堅持和完善民族區域制度的基本法律，以憲法為依據，對民族區域自治進行了全面的規定，正確規定了民族自治地方與國家的關系、民族自治地方內的民族關系、自治機關的自治權，使民族區域自治制度更加趨于完善。2001年修改的《民族區域自治法》是進一步堅持和完善民族區域自治制度的重大舉措。這次修改著眼于我國社會主義初級階段的國情和民族自治地方的實際，對于加大對民族自治地方的投入、加快民族自治地方的發展做出了新規定。2005年，《實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》（以下簡稱國務院《若干規定》）以規范上級國家機關對民族自治地方的幫助扶持責任為重要著力點，旨在幫助民族自治地方解決發展中存在的突出問題。

3.散居地區民族工作走上法制化軌道。以往，關于散居地區民族工作和少數民族權益保護更多地停留在政策層面，1993年8月29日《城市民族工作條例》和《民族鄉行政工作條例》兩部行政法規的出臺對于保障散居少數民族權益，促進城市少數民族各項事業的發展做了明確規定。

從地方立法來看，由于立法主體范圍的擴大，各個行政層級的立法出現井噴現象。其中對民族區域自治法律法規的實施性立法較為集中，有13個省市發布了實施《中華人民共和國民族區域自治法》若干規定，14個省市發布了散居少數民族工作條例（民族鄉工作條例或城市民族工作條例），還有一些省市發布了清真食品管理條例或規定。截至2011年，民族自治地方共制定自治條例139個，單行條例777個，對法律和行政法規的規定作出變通和補充有75件[3]。總體而言，這一階段的民族立法呈現出“數量多、層次多、部門多、形式齊”[4](P9)的特點。立法重點也從重視政治權利的保障轉向對政治、經濟、文化和社會權利的一體保護，并且因應國家發展形勢的變化和民族地區發展訴求，更加注重經濟社會發展權利的保障，合力為促進民族地區和少數民族發展提供法制支撐。

（四）民族法制建設的創新發展時期（2012年至今）

黨的十八大以來，黨和國家高度重視民族事務治理的法制化，更加強調運用法治思維與法治方式推進民族工作，在創新推進民族工作的同時，民族法制建設也呈現出創新發展的特點。

1.全面依法治國，開啟依法治理民族事務新時代

依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。黨的十八屆四中全會就“全面推進依法治國”進行戰略部署，并將“堅持和完善民族區域自治制度”作為“推進社會主義民主政治法治化”的重要保障之一[5]，從而將中國的民族法制建設推進到新的歷史階段。

2015年3月修改的《中華人民共和國立法法》賦予設區的市地方立法權，自治州的人大和政府可以行使地方性法規和政府規章的制定權。這不僅意味著民族自治州可以享有地方立法權，也為城市少數民族權益保障以及城市民族行政建構（如民族鎮、城市民族區）和社會結構（如城市互嵌型社區等）的建設和完善提供充足的法治空間。

2015年6月，國家民委、公安部聯合發布《中國公民民族成份登記管理辦法》，這是我國第一個專門規范公民民族成份登記管理的部門規章，是民族事務法治化取得的新成果。其他民族方面的部門規章和規范性文件也大量出臺，民族事務治理體系日益完善，治理能力日益提高。

2.應對多民族國家建設需要，民族團結立法有了重大突破

我國是統一的多民族國家，民族團結對于2010年中央宣傳部、中央統戰部和國家民委聯合下發《關于進一步開展民族團結進步創建活動的意見》之后，為創新民族團結工作，國家民委于2014年《關于推動民族團結進步創建活動進機關、企業、社區、鄉鎮、學校、寺廟的實施意見》，為有效發揮創建活動“主陣地、主渠道”的作用提供了直接的指導。在這之前，2009和2010年新疆和云南迪慶州分別制定《民族團結教育體例》和《民族團結進步條例》，開民族團結地方立法先河。2012年以來，以民族團結命名的立法共12件，其中除《全國民族團結進步教育基地評審命名辦法》和《寧夏回族自治區人民代表大會常務委員會關于促進民族團結進步創建活動的決定》外，其余10件全部為地方立法。這些立法實踐是應對統一多民族國家建設的需要，用法律來保障民族團結，建立常態化、法治化的民族團結工作機制，成為新時代民族法制建設的一大亮點。

2018年3月11日通過的《中華人民共和國憲法修正案》更將“實現中華民族偉大復興”寫入憲法，為新時代維護祖國統一、促進民族團結、鑄牢中華民族共同體意識提供憲法依據。

3.堅持立改廢并舉，主動適應改革發展需要

隨著民族法律法規體系的形成，民族立法要既重視重點領域立法，更強調法律法規清理工作，這是維護社會主義法制體系科學、統一、和諧的內在要求。

這一階段的地方立法集中在民族團結、社會治理、經濟建設、生態保護、民生事業等重點領域，努力實現立法工作與黨委重大決策相適應、與改革決策相銜接。2014年云南省有27件地方性法規列入年度立法計劃，其中民生類為10件，占37.04%，經濟結構調整與特色產業發展的為11件，占40.74%，兩者總占比為77.78%[6]。2015年，廣西壯族自治區人大常委會黨組對《自治區十二屆人大及其常委會五年立法規劃》進行調整，新增了“城市交通、食品安全、民辦教育”等方面與民生相關的立法項目。

法規清理工作不僅有對全部地方性法規和政府規章的全面清理，也有對政府各部門工作領域的專項清理。云南省自2011年起，每年修訂法規數量均超過新制定的法規的數量。從2014年7月起，云南省對現行有效的220件省地方性法規及具有法規性質的決議、決定進行全面清理，并于2015年5月底根據清理情況提出處理意見，建議廢止11 件，建議修改66件，清理比例占現行有效法規的35%[7]。西藏2018年制定實施地方性法規清理工作規定，對西藏現行有效的113件地方性法規進行全面清理，對生態環保、軍民融合類法規進行了4 次專項清理[8]。

二、新中國民族法制建設的偉大成就

伴隨新中國法制建設的發展歷程，我國民族法制建設同樣經歷了艱難曲折但卓有成效的過程，取得了偉大的成就。中國特色民族法律法規體系的初步形成與逐步完善，使少數民族合法權益得到了切實保障，依法促進了民族區域自治制度的有效實施。

（一）中國特色民族法律法規體系的形成完善

民族法制建設是我國社會主義法制建設的重要組成部分，在中國特色社會主義法律體系的框架下，民族法律法規體系具有獨特的地位和重要的作用。2011年，隨著中國特色社會主義法律體系的基本形成，中國特色民族法律法規體系也初步形成。這個體系是“以憲法的相關規定為根本，以民族區域自治法為主干，包括其他關于民族方面的法律規定，國務院及其各部門制定的關于民族方面的行政法規和部門規章，各省、自治區、直轄市及較大的市制定的關于民族方面的地方性法規和規章，民族自治地方自治條例和單行條例在內的中國特色民族法律法規體系”[9]。

作為由我國現行全部民族法律規范組成的體系化的有機統一體，民族法律法規體系在調整對象和調整范圍方面都具有鮮明的特色。其一，調整對象具有鮮明的民族特性和地方特性。我國是統一的多民族國家，各民族文化差異較大，發展程度不一，民族特點和地方特點明顯。我國民族法律法規的制定，既要符合多民族結構的國情，又要符合民族地區的需要；既要符合中華民族層面的共同意志和利益，又要能集中反映民族地區和少數民族的特殊利益和特殊訴求。其二，調整范圍具有廣泛性與復雜性。從廣泛性來講，民族法律法規的調整范圍涉及到民族地區政治、經濟、文化、社會、生態等社會生活的全部領域；從復雜性來講，民族法律法規要調整的社會關系極其龐雜，既包括中央與民族自治地方的關系、民族自治地方與上級國家機關、與其他地方的關系以及民族自治地方內部的社會關系；也包括主體民族與其他民族、當地民族與少數民族流動人口之間的關系；還包括民族傳統文化與現代生產經營方式的關系、民族地區經濟社會發展現狀與社會主義市場經濟體制的關系、脫貧致富與全面建成小康社會的關系，以及各民族文化自信與中華民族共同體意識增強的關系等。這些關系都與民族工作密切相關，需要長期的系統工程才能解決，而民族事務治理法治化的進程中，民族法制建設起到基礎的法律保障作用。正是基于這些特征，民族法制建設拓展了國家法律體系的實踐內涵和理論空間，豐富和發展了社會主義法律體系。

為在新的起點上進一步推進民族法制建設，2011年國家民委發布了《民族法制體系建設十二五規劃（2011—2015年）》（以下簡稱《規劃》）。這是新中國成立以來關于民族法制的第一個專項規劃，從“民族立法、民族法律法規執行監督、依法行政和民族工作法治化、民族法制宣傳、民族法治理論研究”等五個方面設定了民族法制建設的任務，并針對性地確立了完成任務的五項工程。其中民族法律法規體系的完善與實施工程，旨在推動涉及民族方面的立法工作，不斷完善體現中國特色、符合科學發展要求的民族法律法規體系。

截至2015年底，現行法律法規中，共有115件法律、47件行政法規涉及民族問題規定，民族自治地方共制定和修改自治條例262件，現行有效的139件；制定單行條例912件，現行有效的698件[10]。截至目前，全國有15個省市制定了實施民族區域自治法的地方性法規或政府規章，15個省市制定了民族工作條例（辦法、若干規定、散居少數民族工作條例），16個省市制定了（散居）少數民族權益保障條例。2015年立法法修改以來，自治州出臺地方性法規13件，內容涉及城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等內容。民族法律法規體系進一步完善。

（二）切實保障了少數民族的合法權利與利益

對多民族國家內部的少數民族而言，有兩種權利至關重要，這就是平等的公民權利和管理本民族內部事務的權利，我國的民族區域自治制度有效地保障了這兩種權利。

1.關于民族平等的原則規定和保障措施

作為一種社會關系、法律地位和價值追求，民族平等是民族法律法規的出發點和落腳點。我國憲法和《民族區域自治法》確認各民族一律平等，確認平等、團結、互助的社會主義民族關系，禁止民族歧視和民族壓迫，明確國家保障各少數民族合法權益的責任。保障措施體現在合理配備少數民族工作人員、依法促進少數民族就業以及保障少數民族語言文字等方面。

當前，在國家政治生活和社會生活中，“每個民族都有全國人大代表和全國政協委員”“包括5 個自治區在內的13個省級公務員主管部門，在招錄公務員時都結合實際專門制定了針對少數民族考生的照顧措施”“155個民族自治地方的少數民族干部比例，大都接近、有的超過少數民族人口占當地總人口的比例”[10]。少數民族語言文字得到廣泛使用，在各級黨代會、人大代表會議和政協會議上有民族語言文字的會議文件、少數民族訴訟時享有為其配備翻譯以及使用當地通用語言文字的權利。

2.關于民族區域自治權的規定

民族區域自治權是民族法律法規體系的核心和基礎概念，包括民族自治地方少數民族的“權利”、民族自治地方的“權利”和民族自治地方自治機關的“權力”等三種類型[11](P70)。

關于民族自治地方少數民族的權利，主要體現在自治機關及其所屬工作部門應當合理配備少數民族工作人員的規定。一般包括：民族自治地方人大常委會中應有實行區域自治的民族的公民擔任主任或者副主任；自治區主席、自治州州長和自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任；民族自治地方的人大代表、人民政府的其他組成人員以及自治機關所屬工作部門，應當合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員。另外，《民族區域自治法》第23條規定“民族自治地方的企業、事業單位優先招收少數民族人口，并且可以從農村和牧區少數民族人口中招收”，這為少數民族就業提供了特殊保障。值得注意的是，除了民族自治地方行政首長和權力機關常務機構負責人必須由實施區域自治的民族公民擔任外，其他工作部門同時保障了民族自治地方內的其他少數民族的參政權，這是實現少數民族平等參與國家治理的法制基礎。

關于民族自治地方自治權利的規定，主要體現在開展對外經貿、享受財政照顧、金融支持、雙語教學、計劃生育和優生優育以及保護生態環境等的規定，集中體現了國家“保障民族自治地方自治權利”的制度舉措。

關于民族自治地方自治機關權力的規定，集中體現在《民族區域自治法》第三章“自治機關的自治權”中，涉及到立法權、變通權、語言文字、人才培養、財政等方面的自主發展本地方經濟、教科文衛等各項事業的自治權。

3.關于散居少數民族權益的規定

黨和國家一貫重視散居少數民族工作，制定并實施了保障散居少數民族權益的法律制度和政策措施，促進了散居少數民族各項社會事業的全面發展。1952年政務院發布的《關于保障一切散居的少數民族成份享有民族平等權利的決定》，是首部保護散居少數民族權利的專項法規。1979年《中共中央、國務院批轉國家民委黨組〈關于做好雜居、散居少數民族工作的報告〉》，對保障散居少數民族平等權利、幫助他們發展經濟文化、尊重其風俗習慣、貫徹執行宗教信仰自由政策以及加強黨的領導，恢復與健全各級民族工作機構進行了規定。隨后，各地散居少數民族工作條例（或稱城市民族工作條例、民族鄉工作條例）與1993年國務院頒布的《城市民族工作條例》《民族鄉工作條例》一道，為城市民族工作提供法律依據。上述法律規范共同構成以行政法規為統領，包括部門規章、地方性法規和地方政府規章等在內的散居少數民族權益保障體系。

（三）依法促進了民族區域自治制度的實施

民族區域自治是我國憲法規定的基本政治制度之一，國家以基本法律的形式將民族區域自治制度固定下來，并通過行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章、自治條例和單行條例等形式將其具體化。

早在1952年《各級人民政府民族事務委員會試行組織通則》中就將“檢查和監督各項民族問題的法令和決定的執行；督促和監督民族區域自治和民族政策的實施”[12](P105)作為各級人民政府民族事務委員會的重要職責。黨和國家于1952年、1956年和2009年大規模檢查民族政策執行情況，在全國范圍內深入進行民族政策教育，及時糾正工作上的偏差，使各族干部群眾普遍受到了馬克思主義民族觀教育。進入新世紀以來，國家貫徹實施民族區域自治制度成效顯著，國務院陸續將155個民族自治地方都納入了西部大開發范圍或比照西部大開發政策予以扶持。還通過制定“十二五”規劃綱要、少數民族事業“十二五”規劃、扶持人口較少民族發展規劃、興邊富民行動規劃等一批規劃綱要，將上級國家機關對民族地區的法定幫扶職責加以具體落實。

全國人大常委會分別于2006年和2015年進行了兩次民族區域自治法執法檢查，檢查重點由“上級國家機關幫助民族自治地方加快經濟社會發展情況和民族區域自治法的配套法規建設情況”[13]擴展為“民族地區的基礎設施建設情況，生態保護和補償機制的建立及落實情況，少數民族干部選拔配備和發展民族文化教育及培養各類人才的情況，民族區域自治法配套法規制定情況等”[10]。2013年至2016年，全國人大常委會連續三年開展了民族地區經濟社會發展的專題調研，2016年開始，又對民族區域自治法配套法律建設情況展開專題調研。上述舉措促進了民族區域自治制度的有效實施。

三、新時代民族區域自治法制建設發展方向

經過中國共產黨人近百年的理論研究與實踐探索，我國民族區域自治政策、制度與理論體系既一脈相承，又隨著時代變化而有著階段性特征。在新時代中國特色社會主義建設進程中，繼續推進民族區域自治法配套法規建設、促進民族事務治理法治化、健全完善法律監督機制，對堅持和完善民族區域自治制度至關重要。

（一）持續推進民族區域自治法配套法規建設

民族區域自治法的法律位階和調整對象決定了其諸多規定的原則性與宣示性較強，制定與之配套的法規規章和政策措施，是實施民族區域自治法的基礎和關鍵環節。

從目前的情況看，民族區域自治法配套法規建設不僅無法滿足法律法規的要求，而且難以有效回應民族地區社會需求。2001年修改的《民族區域自治法》第73條規定：“國務院及其有關部門應當在職權范圍內，為實施本法分別制定行政法規、規章、具體措施和辦法。自治區和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會及其常務委員會結合當地實際情況，制定實施本法的具體辦法。”國務院《若干規定》第34條規定：“國務院有關部門、自治區和轄有自治州、自治縣的省、直轄市人民政府在職權范圍內,根據本規定制訂具體辦法，并將執行情況向國務院報告。”但目前存在的問題是：（1）從國家立法層面看，相當一部分國務院部門尚未制定實施民族區域自治法的配套性文件，現行有效的配套性文件位階不高、操作性不強，在“涉及財政轉移支付、基礎設施項目安排、投資政策、教育衛生文化等基本公共服務、稅收優惠等實質層面缺乏具有剛性約束力的部門規章”[10]。（2）從地方立法層面看，155個民族自治地方中5個自治區自治條例集體缺失、5 個自治州和6個自治縣尚未制定自治條例；各省區市中，只有15個省市制定了實施國務院若干規定的地方性法規或政府規章。配套法規不健全是民族區域自治法貫徹執行難的一個最主要的原因，也影響了民族工作的法制化、規范化進程。

在今后的立法實踐中，應持續推動涉及民族方面的立法工作，包括推動制定“與民族區域自治法相配套的、與少數民族群眾利益密切相關的、有利于促進少數民族和民族地區經濟社會發展的法律法規”；推動“國務院有關部門制定扶持民族地區發展的規章或規范性文件”，并對已有涉及貫徹實施民族區域自治法的規范性文件的清理工作，并逐步上升到部門規章層次；“支持和幫助民族自治地方制定或修訂自治條例、單行條例以及依照當地民族的特點，對相關法律法規作出變通規定”，以及“有關法律法規涉及少數民族和民族地區的條款的研究制定工作”[9]。2016年，全國人大常委會將圍繞國務院制定實施民族區域自治法配套法規情況進行專題調研，各省市區配套法規建設也將成為今后民族立法的重要著力點。

從立法領域來看，民生問題、產業發展、資源及文化保護仍將是民族立法的重點領域。專項立法方面，寧夏已將《民族團結進步條例》列入2016年立法調研論證規劃，新疆《博爾塔拉蒙古自治州促進民族團結進步條例（草案）》已進入公開征求意見階段，隨著立法的引領與帶動作用的逐步發揮，將會有更多的民族團結專項立法出臺。隨著少數民族由聚居走向散居，城市民族工作法治化、制度化和精細化水平的提高需要立法的保障，城市民族和散居民族權益保障將成為未來民族工作立法的新重點。此外，隨著全面深化改革的持續深入，立法主動適應改革和經濟社會發展需求，科學立法、及時進行法規清理將是未來民族立法的必然趨勢。

（二）加強依法執政與法治政府建設，推進民族事務治理法治化

全面依法治國是由立法、執法、司法、守法等諸多環節組成的系統工程，隨著中國特色社會主義法律體系的形成，在總體解決有法可依問題的情況下，依法行政越來越成為整個法治系統中的關鍵環節。十八屆四中全會就全面推進依法治國進行總體部署，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設日益成為中國發展主旋律。為推進民族事務管理法治化，國家民族事務委員會于2015年推動《關于推進民族事務法治建設的意見（征求意見稿）》起草工作。

民族地區積極投身于法治政府建設中，為貫徹落實十八屆四中全會精神，民族地區各級黨委、政府制定了全面推進依法治省（區、州、市、縣）及加強政府立法的實施意見，并以相關地方法規或規章作為配套，以立法推動法治政府建設。2015年1月，寧夏回族自治區政府集中審議并在全國率先出臺法治政府建設指標體系、行政程序規定、重大行政決策規則等三部規章，其中《法治政府指標體系》設置了8項1級指標、32項2級指標、115 項3級指標，對行政執法行為進行指標量化，為法治政府建設提供明確的目標和衡量標準；《行政程序規定》規范了行政機關的行政職權和執法程序，保障權力在陽光下運行；《重大行政決策程序規則》將科學決策、民主決策和依法決策作為重大行政決策必須要遵循的基本原則，規定重大行政決策必須經過“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論”等五個環節，并建立了重大行政決策終身責任追究制度及責任倒查機制[14]。2015年6月，新疆維吾爾自治區人民政府黨組會議通過了《加強黨組領導政府立法工作的若干規定》，明確“對法律法規和國家政策的變通規定，涉及民族團結、宗教事務管理、社會穩定和長治久安的重要措施，發展改革舉措關系群眾切身利益或者可能引發社會廣泛關注的，提出國家層面、自治區層面重要立法建議和修改意見，編制政府立法規劃、年度立法計劃，對政府立法涉及的重大爭議進行協調或者作出決定，提出暫停、調整實施有關法律、行政法規、地方性法規的建議”必須經黨組研究決定的政府立法事項范圍，這是落實“加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序”的一項重要舉措[15]。

提高民族事務治理的法治化水平是一個系統工程，要通過“中國特色社會主義民族法律法規體系的不斷完善，立法、執法、司法、守法等各個方面法律制度及程序機制的建立健全，憲法、民族區域自治法和自治法規的有效實施，社會公平正義、公民基本權利和少數民族權益的充分維護”[16]等方面整體推進。

（三）健全民族法律法規執行監督檢查機制，將全面依法治國落到實處

新中國成立以來，黨和國家制定了一整套的民族政策和民族法律法規，并且非常重視對其執行情況的監督檢查工作。當前，我國初步形成了黨內監督、國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督和輿論監督在內的民族區域自治制度的監督體系[17]。其一，黨內監督。2016年修訂的《中國共產黨黨內監督條例》明確規定，黨內監督的主要內容包括“貫徹落實黨的理論和路線方針政策，確保全黨令行禁止情況”，這為新時期加強民族區域自治制度和政策的貫徹執行黨內監督提供了直接的法律依據。其二，國家機關監督包括各級人大常委會的法律監督和民族工作部門的行政監督，其中全國人大2006年和2015年組織兩次大規模的民族區域自治法執法檢查，有力地推動了民族區域自治制度貫徹實施中一些重點難點問題的解決。“監督實施和完善民族區域自治制度建設，監督辦理少數民族權益保障事宜”[18]是民族工作部門的重要職責。2008年，隨著《國家民委關于加強民族法規和民族政策執行情況監督檢查工作的意見》的出臺以及國家民委監督檢查司的設立，民族工作部門監督檢查工作走向常態化、程序化和制度化。其三，民主監督、群眾監督和輿論監督全面推進，努力形成監督合力，共同促進民族區域自治制度的貫徹實施。

總體而言，我國民族法律法規執行監督檢查普遍存在“監督不力、監督主體不明確、監督走形式、監督方式單一、沒有統一的監督標準、缺乏爭議解決機制、監督主體間無法協調”等問題[19]。

全面推進依法治理民族事務，深入推進民族區域自治法的貫徹落實，確保民族區域自治法的各項規定落到實處，需要不斷加強對民族政策和民族法律法規執行情況的監督檢查工作。在新時期加強民族法律法規監督檢查工作，需要“制定民族法律法規執行監督檢查工作規則”，進一步明確監督檢查主體、內容、對象、程序和方式；完善“全面督查與專項督查相結合、定期督查與臨時督查相結合的督查機制”；“建立民族法律法規實施評估監測體系，制定評估考核標準”，以便及時掌握民族法律法規的貫徹落實情況，有針對性地研究和解決民族法律法規執行中存在的問題；“編寫民族法律法規實施情況年度報告，并向社會公布”，這些舉措有助于實現監督檢查的制度化、規范化、常態化[9]。