監察委員會人事管理與約束監督芻議*
——基于獨立性與權力制約原則

龔保霖

(貴州大學 法學院， 貴陽 550025)

貪腐問題是每一個國家不可避免也是必須應對的問題，關乎國計民生。改革開放以來，黨和國家對貪腐問題始終保持高度警惕，反腐倡廉工作取得了較大的成效的同時，仍有不足之處[1]。監察制度的深化改革應運而生。它是監督機制下的吏治改革，是我國為懲治和預防腐敗在國家政治制度層面上的頂層設計。早在2013年，中共中央便印發了《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》，對開展黨風廉政建設和反腐敗工作起著指導性作用。2016年11月初，由中共中央辦公廳印發的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》(下文簡稱《方案》)開展設立各級監察委員會的試點工作，為國家監察制度積累了必要的改革經驗。2018年3月全國人民代表大會審議通過《監察法》，標志著我國國家監察制度的初步確立。行政監察邁向國家監察，是監察制度改革成果的體現。國家監察制度與行政監察制度就其本質而言同屬于監察制度，是法律層次與體制機制的革新。本文以行政監察立法例延續與革新為基礎，探析獨立性原則與權力制約原則的內在價值，對監察委員會的人事管理與約束監督問題進行研究，進而提出完善建議。

一、行政監察邁向國家監察的立法例延續與革新

行政監察邁向國家監察的法治進程，最為突出的表現是《行政監察法》修改為《國家監察法》[2]。筆者認為，行政監察與國家監察看似不同的制度體系，實則是監察制度發展的不同階段。行政監察與國家監察具有相容性的監察制度，同屬于國家監督體系，不可全盤否定。同時，《監察法》亦不僅僅是簡單地將“行政”二字修改為“國家”，二者在內容、意義與法律層次等方面存在差異。

1. 《行政監察法》立法例延續之必要性

《監察法》的出臺是國家監察制度改革成果在法律層次上的確認，為深化監察改革提供了必要的法律依據。但筆者認為，《監察法》的部分內容依然可以承繼《行政監察法》，立法例的延續為監察委員會權威的樹立提供了必要的法律基礎。監察制度的深化改革并非無源之水，其具體原因有：

(1) 同屬監察制度的范疇，在內容上具有相似性。我國行政監察制度興起于建國之初，經歷早期構建、中期恢復以及與紀檢部門合署辦公三個階段[3]，肩負著我國反腐倡廉的重大使命。我國先后出臺了多部法案，形成了獨具特色的行政監察體系，一定程度上發揮了澄清吏治、實現政治清明的作用。在《監察法》通過之前，這些法案仍具法律效力。國家監察制度可以說是對行政監察制度的進一步完善和發展。《方案》中提到，國家監察制度是擴大其監察范圍，豐富其監察手段，而非對以往監察制度的全盤否定。

(2) 法的穩定性要求。無論是《行政監察法》抑或《監察法》，其本質上均是對相應監察制度改革成果的法律化。行政監察邁向國家監察需要法的銜接和法的適應。《行政監察法》是全國人大常委會于2010年6月25日修正的。在《監察法》出臺生效之前，該法是監察領域最具權威的專門規范。從法的穩定性來看，《監察法》有必要對《行政監察法》進行優化融合。

(3) 《行政監察法》立法相對成熟。盡管《行政監察法》僅有7個章節51條，但卻有豐富的內涵，既有對監察機關和人員職責權限的規定，又有具體監察程序與法律責任的操作規則。而《監察法》不外乎是對這些內容進行更為深入的擴充與豐富。

2. 《行政監察法》立法例的革新

行政監察從實質上屬于國家監察，不同之處在于二者對“國家”的認識不同：原有的行政監察在國務院的統一領導下開展監察工作，而今的國家監察具備更高層次的獨立性，不再附屬于行政機關。

(1) 法律地位上的差異。監察委員會在政治地位上高于原有的行政監察機關，是“一府一委兩院”國家政治體制的頂層設計，屬于中央級別的制度模式，而后者是政府下屬部委的職責權屬。二者行政級別不同，所涉及的問題就有不同之處。例如，在監察手段和適用范圍上，國家監察進一步擴大了監察對象，豐富了監察手段，進行全方面、全層次的監督。

(2) 立法傳統上的要求。一項重要的制度往往伴隨著多部法律法規的出臺，而國家監察制度更多的是基于《監察法》的規范，這是遠遠不夠的。以“組織法”為例，原有的《行政監察法》第2～4章屬于“組織法”的內容。我國尚未出臺《監察委員會組織法》。監察委員會屬于“一府一委兩院”的一方，“一府兩院”已出臺相應的《組織法》，國家監察亦應有所構建。尤其是隨著監察委員會獨立性的凸顯，相應的《監察委員會組織法》也應列入立法計劃[4]。

單一的《監察法》不足以囊括監察制度深化改革的成果，應與《監察組織法》等的內容加以區分。對監察手段、監察對象、監察程序以及法律責任作更為細致化的規范，是在法律層次鞏固并深化國家監察制度改革成果的必然要求。深化監察制度改革不僅是承繼原有《行政監察法》的立法例，更應是一種理念的傳承。

二、監察制度改革下兩個基本原則的解讀與反思

深化監察制度改革過程中須秉持一定的基本理念或者原則精神，反映在《監察法》中便是基本原則。理清基本原則是改革的前提。本文以法治建設中具有普適價值的獨立性、權力制約兩原則探析監察制度深化改革問題。監察改革是新時代健全國家監督體系的重要舉措，賦予監察制度新的時代內涵。兩原則在《監察法》中雖有體現，但在深化監察制度改革中不應簡單采取“拿來主義”的態度，應當重申其價值，反思其運用。

1. 國家監察中的獨立性原則

對國家監察中獨立性原則的理解，無外乎監察機關或者監察人員的獨立，抑或監察權的獨立。監察制度中獨立性原則的貫徹落實是公正監察的基本前提。行政權與監察權往往混同使用，這是行政監察邁向國家監察過程中不容忽視的問題，否則監察權異化的結果將無法避免[5]。例如，東漢時期的刺史[6]不僅具有干預行政事務的能力，甚至可能為一州之長。新時代背景下，監察制度獨立是民主共和性質的獨立，是社會主義制度下的監察獨立。具體而言，監察獨立不同于封建制度中的御史大夫，其雖具“監察百官”之能，看似位高權重，獨立于百官，但本質上卻是皇帝的耳目，監察制度運行良好與否與君主的喜好相關[7]。監察獨立不同于中華民國時期五權分立中的監察權[8]。五權分立是對國家權力的分割，同時也僅僅是一種美好設想，在中華民國中后期它僅僅是辦事機構之一，其獨立性處于夭折狀態。監察獨立亦不同于新中國建立的行政監察制度，新的監察制度下監察手段更為多樣，監察范圍更為廣泛，行政監察機關隸屬于中央政府。

獨立性原則是監察制度行之有效的必要前提，是一個基石性原則。已廢止的《行政監察法》第3條規定：“監察機關依法行使職權，不受其他行政部門、社會團體和個人的干涉。”《監察法》中有相似的規定(1)參見《監察法》第4條。，監察委員會獨立行使監察職權，獨立的范圍亦從其他行政部分擴展到行政機關。監察制度的獨立性問題已經被認識到，并且立法者明確這種獨立是監察機關的獨立。不過這僅僅是原則性的體現，為避免出現行政監察機關對同級乃至上級機關監察監督較為無力的狀況[9]，需要配套的制度機制。

行政監察邁向國家監察，是對反腐倡廉、打擊腐敗的權能機構進行整合，應當發揮“1+1>2”的效能。國家監察獨立范圍在縱向上是否應該囊括監察人員的獨立，在橫向上是否應突破行政機關、社會團體以及個人的限制，以真正地實現全覆蓋監察的目標?這些問題值得深入探究。關于人大代表是否能夠成為監察對象的論證等[10]，在某種意義上也是對監察制度獨立性的反思。

“成本較高的生產商不得不撤退，因為他們在剩余油量上沒有任何利潤。我們現在沒有這種情況，”路透社援引威廉姆斯在與分析師的電話會議上說的話。“如果我們也是這種情況，我們會毫不猶豫地降低產量，”他說。

2. 國家監察中的權力制約原則

權力制約原則被認為是西方三權分立學說反映在政治制度下的權力運行規則。有學者認為意識形態不同，權力制約原則在我國政治體制中缺乏生存的土壤[11]。但筆者認為，在深化監察制度改革過程中應當提倡權力制約的理念。因為我國民主集中制極具包容性和活力[12]，權力制約機制并不存在“姓社姓資”的詰難。我國早期的國家體制建設深受蘇聯模式的影響，采用獨具特色的社會主義監督模式。然而，不受制約的權力近乎是不存在的，即便在奴隸制和封建制時代，至高無上的王權亦會或受到神權或相權的制約；而在民主共和的時代，這種制約多表現為“三權分立”。因此，權力制約僅僅是權力運行的規則理念，不應受制于意識形態的限制。

同時，我國古代有著發達的監察制度，這是深化監察制度改革的富饒土壤[13]。誠然，我國古代政治制度有著濃厚的人治色彩，但中央集權多民族國家的狀態并未發生本質變化。對傳統的體制機制應批判繼承，為法治中國建設提供養料。例如隋朝時期“隋文帝在開皇三年(583)四月，詔尚書左仆射‘御史糾不當者，兼糾彈之’”[14]。可見，權力制約的理念并非西方國家獨有。

深化監察制度改革應在社會主義監督機制的基礎上增加權力制約的功效，形成監督制約機制。《監察法》第4條規定：“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。”筆者認為這里的“互相制約”是國家機關間的分工，而非權力間的制衡。監察制度改革后，監察委員會和紀律檢查委員會以合署辦公的形式存在，職權客觀上更加豐富，包括調查權、留置權、紀律檢查權等權屬。在人民主權之下，“一府一委兩院”的政治體制新格局不僅是五大機關的分工協作與約束監督，不妨將其理解為五元結構下的權力配置模式。

三、兩原則下監察委員會的人事管理與約束監督

獨立性原則與權力制約原則是深化監察制度改革所應考量的基礎原則。兩原則在《監察法》中均有所體現，但介于主客觀限制在深度和廣度上存在不足。監察監督是全覆蓋的監督，僅獨立于行政機關、社會團體和個人從長遠上看是不夠的。同樣，權力制約的理念應更加深入地在監察制度改革之中予以貫徹。本文選取監察委員會的人事管理和約束監督兩個方面，在兩原則框架下進行探討。以獨立性原則探析國家監察機關的人事管理制度，獨立的人事是開展監察工作最基本的保障；以權力制約原則應對監察機關的約束監督問題，則權力牢籠意識正是規避“超級機關”形成的良方。

1. 獨立性原則下的人事管理

獨立的人事管理制度為公正監察提供必要的人力基礎。這里討論的監察人員并非一般的行政人員。人具有主觀能動性，是社會生活中最為活躍、最具創造性的因素，一切社會制度的運轉離不開人的作用。反映在監察領域，監察制度是國家監督體系的重要組成部分，獨立的人事管理有助于避免監察制度被束之高閣，是監察措施行之有效的人事基礎。

古代經典《禮記·大學》中曾寫到：“正心，修身，齊家，治國，平天下。”新中國的國家工作人員是人民的公仆，現行監察權能是監督權、調查權以及處置權等多種權力的集合[15]。新時代下監察權能內涵更加豐富，屬于全覆蓋的監察監督，對監察人員資質的要求必然更為嚴格、更加獨立。但2018年10月26日的《全國人民代表大會監察和司法委員會關于第十三屆全國人民代表大會第一次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》中仍未涉及《監察委員會組織法》。《監察法》第8、9條規定明確了監察委員會的產生方式與任期限制，但對具體細化的人事管理并未規范。這是“諸法合體”模式下《監察法》存在的立法空白，導致人事管理的獨立性仍顯不足。

人事管理制度在監察人員的選拔、培養、考核、獎懲等方面理應發揮作用。人事管理并非局限在企業管理領域，公務員語境下的人事管理制度同樣是值得深入研究的[16]。在選拔上，監察委員會的監察對象具有全面性，因而一支極具專業化水平的監察隊伍必不可少。監察人員的專業能力須蘊含司法、審計及相關技術等，缺一不可。同時，監察人員屬于國家機關工作人員，其選拔方式不應局限于公開面向社會招納人才。監察委員會在監察人員的選拔中應根據實際，對年齡、地域、學歷、籍貫等因素進行綜合考量[17]。在培養上，監察監督具備“監察百官”的職能。權力具有無限擴張性，為避免“超級機關”的出現，“以卑制重”的模式較為適宜。全面監察監督是深化監察制度改革的基本要求，應擴大監察權的深度與廣度，并以行政級別予以約束[18]。此模式下監察委員會獨立性是其基本前提，獨立的人事管理是監察委員會保持獨立性的人員基礎。在考核與獎懲措施上，監察委員會應當建立起一套人事考核制度并設置相應獎懲措施。2018年3月頒布的《監察法》施行已有一段時日，各級監察委員會也已建立起來，國家監察進入全新的階段，部分監察委員會已開始探索自行量紀新模式[19]。為規范、統一監察委員會的考核及獎懲措辭，不妨借助大數據手段建立健全相應的數據庫。大數據應用在司法領域是不可逆轉的趨勢[20]。

2. 權力制約原則下對監察委員會的約束監督

深化監察制度改革是權利牢籠意識的貫徹落實，應踐行“小政府，大社會”的國家治理模式。隨著國家監察全覆蓋，監察委員會是否會出現漢書中“察過悉勸”的情形，成為“超級機關”[21]?監督者的被監督問題須在合法合理的原則下予以研究。《監察法》第7章專設“對監察機關和監察人員的監督”，涉及人大監督、民主監督、社會監督、輿論監督以及自我監督等形式。對監察委員會的約束監督主要應從黨領導下的監督與外部機關的約束兩方面著手。

(1) 黨領導下的監督。《監察法》第10條明確了監察機關是上下級領導關系。黨的領導是一切工作的前提，是政治、思想、組織的領導。紀律檢查委員會除法律地位、職責范圍等方面與監察委員會不同以外，人員配置上基本相同。而紀律檢查委員會受同級黨委與上級紀律檢查委員會的雙重監督，筆者認為這是值得借鑒的。例如，合署辦公是監察委員會開展工作的一大特點和客觀事實。監察委員會行使監察權不僅應在法律法規的框架下進行，同時亦應遵循黨規黨紀，但《監察法》中對此并未予以明確。上級監察委員會可以借助“人、財、物”的形式限制領導[22]。

(2) 外部機關的監督。在這里討論的外部機關的監督是指在辦理職務違法和職務犯罪案件情形下，審判機關、檢察機關、執法部門的監督不僅僅來自于《監察法》的明文規定(2)參見《監察法》第4條。。國家監察的監察權包含監督權、調查權及處置權，在權力性質與行使手段等方面與檢察機關和公安機關存在互相制約的可能。刑事訴訟活動以審判為中心，人民檢察院是唯一的法律監督機關，公安機關是主要的執法部門，所以三機關具有監督監察委員會的法律依據和實踐基礎。監察制度改革與刑事訴訟的銜接是對監察委員會在刑事領域的規范，如監察委員會的調查權在處理刑事案件時是具有偵查實質的[23]。人民法院從證據的三性審查等角度監督監察委員會，人民檢察院在審查起訴、補充調查等方面著手，公安機關則可在留置或限制人身自由的執行等方面監督監察委員會的行為。