薛小建， 王理萬

(中國政法大學 法學院人權研究院， 北京 100088)

一、序曲：華北人民監察院(1948—1949年)

在新中國政權締造前夕，中國共產黨領導的解放區地方政府就開始創設國家監察制度。1948年8月，華北臨時人民代表大會通過《華北人民政府組織大綱》，明確規定設立“華北人民監察院”作為監察機關，并就其性質、任務、組織、職權和程序進行了詳細規定：“華北人民監察院為行政監察機關，設人民監察委員會，以院長及華北人民政府委員會任命之人民監察委員五人至九人組織之。其任務為檢查、檢舉并決議處分各級行政人員、司法人員、公營企業人員之違法失職、貪污浪費及其他違反政策、損害人民利益之行為，并接受人民對上述人員之控訴。華北人民監察院人員為行使職權，得向有關機關進行調查；各該有關機關，必須接受檢查，提供必要之材料。華北人民監察院有關處分之決議，須交法院審判者，得提請法院審理之；須交各行政機關執行者，得提請主席批交各有關行政機關處理之。”

從制度運行的視角來看，華北人民監察院具有以下特點：(1)華北人民監察院并非典型的“行政監察機關”，其監察對象不僅包括行政機關，也涵蓋司法機關、公營企業人員。(2)華北人民監察院具有廣泛的調查職權，其他機關需配合其調查，提供必要的材料。華北人民政府于1949年1月發出的《對人民監察院之檢舉應妥為幫助的訓令》中規定：“全華北各級行政機關、司法機關、公營企業部門及工商、貿易、交通機關人員，如遇有人民監察院人員持有加蓋監察院印信證件到任何部門、機關檢查工作時，該機關人員應妥為幫助檢查，并須提供相當材料，不得借詞拒絕。”[1](3)華北人民監察院的職權仍遵循分權原則，其本身并沒有審判和檢察的權力；即便是在行政機關內部，其作為華北人民政府下設的部門也并沒有指揮其他部門的權力，所作決定仍需交由主席批交其他行政機關處理。比如，華北人民監察院曾經嚴肅查處了兩位領導干部違反政策與紀律，損害人民利益，造成很壞影響的案件，提請華北人民政府撤銷了他們的領導職務[2]。(4)華北人民監察院區別于國民政府的監察制度，具有鮮明的人民性。華北人民監察院接受人民提起的控訴，旨在發動群眾監督政府。《華北人民政府施政方針》中明確提出，之所以設立人民監察機關，重要任務就是“經常防止和反對脫離群眾的官僚主義作風”[3]。

華北人民監察院的人民性更直接體現為通訊檢查員制度。1949年4月，華北人民監察院決定聘請通訊檢查員，其目的在于“聯系工農，推動廣大群眾監督與檢查自己的政權，決定聘請通訊檢查員，廣泛收集各種情況”。根據華北人民監察院《聘請通訊檢查員辦法》，通訊檢查員對各類政府機關及其工作人員，遇有違法失職、貪污浪費、違反政策、侵害群眾利益的行為時，應負責搜集材料，經其所屬機關領導審查后，向本院通訊報告，必要時得面報。通訊檢查員可以接受監察院的委托，就近監察。通訊檢查員均為兼職，沒有薪給[4]。通訊檢查員制度意味著監察制度的實效性并非基于專職化，而是強調堅持群眾路線，摒棄監察制度中慣常的秘密性和封閉性，促使群眾通過制度化方式參與到監察制度之中。1949年9月，《人民日報》專門公開三個典型案件，分別涉及國營汽運公司代私商高價售票、汽車站服務態度不好、華北軍區政治部電影隊干部貪污等，以此“希望大家勇敢揭發各地隱藏之各種不良作風，以便人民政權能更好地為人民服務”[5]。因此，華北人民監察院設立通訊檢查員制度意在發揮人民的主體功能，使人民能夠真正動員和參與進來，監督政府部門和公共部門的運作，既查處貪污腐敗，也反對官僚主義，保持政權的人民性和廉潔性。

事實上，在解放區也面臨著新舊力量的斗爭和博弈，華北人民監察院也承擔了定紛止爭、正本清源的任務。根據《華北人民監察院駐石家莊調查組關于石家莊鐵路局干部作風問題的匯報》，鐵路局全體職工8 000余人中，由解放區調來的只有400人，約占員工總數的1/20。老解放區調來的新職員一般政治水平較高，工作積極，敢于負責，但不熟悉業務，有游擊習氣，不習慣于制度手續，個別的尚“背著包袱”，如老資格、想享受等。舊職員一般政治落后，工作不敢負責，公事公辦，有雇傭觀點，但對業務技術熟悉。新舊職員之間存在著宗派思想，互相看不起，互相不信任。因為舊職員數量多，大部分舊社會帶來的壞思想與作風還存在，有些新從解放區來的干部感覺孤立。有些小單位，如車站等，還是邪氣壓著正氣[6]。為此，華北人民監察院全面檢討了石家莊鐵路局存在的干部和職員作風問題，指出了問題根源，從而糾正和調解了新舊職員之間、新舊作風之間的矛盾。由此可見，新中國成立前夕的監察機構并不是純粹的反腐敗機構，其職能延伸到風紀督查，從而塑造了新政權的政治品格。

除了華北人民監察院之外，1949年4月陜甘寧邊區(包括其下轄的行署和縣)也設置了隸屬于邊區政府的人民監察委員會。各級監察委員會由政府民政、司法、公安機關、同級黨委組織部門、軍隊政治機關與群眾團體等的負責人組成。邊區、行署人民監察委員會設秘書、干事五人至六人，分區專署設三人，縣設一人，專門開展對干部的監察工作[7]。在具體職權方面，陜甘寧邊區人民監察委員會和華北人民監察院基本相同，兼具反腐敗和反官僚作風的雙重功能。事實上，1945年中共七大修改通過的黨章中專門增加了“黨的監察機關”章節，解放區的政權建設也契合了黨的建設——二者面臨的共同問題是，在從革命黨向執政黨的轉型過程中，如何應對政黨和政權腐化變質和脫離群眾問題，如何保持政黨和政權的人民性和純潔性。由此觀之，新中國成立前夕中國共產黨在各解放區試行的監察制度契合了戰爭與革命進程，為創設全國性政權的監察制度奠定了基礎。

二、肇始：人民監察委員會(1949—1954年)

1949年9月27日，中國人民政治協商會議通過的《中央人民政府組織法》規定，政務院下設人民監察委員會，負責監察政府機關和公務人員是否履行其職責。事實上，彼時關于監察委員會的地位和機構隸屬存在一些爭議。“人民監察委員會是監察行政人員是否履行其職責的，與檢察署不同。有人主張它應隸屬中央人民政府委員會，地位高些，職權也較大；也有人主張它隸屬政務院，比直接隸屬于中央人民政府委員會更好些，因為與行政機關接近，熟悉實際情況，更便于執行職務，而且人民監察委員會所起作用之大小，實際上要看主持者是否負責及此機構是否被重視而定。我們同意后一主張，所以起草時就把監察委員會列在政務院下。”[8]因此，當時的民意代表主流觀點認為，并不需要將人民監察委員會列為和政務院、人民革命軍事委員會、最高人民法院及最高人民檢察署平級的機構，盡管這樣有利于提高人民監察委員會的地位和權威；不過如此一來也可能造成人民監察委員會和行政系統的區隔，由此降低監察的效能。為此，《共同綱領》進一步確認：“在縣市以上的各級人民政府內，設人民監察機關，以監察各級國家機關和各種公務人員是否履行其職責，并糾舉其中之違法失職的機關和人員。人民和人民團體有權向人民監察機關或人民司法機關控告任何國家機關和任何公務人員的違法失職行為。”與此同時，《中央人民政府組織法》和《共同綱領》所設計的人民監察委員會制度，也同樣受制于分權原則的約束：“人民監察委員會的職權，只限于行政處分，沒有審判和檢察之權；凡遇到必須法律制裁的案件，就應送交檢察機關辦理。”[9]

1949年10月，中央人民政府委員會第三次會議通過政務院人民監察委員會人選，任命譚平山(三民主義同志聯合會中央常務委員)為主任，劉景范(中國共產黨黨員，原陜甘寧邊區政府代理主席)和潘震亞(律師，復旦大學校務委員會常務委員兼法學院院長)為副主任，委員15人(其中無黨派和民主黨派人士7人)[10]。也正是在同期(1949年11月)，中共中央政治局作出《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》：“為了更好地執行黨的政治路線及各項具體政策，保守國家與黨的機密，加強黨的組織性與紀律性，密切地聯系群眾，克服官僚主義，保證黨的一切決議的正確實施，特決定成立中央及各級黨的紀律檢查委員會。”中央紀律檢查委員會由朱德任書記，王從吾、安子文任副書記[11]。1950年2月，《中共中央關于下發中央紀律檢查委員會工作細則的通知》特意規定了中央紀律檢查委員會和政務院人民監察委員會之間的關系，強調“中央紀律檢查委員會與黨中央組織部及中央人民政府人民監察委員會黨組保持密切的聯系，以便及時了解黨的組織及黨員有無違犯黨章、黨紀、黨的決議的行為，有無違犯國家法律、法令及政策的行為，有無損害群眾利益及脫離群眾的官僚主義等行為或傾向，以期制止或預防這些行為和傾向的發生。”該通知中也規定了中央紀律檢查委員會和政務院人民監察委員會之間的工作銜接程序：“凡黨的組織、黨員、干部違犯黨紀，經檢查屬實，認為須給以處分者，即應依照黨章規定作出書面決定，并得視其錯誤的性質及影響，在黨內或報紙上公布之，除黨內的處分外，凡涉及行政處分及刑事處分者，則建議由中央人民政府監察機關或司法機關處理之。”[12]由此，國家監察制度和執政黨紀律檢查制度在初始階段就呈現出高度的同構性，二者同時創設，目標一致，范圍大幅度重合，且一開始就建立了制度化的聯系渠道和銜接機制。

在人民監察委員會組建完成之后，前期工作集中于接收華北人民監察院，并開始調查多個重要案件。其中，具有較大社會影響力是“津浦鐵路局花旗營站撞車案”和“南京東善林農場破壞案”。1950年1月23日，津浦線花旗營車站發生列車正面撞車事件，死傷62人，這是新中國第一起旅客列車重大傷亡事故，政務院人民監察委員會專門派員調查。人民監察委員會對此事件調查報告指出，該事故是由于直接負責人員玩忽職守所致；該站執行規章缺乏，存在很多亟待解決的問題，黨組織、工會組織、青年團體組織與行政管理機關未能形成同一目標，各業務部門之間的配合亦不夠密切。對此，人民監察委員會呈報政務院對責任人予以處罰，包括鐵道部部長和副部長均給予處分[13]。“南京東善林農場破壞案”是指南京解放后由于接管不到位，22萬余株林木被盜伐，致使國家財產遭受嚴重損失。人民監察委員會對該案的通報中指出，造成該案件的原有四個方面：南京軍管會經濟部和市政府建設局輕視農林工作，負責農林接管的軍代表存在嚴重的官僚主義作風，江寧縣政府制止和處罰不力，南京市政府和江寧縣政府配合不夠。對此，人民監察委員會決定對負責人員給予行政處分，對反映情況、護林有功的人員給予獎勵[14]。這兩個案件的相似之處在于都是因為國家工作人員官僚作風、玩忽職守所致，這恰恰是人民監察委員會風紀督查的重點。1950年2月人民監察委員會召開的第五次委員會議上，劉景范副主任專門向委員們匯報這兩個案件的調查報告和處理意見[15]。

根據1950年8月《政務院人民監察委員會工作總結》，在人民監察委員會成立的半年之內，共收到控訴各種公務人員案件142件，指導4個大行政區和多省市建立監察委員會，并重點提出以下注意事項：(1)各級政府在整訓干部期間，應集中注意力去糾正各級領導干部的驕傲自滿情緒及官僚主義和命令主義作風；(2)人民監察委員會的具體任務，就是與政權機關和企業部門中貪污浪費、官僚主義、命令主義和其他違法失職現象作斗爭，監督各級機關和各種公務人員認真負責、奉公守法、遵守勞動紀律、全心全意為人民服務；(3)為使監察工作能起其應有的作用，必須采取與廣大群眾結合的群眾路線；(4)建立監察通訊員制度，以便聯系群眾，掌握情況[16]。

1950年10月，政務院政務會議通過《人民監察委員會試行組織條例》，其中規定政務院監察委員會任務是“監察全國各級國家機關和各種公務人員是否違反國家政策、法律、法令或損害人民及國家的利益，并糾舉其中違法失職的機關和人員；指導全國各級監察機關的監察工作，頒發決議和命令，并審查其執行；接受及處理人民和人民團體對各級國家機關和各種公務人員違法失職行為的控告。”該條例進一步規定：“人民監察委員會各派監察人員參加中央人民政府政務院直屬各部門的專業會議，并請各該部門負責供給各種材料。”“人民監察委員會處理事件，得分別使用檢舉、糾正、懲處、建議或表揚等方法；它在行使監察權時，如認為有犯罪嫌疑者，應移送檢察機關辦理。”由此可見，較之于新中國成立前的人民監察院而言，監察委員會的監察范圍有所縮小，從監督所有公權力領域(包括公營企業)縮減到國家機關。事實上，彼時人民監察委員會在國家機關內部也不是“均勻用力”，其工作重心以財經生產部門為主，同時注意其他行政機關[17]。之所以出現這種工作傾向，概因彼時開始的“三反五反”運動使“反貪污、反浪費、反官僚主義”成為全國的中心任務，而財經生產部門最易滋生貪污、浪費和官僚主義，因而成為人民監察委員會的重點監察對象。1952年朱德在和人民監察委員會副主任、黨組書記劉景范的談話中也指出：“紀律檢查委員會和人民監察委員會今后的中心工作，是監督生產與財政。”[18]

對于財經生產部門的重點監察，還體現為對相關部門的派駐監察。“1951年6月，中央人民政府政務院正式批準政務院人民監察委員會提出的關于在國家業務部門內建立監察制度的建議，發布命令規定中央一級在政務院財政經濟委員會所屬財政部、貿易部、重工業部、燃料工業部、紡織工業部、鐵道部、郵電部7個部門內，先行設置監察機構。”[19]1952年政務院財政經濟委員會、人民監察委員會黨組聯合向中共中央提出報告：“為鞏固三反運動成果，繼續同貪污、浪費特別是官僚主義做斗爭，決定在財經各部門中成立監察機構。一、省市以上財經管理部門和國營財經企業單位，除勞動部、海關外，均于今年成立監察機構；二、設立各級監察室；三、設置監察室人員；四、各部門監察室受上級監察機關和本部門行政首長雙重領導。”[20]該報告很快獲得中央批準，政務院在1952年12月27日頒布《省(市)以上各級人民政府財經機關與國營財經企業部門監察室暫行組織通則及編制原則》，要求在財經機關與國營財經企業部門(除勞動部門和各地海關外)均要設立各級監察室。

為了加強監察力度，協調黨的紀律檢查機關和政府監察機關的關系，有鑒于彼時黨的紀律監察機關的書記和委員一般都是兼職，辦事機關不健全，干部配備不足半數的情況，朱德在1952年1月26日致函毛澤東，建議“黨的各級紀律檢查委員會與各級人民監察委員會合署辦公，分工合作，互相輔助。”毛澤東當日即復函同意。中共中央在1952年2月9日發出《關于加強紀律檢查工作的指示》，要求“各級黨委的紀律檢查委員會與各級人民監察委員會可酌情實行合署辦公，分工合作，互相輔助，加強聯系，做好工作。”[21]“合署辦公”模式契合了中國共產黨加強對政權領導的必然趨勢，避免了制度重復建設、溝通不及時、信息不對稱、分工不明確等問題。二者在性質和功能上的同構性，使得合署辦公成為決策者的最優方案。事實上，中國共產黨在革命過程中也曾采用政黨紀律部門和政權監察部門合署辦公的方法，這也是很多社會主義國家的通例。在土地革命時期，黨的監督機構(監察委員會)與蘇維埃的行政監督機構(工農檢察委員會)就曾合署辦公。蘇聯在1923年根據列寧的建議，也曾把黨政監督機構合并，建立起黨政聯合監督機關[22]。

政務院監察委員會的創立和有效運作，對中國共產黨執政后保持廉潔、高效的工作作風發揮了重要作用。根據1953年2月的報告，監察委員會檢查與處理了事故案件28 426件(不包括處理“三反”運動中案件)；按照教育與懲戒相結合的原則，處分了違法失職人員17 856名(記大過以下8 463人，降職1 332人，撤職和撤職法辦7 130人，開除931人)；調查了發生事故的原因，提出了改進工作的意見[23]。雖然上述數據并未言明進入司法程序(進入審判程序)的人員數量，但顯而易見的是案件數量多于處分人員數量，這意味著相當一批違法失職人員并不只是受到行政處分，而是被移交司法部門處以刑罰。由此可見，監察制度在新中國成立初期發揮了積極功能，具有真實的制裁和威懾效果。

此外，作為華北人民檢察院時期“通訊檢查員”制度的延續，政務院人民監察委員會也設置了監察通訊員(通訊監察員)制度。1950年1月16日，人民監察委員會舉行第四次委員會議，譚平山主任發言提出：“人民監察工作必須走群眾路線，發動群眾參加監察工作，人民監察委員會準備在政府各部門、各職業團體中聘請公開的通訊監察員，組織通訊監察小組。”[24]1950年2月28日，在人民監察委員會的第五次委員會議上，通過了在中央人民政府各部門建立通訊監察員制度的決議，以便及時反映情況，協助監察委員會的工作[25]。此后，監察通訊員制度在中央和地方層面上逐級推廣，成為人民民主政權下監察制度的重要特色。根據1951年政務院通過的《各級人民政府人民監察委員會設置監察通訊員試行通則》，監察通訊員的任務包括：(1)調查政府機關、企業部門及其公務人員之違法失職、作風不良、損害國家或人民利益等情況，向監委作通訊報告；(2)征集群眾對政府政策、法令、設施之意見，向監委作通訊報告；(3)宣傳監察制度之意義及其作用[26]。質言之，監察通訊員既是監察線索來源，也是監察咨詢對象，還是監察制度的宣傳人員，成為體現監察制度人民性和參與性的重要表征。

1951年在“關于第一次全國監察工作會議”的報告中，監察委員會劉景范副主任提出要依靠群眾做好監察工作，舉措之一就是“要有重點地吸收人民中的積極分子為監察通訊員，加強對其指導，通過監察通訊員，吸收廣大人民的意見”[27]。特別是在“三反五反”運動中，監察通訊員發揮了很大作用，積極檢舉揭發貪污、浪費和官僚主義現象，成為人民監察委員會重要的線索來源。“根據政府系統18個單位的初步統計，有823人參加檢舉。根據20個單位的不完全統計，被檢舉的人數，有322人。又根據軍委后勤系統的初步統計，參加檢舉者566人，被檢舉者37人。”[28]1953年的第二次全國監察工作會議進一步強調：“發展人民監察通訊員，必須經過民主選舉，由那些公正、積極、能聯系群眾的進步分子擔任。”其實質就是強化監察制度的民意正當性[27]。

為了實現和強化監察通訊員的上述功能和特質，監察委員會努力避免監察通訊員的精英化和職業化，刻意保持其基層性、草根性和代表性。對此董必武指出：“監察通訊員要依靠廣大群眾，自上而下地組織起來，不能專門訓練什么人，專門訓練人是辦不到的，而且現在也不必要。”[29]換言之，既然監察委員會作為專責監督機關，就沒有必要再培養一批體制外的專職人員，而是要保持監察通訊員的草根性和非專業性——監察通訊員不是“線人”，而是與監察委員會配合的民意代表。1952年8月19日，政務院總理周恩來簽發了《政務院關于加強人民監察通訊員和人民檢舉接待室的指示》，強調“同一機關或地區有人民監察通訊員三人以上者，應組成小組，推選組長，負責與其所屬的監委部門監察機構聯系，以便傳達指示、研究問題、交流經驗、改進工作。”[11]這意味著鼓勵監察通訊員橫向聯系，形成組織，和“特務式”反腐體制下的“線人”有著根本差別。中國共產黨領導下的人民監察委員會，敢于動員群眾參與到廉政建設之中，樹立和維護人民的主體地位，用人民的力量來監督政府。

由此觀察監察初期的人民監察委員會制度，其延續和鞏固了華北人民監察院的經驗和做法，更加注重制度化和規范化建設，加強與執政黨紀律監察機關的聯系和配合，在調查案件的數量和質量上均有提升。鑒于新中國成立初期恢復生產的中心任務和“三反五反”的運動趨勢，監察委員會把工作重心放在財經生產部門，著重糾察貪腐、浪費和官僚主義。為了保證監察制度的實效，人民監察委員會實行派駐監察制度，在政府財經機關與國營財經企業部門設立監察室。監察委員會改良了華北人民監察院的“通訊檢查員”制度，實施了“監察通訊員”制度，意在動員人民群眾參與監督，強化監察制度的民意正當性。

三、發展：國務院監察部(1954—1959年)

1954年9月《憲法》制定后，人民監察委員會更名為監察部。在1954年第一屆全國人大一次會議通過的《國務院組織法》中，監察部名列國務院各部委序列之中。從人民監察委員會到監察部，隱含著國家監察機關重要性下降的趨勢——1949年《中央人民政府組織法》確定政務院實行的是各委員會指導下的部委制，政治法律委員會、財政經濟委員會、文化教育委員會、人民監察委員會平行設置，“為進行工作，各負指導責任的委員會得對其所屬各部、會、院、署、行和下級機關，頒發決議和命令，并審查其執行”；然而在1954年憲法中，廢棄了作為“中間層次”的各委員會，監察部成為和其他部委平級的行政部門。1954年11月10日，國務院發出《關于設立、調整中央和地方國家行政機關及其有關事項的通知》，規定國務院設立8個辦公室協助總理分別掌管所屬各部門的工作，其中包括內務部、公安部、司法部、監察部的工作，由第一辦公室負責[30]。與此同時，地方層面的監察制度也進行了重大調整，撤銷了縣級監察機關。1954年9月，全國人大通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》規定，地方各級人民委員會(政府)中，省級、直轄市和設區的市才需要設置監察部門，縣級不設立監察部門。這也意味著新中國成立以來建立的監察體系，在地位和機構方面均面臨著弱化趨勢。

為此，1954年12月17日，監察部發出《關于調整地方各級監察機構及其有關事項的指示》。指示肯定了縣級監察部門取得的成績，同時指出縣級監察機關力量過于分散，難以適應新形勢的要求。“今后應本著力量集中、機構精簡的精神，適當地擴大省、直轄市、設區的市和專員公署監察機關的組織，加強這些監察機關的干部隊伍；在工作特別需要的縣和不設區的市，由專署或者省的監察機關重點派遣監察組(不設專署的，由省派遣)，并且受各監察機關垂直領導。”由此可見，該指示在一定程度上抵消或者稀釋了弱化監察制度的趨勢，把監察的重心上移，強調不能擅自抽調監察干部去其他部門，防止縣級監察機關撤銷中可能產生的混亂狀況[31]。

事實上，在1954—1959年期間，監察制度一直處于調適之中，核心解決的問題是如何保證監察機關的獨立性，如何強化監察制度的實效性。在1955年4月召開的第四次全國監察工作會議上，時任監察部副部長的劉景范指出：“對下級監察機關的工作，檢查的少，情況了解不夠，工作中的許多問題不能及時得到解決，雙重領導的分工不明確，給下級監察機關增加了工作中的困難。對監察干部的政治思想領導不夠。對被監督部門的情況很少進行有系統的調查研究，不能及時地發現和幫助他們解決工作中所存在的主要問題。”[32]其中反映的深層問題是，監察制度內部以及監察機關和業務部門之間的關系應該規范化和制度化。對此，第四次全國監察工作會議提出要解決體制性問題：“隨著監察工作的發展，必須明確劃分國家監察機關和業務部門的內部監察機關的職責，改變領導關系，以便上級國家監察機關統一指揮和集中使用力量。”[33]會議提出，在國務院各部門設置的監察機關，采取兩種領導體制：(1)選擇一兩個機構比較健全、工作比較有基礎的監察局(室)試行垂直領導；(2)絕大多數監察局(室)仍保持雙重領導。某些部門現有監察機關改為業務部門的內部監察或檢查機關，由該部門領導，監察部只與其保持聯系或予以監察業務上的指導。上述改革措施意味著監察機關垂直領導只是探索和試驗的方向，而雙重領導甚或業務指導才是決策者設計的主流方式。

1955年7月25日，中共中央發布《關于加強國家監察機關的工作的指示》，進一步指明監察體制改革的方向和原則。“監察部黨組所提調整現有監察機關的組織，以便集中力量加強重點的意見是正確的。中央同意將國家監察機關與各部門的內部監察或檢查的組織分開。”具體內容包括：(1)在主要的財經部門設立國家監察機關，其形式是在部設監察局，并對部下屬單位設派遣機構。部監察局一般的仍由各該部和監察部共同領導；個別部的監察局經過充分準備之后，可改由監察部試行垂直領導。地方省市所屬主要財經部門的監察室，改為省市監察廳局的組成部分。上述部門的國家監察機關，應在原有監察室的基礎上建立。這些部門應另建或充實其已有的內部監察或檢查組織。(2)不設監察機關的部門，其原有監察室改為內部的或專業的監察或檢查組織。監察部和省市監察廳局對不設國家監察機關的部門，必要時應直接進行檢查，并應與各種內部的和專業的監察或檢查組織密切聯系，配合工作。(3)為了便于調整機構，集中使用力量，中央同意將國家監察機關的組織設置、編制方案交由監察部統籌掌握，國家監察機關的經費一律由國家財政預算開支。監察干部仍由各級黨委統一管理，但其調動應征求主管監察機關的意見。(4)各級黨委和部門黨組應該加強對國家監察機關的領導，各級黨的監察委員會應有負責同志兼任國家監察機關的工作。只有在黨的密切領導下，國家監察機關才能充分發揮它的作用[34]。這個文件直接表明，黨中央對于監察體制改革的態度非常明確：一方面是收縮監察體制的直接領導范圍，將國家監察機關與各部門內部監察或檢查的組織分開；另一方面是賦予監察機關相對獨立的人事權和財政權，加強對監察機關的領導。在1955年5月成立中共中央監察委員會時，也以《中共中央監察委員會工作細則》的形式明確了黨的監察機關和政府監察機關的關系：“(黨的中央監察委員會)特別是與國務院監察部應密切結合進行工作，經常互通情況，交流經驗，必要時統一組織力量，聯合檢查案件，對所檢查的案件中應受刑事處分和行政處分者分別由最高人民檢察院或監察部處理。”[35]

1955年11月，國務院通過了《監察部組織簡則》，規定了監察部的任務、職權和組織。該簡則尤為重要的是規定了監察部的“事先審查權”，即監察部對國家資財的使用、支付可以實行事先審查。審查的單位和項目由監察部與有關部門商定。在審查中發現并確認有違反制度或者不合理地使用、支付國家資財時，可以通知被審查的單位停止使用、支付。顯而易見的是，“事先審查權”的對象并非一般意義上的公權力行使，而是側重于對于財政的監管，這與建國后逐步建立起來的計劃經濟體制相契合。其優勢在于“能夠有力地監督企業部門貫徹國家政策法令，正確地執行國家計劃，合理使用國家資財，防止損失浪費，加強企業計劃的準確性，提高工作人員的責任心和紀律觀念”[36]。這種監察重心基本上延續了新中國成立以來的一貫思路，把生產和財政部門作為監察的重點。

1956年1月13日，《中共中央、國務院發送國務院關于改進國家行政體制的決議(草案)的通知》中也對監察體制改革問題進行了規定：(1)在國務院主要財經部門設立國家監察局，受監察部和業務部門的雙重領導。在以這些部門領導為主的管理局和企業單位，可以有重點地設立國家監察機構，受上級國家監察機關，所在省、自治區、直轄市監察廳(局)和管理局、企業行政三方面的領導；以省、自治區、直轄市領導為主的企業也可以有重點地設立國家監察機構，受省、自治區、直轄市監察廳(局)和企業行政的雙重領導。(2)省、自治區、直轄市和設區的市的財經部門一般不設立國家監察機構。這些部門所屬企業國家監察機構的設立和領導關系，由省、自治區、直轄市人民委員會自行決定[37]。因而，該通知所強調的監察重心還是財經部門，特別是對中央財經部門的監督。比如，1955年6月《人民日報》發表評論員文章指出：“據監察部的統計，僅紡織工業部、第二機械工業部和重工業部所屬四十四個單位的監察室，由于對這些單位的財務、材料和供應計劃作了審查，就建議他們削減了計劃中不切合實際的開支達一千零九十八萬元。河北、福建和上海等二十七個省、市的監察機關，1954年以來對兩萬三千多個糧食倉庫和許多商業部門的倉儲保管工作做了檢查，挽救了三十六億九千多萬斤因發熱、發潮而有可能霉爛變質或遭受其他損失的糧食。這些事實說明，在保證國家經濟建設計劃的順利實施上，國家監察工作占著一個很重要的地位。”[38]由此可見，重點監察財經部門的策略以及采取事先監察的方式，確實在建國初期大規模建設中發揮了重要作用，促使“一五計劃”(1953—1957年)順利落實，克服了計劃經濟運行中的貪腐和浪費現象。

1956年1月20日—2月3日，監察部召開了第五次全國監察工作會議。會議的主題是總結1955年的監察工作，討論1956年和1957年的監察工作規劃以及1956—1967年國家監察工作的遠景規劃。彼時雖然“大躍進”尚未正式開始，但是對“右傾保守思想”的批判已經開始。“從1955年夏季開始，毛澤東決定加快社會主義改造的速度，開展了對所謂‘小腳女人’即右傾保守思想的批判，農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造也就迅速進入高潮。”[39]由此，監察部的工作也轉移到反對“右傾保守思想”，督促各生產部門投入經濟建設方面。第五次全國監察工作會議確定，“1956年和1957年中國家監察機關要集中力量反對各項經濟建設工作特別是工業建設中的右傾保守思想，充分挖掘潛在力量，監督和推動各行政機關、企業部門正確地執行國務院的決議、命令，以保證全面地超額地提早完成國家的第一個五年計劃”。同時，監察部對監察系統中存在的“右傾保守思想”予以批評，“會議批評了監察工作中原則性、思想性、斗爭性不強，工作落后于實際、落后于群眾的右傾保守思想，以及缺乏全面規劃、工作作風拖沓、形式主義很嚴重等缺點”[40]。值得注意的是，在1956年9月召開的中共八大上，把七大黨章中關于黨的中央委員會認為必要時設立黨的監察機關的規定修改為“黨的中央委員會，省、自治區、直轄市、自治州委員會和縣、自治縣、市委員會，都設立監察委員會”，從而把黨的監察委員會作為必須設立的機構用黨章的形式固定下來，推動了黨內監督的制度化。由此，黨政監察部門并行的模式得以成型，并且由于1954年以后陸續撤銷縣級政府監察部門，黨的監察機構覆蓋范圍相對更廣一些。

1956年12月21—31日，監察部舉行第六次全國監察工作會議，延續了歷次監察會議的重要議題，即討論監察機關的主要任務、上下級監察機關的關系以及事先監察的必要性問題。質言之，這些問題是新中國成立七年以來一直縈繞在監察體制上的核心問題，雖然經過反復的調適和強化，但是仍未達到思想和組織的統一。“會議中，許多監察干部對監察機關的性質、基本任務、職權、做法和體制問題，發生了爭論：有的認為監察機關不應該檢查國家行政機關及其人員執行國務院決議命令和國家計劃中發生的重大問題，而應該只是檢查違法亂紀的案件和管理所有的懲戒工作以維護國家紀律；有的認為國家監察機關就是應該檢查國務院決議命令和國家計劃的執行情況，不應該受理公民控告申訴和審理案件。在指導思想和教育配備干部方面，有的只是強調加強政治思想領導，有的只是強調要學習業務部門的專門業務和技術。在做法上，有的認為國家監察機關把事先稽核工作作為監察工作的制度推行是不恰當的；有的則認為當時推行中長經驗的事先稽核是必要的而且成績是主要的。在體制問題上，有的認為監察機關實行垂直領導所帶來的困難和問題很多；有的則認為垂直領導優點很多，雙重領導困難很多。所有這些都說明監察干部對國家監察機關性質、任務等問題思想認識還不一致。”[43]這些問題歸結起來就是監察制度的憲法定位問題，即監察機關是法律監督機關還是業務監督機關，是應事先監督還是事后監督，是應垂直領導還是對其所屬業務部門負責。在1956年末的第六次全國監察工作會議上，這些問題再次被集中公開討論，并且形成了一定的共識，即要縮減監察機關的監督范圍，尊重業務部門的自我監督，集中力量監督重要財經部門。“國家監察機關和內部監察機關，在組織上應逐漸明確分開。內部監察機關根據各部門的需要自行設立。國家監察機關的組織設置，必須堅持精干集中、重點設置的原則，不宜分散龐大。對中央國營企業，只是在大型的以及聯合的企業中重點設立；其他中、小型企業已設立監察機構的，可交給企業作為內部監察或撤銷后將干部集中使用。地方財經部門和企業中，一般可以不設立，有些廳、局如需要，原設立的監察機構仍可保留。”[42]

1957年11月15日，國務院第六十二次全體會議批準了《監察部關于監察機關體制改進方案》，進一步限制了監察機關的監察范圍，改變了上下級監察機關的領導關系。該方案系統回顧了新中國成立八年以來監察體制改革的趨勢和特點，指出“監察機關的組織設置和領導關系也相應地曾經幾度變化”。由于這些改革對于認識和總結新中國成立以后監察體制改革的經驗和教訓有直接鏡鑒，摘錄如下：“1952年以前，監察機關只在縣以上各級人民政府設置，受各該縣人民政府領導，上級監察機關指導。1952年三反運動以后，前政務院又發布命令，在省、自治區、直轄市以上財經部門和國營企業、事業單位普遍建立監察機關，受各該部門、企業、事業單位和上級監察機關的雙重領導。1954年第三次全國監察工作會議決定在若干財經部門所屬企業重點試行中長鐵路監察工作的經驗，同時決定這些企業的監察機關受所屬部門的監察機關垂直領導。1954年底，監察部根據地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法，縣和不設區的市人民委員會沒有監察機關，因此，請示國務院批準將原有的縣和不設區的市的監察機關撤銷，并由省監察廳或專署監察處有重點地派駐縣監察機關。1955年第四次全國監察工作會議以后，為了改變企業、事業監察機關的分散狀況，經中共中央和國務院批準，將各企業、事業的監察機關加以調整和收縮：撤銷了中、小型企業及某些事業單位的監察機關，加強了中央各部門和大型企業的監察機關，多數企業的監察機關由所屬部門監察局垂直領導；同時，將中國人民銀行、商業部、對外貿易部、郵電部，地質部和衛生部的監察機關改為各該部門的內部監察機關，財政部的監察機關改為專業監察機關，由各該部門自行領導。各部門國家監察局仍由監察部和各該主管部門雙重領導。全國國家監察機關的編制由監察部統一掌握。1956年第六次全國監察工作會議根據中央指示的精神，將各企業、事業的監察機關改由所在單位和所屬上級部門的監察機關雙重領導。編制方面，屬國家監察局系統的，仍由監察部統一掌握，屬地方的交由各省、自治區、直轄市人民委員會掌握。將派駐的縣監察機關改為縣的組成部分，受縣人民委員會和上級監察機關的雙重領導。”

以上歷史經驗的梳理，展現了監察體制的頻繁變革，核心在于監察層級(監察機關的設置層級)、監察深度(是否介入業務部門的具體工作)以及監察機關和業務機關監察部門之間的關系問題。對此，《監察部關于監察機關體制改進方案》提出改革方案：(1)原設置在中央和地方各財經部門及其所屬企業、事業單位的國家監察機關，改為各該部門和單位的監察機關，至于如何設置和調整，概由各該部門和單位自行決定。監察部和地方各級國家監察機關今后仍應與各部門和企業、事業單位的監察機關在工作上保持密切聯系。(2)監察部，各省、自治區、直轄市的監察廳、局，以及專署、自治州的監察處的組織設置仍舊不變。縣、不設區的市和市轄區人民委員會如果需要設立監察機關，應該根據地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法第三十六條規定，由縣、市、市轄區人民委員會報請上一級人民委員會批準。(3)地方各級國家監察機關受各該級人民委員會的領導。上級國家監察機關在監察工作的方針、政策、基本任務等方面予以指導；巡視、檢查下級監察機關的工作；定期召開會議，總結與交流監察工作經驗；訓練監察干部。(4)中央和地方管理的廠礦企業所發生的違法失職的案件和事故，除由各該部門和單位的監察機關進行檢查以外，地方各級國家監察機關亦應進行檢查，監察部只對其中一些重大的案件和事故進行檢查。(5)為了使監察機關精干，提高工作效率，今后各級監察機關必須加強骨干，提高干部質量，調出不適宜做監察工作的人員。監察部現有編制311人，準備精簡和下放一部分人員，另從原各國家監察局選調一部分骨干充實監察部。

在監察體制調整的過程中，監察部保持了對于重要案件的監察力度。在此階段，典型的案件就是1956年廣西省災荒餓死人事件。在事件發生后，1956年12月中共中央監察委員會、監察部共同派出人員，會同中共廣西省委監察委員會和廣西省人民委員會監察廳進行檢查。1957年4月，上述各單位又會同內務部組織檢查組，并且吸收中共廣西省委員和廣西省人民委員會有關部門工作人員參加，又進行了全面檢查。根據檢查得出的結論，監察部錢瑛部長向國務院提交關于廣西省1956年因災荒餓死人事件的檢查報告。中共中央監察委員會和監察部檢查后認為：這個事件，在廣西省級領導干部中，中共廣西省委員會第一書記陳漫遠，中共廣西省委員會書記、廣西省代理省長郝中士，廣西省委員會書記、廣西省副省長蕭一舟應當負主要責任。此外，廣西省某些中共地委、縣委和專署、縣人民委員會負責人忽視災情，漠視民命，甚至玩忽職守，不按照省的指示辦事的惡劣作風，對于災情惡化也負有嚴重的責任。1957年6月14日國務院第五十二次全體會議上討論了監察部的報告，并通過了處分有關失職人員的決定。6月15日，全國人大常委會第七十三次會議討論了周恩來總理關于該事件的報告，給予相關責任人員嚴厲處分[44]。

1958年2月27日—3月20日，第七次全國監察工作會議在北京舉行。會議交流了監察工作經驗，由中共中央監察委員會副書記王從吾作了報告，監察部部長錢瑛作了總結。朱德、彭真到會講話，肯定了監察工作的成績，指出了監察工作中的主要缺點和錯誤。會議的內容是：初步檢查了八年來的監察工作，認為監察工作成績巨大，對維護國家紀律、貫徹政策法令、保護國家財產、促進工農業生產發展等起了一定的作用。會議批判了監察工作中的錯誤，對于在少數企業中一度試行的事先稽核和垂直領導的經驗作了總結，批評了某些監察機關和工作人員脫離黨的領導和監督、脫離群眾和特權思想，指出了監察部門領導機關在這方面的責任和右派分子利用這種空隙進行反黨活動所造成的損失，以及應該從此獲得的教訓[43]。

在新中國成立初期監察部的運作過程中，一直注意貫徹群眾路線，主要體現為強化人民監察通訊員通知、注重調動人民群眾檢舉揭發的力量，形成監察制度和群眾路線的良性互動。正如學者所指出的：“與目前流行的各種公共參與模式相比，群眾路線可以說是一種逆向參與模式，它所強調的是，決策者必須主動深入到人民大眾中去，而不是坐等群眾前來參與。”[44]在建國初期的監察制度中，群眾路線的意義在于人民群眾不是監察制度的附屬，而是監察制度的組成部分；不僅是監察線索的來源，也是監察運作的政治基礎和參與主體。(1)充分發動群眾提供監察線索，促使公職人員接受人民群眾的全方位監督。1957年8月30日，監察部頒布《關于國家監察機關處理公民控訴工作的暫行辦法》。1957年舉行的全國監察機關處理公民控訴工作會議上，決定把處理公民的控訴作為各級監察機關的基本任務之一，是監察機關依靠群眾進行監察工作的一個重要方面。根據該會議披露的數據，全國監察機關1955年和1956年共收到來信32萬多件，接見來訪群眾87 000多人次，其中屬于監察機關職權范圍內的公民控訴案件共19萬多件。各級監察機關對這些案件一般都作了交代或處理，據1956年的不完全統計，各級國家監察機關直接檢查處理的公民控訴案件就有3萬多件，占1956年受理案件總數的34%[45]。由此可見，彼時公民控訴和舉報案件占監察部門案件來源的很大比例，形成了監察部門和群眾監督之間的有效互動。(2)進一步完善了人民監察通訊員制度，充分發揮來自于群眾的監督力量，吸納群眾力量參與到監察體制運作過程中。1956年8月，國務院批準了監察部《關于對人民監察通訊員調整設置和加強領導的報告》。報告中說：“現在我國正處在偉大的社會主義革命的高潮中，社會主義建設和社會主義改造正在加速進行，這就需要更加有效地發揮人民監察通訊員自下而上的監督作用。某些監察機關對人民監察通訊員領導薄弱和支持不力的現象，需要迅速加以糾正。”報告中又說：“為了充分發揮人民監察通訊員的作用，各級監察機關對于人民監察通訊員工作必須予以重視，加強領導。做好這一工作的關鍵問題在于及時指導人民監察通訊員有中心、有系統地反映問題，同時對于他們反映的問題認真地予以處理。”“對于有優良成績的人民監察通訊員或通訊小組，應該注意予以表揚和獎勵。”報告說：“目前，國家監察機關的組織形式已有改變，人民監察通訊員的設置應該作相應的調整。”報告接著說：“對于人民監察通訊員組織的調整，應該根據‘注意質量，重點設置’的原則，在重點地區、重點企業中酌量設置人民監察通訊員。”[46]由于1955年第四次全國監察工作會議以后撤銷了一些中小企業的監察機關，收縮了監察機關的規模，此時強調在這些撤銷監察機關的部門中增加人民監察通訊員的力量，彌補了機構撤銷可能帶來的監察真空，保證了機構調整不至于影響監察效果。

盡管從1949年正式設立國家監察機關，中間經過1954年更名為監察部，特別是對監察體制進行了深入的改革和調適，但是到1957年整風運動和“反右派斗爭”開始后，監察部開始遭受沖擊。1957年時任監察部二司副司長的彭達被指為“企圖篡奪監察工作的領導權，以監察工作做武器，來反對共產黨，反對無產階級專政，反對社會主義制度”，被打成右派分子，開始遭受批判。《人民日報》發表文章指出：“彭達還十分厭惡和反對黨的群眾路線。他不但不提倡、不宣傳黨的群眾路線；反而經常對它加以諷刺和誣蔑，說什么‘走群眾路線不能解決問題’等。他在監察工作中，從不依靠群眾來進行工作，而是一味強調依靠個人的業務技術能力來解決問題。他不相信群眾的智慧，認為監察通訊員反映的情況零零碎碎，不起作用，主張取消。”[47]事實上，彭達的言論反映出彼時關于專業路線和群眾路線的爭論，屬于監察工作發展的業務討論，但在彼時不正常的政治氛圍下被認為是反黨的極右言論。

隨后，監察部副部長、黨組副書記王翰被打成右派，被定義為監察部反黨集團的頭目。王翰的主要“罪行”是“主張監察工作要‘事先監督’；在體制上要實行垂直領導，反對雙重領導等”[48]。《人民日報》更加系統整理了王翰的“反黨言論”。“幾年來，王翰一貫反對中共中央和監察部黨組關于監察工作一些根本性問題的指示和決議，企圖貫徹他的與黨對立的一套監察工作主張，想把監察機關置于黨和政府之上。他硬說監察機關與被監督部門的矛盾是不可調和的，監察機關從屬于誰，就不能監督誰。他認為監察機關不僅要經常地全面地檢查國家計劃和決議、命令的執行情況，而且要檢查國家計劃和決議的制定，認為只有這樣做，才能抓住‘有頭等意義的大問題，打中要害’；他反對監察機關檢查事故和違法失職的案件以及處理公民控訴工作，認為這些工作是‘雞毛蒜皮，意義不大’。他甚至對嚴重違法亂紀分子，主張‘愛人以德’。他堅決主張搞“事先監督”，要有‘尚方寶劍’，這也就是說要有對財經部門行使停止支付、罰款等權力；反對監察機關依靠各級黨政領導和廣大群眾進行工作，誣蔑群眾路線是‘抽象’的，認為監察工作走群眾路線不解決問題。在體制問題上，他堅持要搞垂直領導，堅持要有管理各級監察干部的權限；反對中央關于監察部門體制改為雙重領導的決定。他還一貫反對加強監察機關的政治思想領導，反對監察干部學習馬列主義，說什么‘沒有業務哪有政治，業務就是政治’，他還費盡心機地企圖以調整機構和領導分工來達到控制監察部的全盤工作的目的。”[49]由上述言論可以看到，王翰的核心主張是強化監察權的專業性和獨立性，建議通過對國家計劃的專項監督和事前監督提高監察的實效性。這些言論仍屬于對監察工作的業務討論，也是對建國以來監察制度頻繁變革的反思性話語，并不是反對黨對監察工作的領導。然而彼時《人民日報》卻指出“在監察部、最高人民法院、最高人民檢察院竊據重要職位的六個黨內右派分子”，“這些右派分子的共同特點，就是企圖把國家的監察機關、司法機關、檢察機關這樣重要的人民民主專政的武器變成資產階級右派反黨反社會主義的工具”，并由此主張“政法部門中雖然已經進行了反右派的斗爭，并且取得了重大的勝利，但是要使政法部門在思想上、政治上、組織上純潔起來，就必須在一些根本問題上展開大辯論，徹底地克服資產階級的右傾思想，徹底地整頓政法工作人員的隊伍”[50]。

在這種形勢下，政法系統遭到全面整肅，并直接導致監察部和司法部被一并撤銷。1959年第二屆全國人大一次會議上，周恩來總理向大會提交了《關于撤銷司法部監察部的議案》，提出：“監察部自設立以來，在維護國家紀律、監督國家行政機關工作人員方面做了許多工作。根據幾年來的經驗，這項工作必須在各級黨委領導下，由國家機關負責，并且依靠人民群眾，才能做好。因此，監察部亦無單獨設置之必要。建議撤銷監察部，今后對于國家行政機關工作人員的監督工作，一律由各有關國家機關負責進行。”由此，全國人大通過了撤銷監察部的決議。在監察部被撤銷后，監察職能仍然存在，“行政監督體制融合于黨的監督體制，其業務歸屬黨中央監委，地方各級監察機關和上級監察機關派出的監察組也隨之撤銷，并入各級黨的監察機關”[51]。

四、重建：國務院監察部(1986—2017年)

改革開放之后，中央領導人就開始慎重考慮恢復和重建監察部的問題。事實上，改革開放意味著更加復雜的行政管理和國家建設任務，亟需專門的監察機構負責監督政府權力的運作。從目前公開的史料來看，彭真是最早明確提出恢復監察部的中央領導人。“早在1981年彭真就提出國務院應該恢復監察機構，以監察委員會形式為好的具體建議，當時未被采納。以后年年建議督促，直到那屆政府任期將近結束，終于設立了監察部。”[52]不僅如此，彭真對監察職能有著系統思考和明確結論。就檢察院的監督權而言，我國1954年的《人民檢察院組織法》規定檢察院行使“一般監督權”，即不僅監督法律的實施，也監督國家機關、公職人員和公民是否遵守法律。但是彭真指出：“檢察機關實際上沒有力量完成這項復雜艱巨的任務”，由此建議“檢察機關監督的范圍應限于(國家機關工作人員的)犯罪問題”，而政紀監督則應該由監察部門負責。相對于黨的紀律機關而言，二者的邊界一直也不甚清晰，并且在1959年撤銷監察部之后，監察職能事實上由政黨紀律機關代行。彭真對此認為“黨的紀律檢查部門和行政監察部門監督的應分別是違反黨紀、政紀問題，或者說是違法但沒有達到犯罪程度的問題”[53]。1986年6月，時任中央政法委書記、國務院副總理喬石就籌建監察部問題的談話中，也提出了監察部的職能和分工問題，指出：“今后監察部主要抓國務院系統的大案，實行分級監察的原則，屬于省市的案子由省市各級去辦。行政監察機關主要管政紀，有的案件既違反政紀，又違反法律，就需要協同司法部門共同查處。”[54]經過上述討論和思考，中央決策層統一了恢復監察部的想法，并且就重建的監察部的職能和分工有了初步界定。

1986年11月，國務院正式向全國人大常委會提交了關于提請設立中華人民共和國監察部以恢復并確立國家行政監察體制的議案。議案指出：“為了監察國家行政機關及其工作人員、國家行政機關任命的國營企事業單位的領導干部，嚴格履行職責，以保證國家政策和法律法規的貫徹實施，保障全面改革和四化建設的順利進行，現提請批準設立中華人民共和國監察部，以恢復并確立國家行政監察體制，使社會主義法制建設進一步健全、完善。”受國務院委托，喬石在第六屆全國人大常委會第十八次會議全體會議上就這個議案作了說明。喬石指出：“目前，違反黨紀者有黨的紀律檢查委員會管，違反國法者有公安、檢察、法院等政法部門管，違反政紀者卻沒有一個機關專司監察職能。這在依據憲法健全國家行政體制，充分發揮國家效能方面，是一個缺陷，迫切需要設立監察機關。”喬石重點向常委會報告指出，新組建的監察部和五十年代的監察部并不完全相同，主要有三點新發展：(1)根據形勢發展，國家行政監察機關的監察對象減少了公私合營、合作社及其工作人員。對國營企業及其工作人員的監察，僅限于國家行政機關任命的領導干部。同時，監察對象中新增加了國家行政機關任命的國營事業單位的領導干部。(2)國家行政監察機關實行雙重領導體制，地方各級監察機關既受所在地人民政府領導，又受上級國家行政監察機關領導。(3)國家行政監察機關除保留了前監察機關的檢查權、調查權和建議權外，還根據實際工作需要，規定國家行政監察機關具有一定的行政處分權，可以對國家行政機關工作人員和國家行政機關任命的國營企事業單位的領導干部處以記大過以下的行政處分。同時，還規定國家行政監察機關在其依據建議權提出的建議不被采納時，可以向上級監察機關或者國務院申告[55]。

在此次全國人大常委會的分組會上，委員們對國務院關于設立監察部的議案進行了熱烈討論，許多委員表示贊成國務院提出的這一議案，也有委員提出了疑惑和建議。王甫委員說，現在一些國家工作人員失職瀆職現象不同程度地存在，設立監察部對加強政紀十分必要。何英委員說，恢復設立監察部是適應改革和建設的需要，我們有些干部違反國家政策、法令、紀律，以權謀私，脫離群眾，設立監察部就可以對人民揭發出來的違紀行為進行調查、處理，盡管我們正在強調精簡機構，但對屬于改革和建設必需的機構還是要設立。楊克冰委員說，設立監察部是政治體制改革的一個步驟，可以解決黨政不分的問題，也是廣大群眾的愿望。胡績偉委員希望，國家監察部要用改革的精神建立起一個最少官僚主義、相當模范的部門。張承先、王永幸、雷潔瓊、劉瑞龍等委員認為，為了使國家監察機構更有效力地行使職權，應將監察部改為監察委員會。張承先委員說，監察部監察的對象包括部長、省長，一個部級單位怎么能夠實施監督?建議提高監察部的地位，設國家監察委員會，使他們行使職權有切實保障[56]。由此可見，在2016年監察體制改革中所提出的問題和三十年前(1986年)具有高度相似性，均集中關注監察制度的獨立性和實效性；而三十年前提出的提高監察委員會的層級、設置國家監察委員會的構想，直到2018年才最終實現。此次常委會上(1986年12月2日)通過了《關于設立中華人民共和國監察部的決定》，規定“為了恢復并確立國家行政監察體制，加強國家監察工作，設立中華人民共和國監察部”。在1987年全國人大會議上，全國人大常委會副委員長陳丕顯在大會報告中也對此強調：“恢復并確立行政監察制度，這是按照憲法規定完善國家體制、健全社會主義法制的一項重要措施。多年來，我們國家對違反政紀的行為沒有專門機構管，幾次人大會議上都有代表對此提出意見。現在決定各級人民政府設立監察機關，對國家機關工作人員執行法律法規、國家政策的情況和違反政紀的行為進行監察，這對于保證法律、法規和政策的貫徹實施，保障改革、開放和社會主義現代化建設的順利進行，將發揮重要的作用。”[57]

1987年7月，監察部正式掛牌辦公，中央組織部部長尉健行轉任監察部部長。他要求盡快恢復和建立起國家行政監察體制。質言之，在監察體制恢復設立之處，最迫切的任務就是建立起自上而下的完備組織體系，并明確接下來的工作重點。尉健行提出：“省、自治區、直轄市要在近期內設立監察廳或局，各地區行政公署的監察處、各縣的監察局要在今年年底前基本建立。沿海開放城市以及涉外活動較多部門的監察機構也要在短期內建立起來。”對于恢復重建初期的監察工作重點，尉健行提出要把“檢查對外經濟合同簽定和執行中的問題，尤其是要查處國家機關工作人員在對外經濟關系中的索賄受賄、貪污和瀆職等行為，包括出賣經濟情報”作為該階段和長時期的監察重點。這意味著，監察部把工作重點和對外開放進程結合在一起，旨在保障對外開放不影響政府的廉潔性。尉健行對此指出：“嚴格查處對外經濟活動中的違紀違法行為，是保證對外開放政策健康執行的很重要的條件。”[58]1987年8月15日，國務院發布《關于在縣以上地方各級人民政府設立行政監察機關的通知》，要求縣以上地方各級人民政府亦應立即著手設立相應的監察部門，并明確規定：“國家行政監察機關具有檢查權、調查權、建議權和一定的行政處分權。縣以上地方各級行政監察機關在所在人民政府和上級行政監察機關的領導下獨立行使職權，服從于國家政策和法律、法規、政紀。”

在上述原則的指導下，新設立的監察部迅速開始搭建組織體系。(1)在地方層面上，到1988年底各級監察部門基本上組建完成。“全國30個省、市、自治區，374個地(市、州、盟)、2 666個縣(市、旗、區)的行政監察機構均已建立。”[59]雖然僅要求縣級以上設立監察部門，但是在鄉級層面上也有的設立了監察機構或配備了監察人員。(2)在中央國家機關層面上，迅速在國務院各部門設立監察局和監察專員辦公室。1988年5月，國務院批復同意監察部在中央國家機關中設立派出機構。具體而言，監察部在國務院組成部門(各部委)設立監察局，在少數部委(國家民委、民政部、審計署、人事部、勞動部)、國務院直屬機構、辦事機構和國務院部委管理的國家局中設立監察專員辦公室。國務院在批復中強調：“監察局和監察專員辦公室受監察部和駐在部門雙重領導。監察業務工作，以監察部領導為主；局級干部的任免、調動、獎懲，由監察部經與駐在部門協商后負責辦理。國務院的其他部門，由該部門主管干部人事工作的機構負責履行行政監察職能。監察部對他們進行監察業務指導。”[60]

與此同時，監察部門開始重點對涉外經貿中的貪腐行為進行查處。1987年國務院發布的《關于在縣以上地方各級人民政府設立行政監察機關的通知》中就明確提出：“當前工作的重點是嚴格查處在簽訂和執行對外經濟合同中的貪污、索賄受賄、出賣經濟情報和瀆職行為及其他問題，以保證對外開放政策的順利執行，這也是各級行政監察機關的一項長期任務。”到1988年1月，監察部已清查對外經濟貿易合同24萬多份，受理揭發控告涉及行政紀律案件370多起。其中，較重大的近10起，有的已有結果。1987年監察部是以審理對外經濟貿易案件為重點的。在1983年以來簽訂的對外經濟合同中，已發現有違紀、違法問題或疑點的合同420多份，占合同總數的2‰。調查情況表明，在簽訂、執行對外合同中，制度不健全、手續不完備、管理不嚴格的問題相當嚴重，有的領導失職、瀆職，還有少數人利用對外經濟交往的機會貪污索賄，甚至泄露或出賣經濟情報，給國家造成了重大損失[61]。此外，在整頓政紀政風方面，監察部也發揮了重要作用。“據不完全統計，(截止到1988年12月)在監察部門已經作出政紀處理的4 900余案件中，屬于貪污、索賄受賄的1 609件，屬于官僚主義、失職瀆職的494件，屬于違反財經和外事紀律的389件，屬于嚴重以權謀私的292件，屬于打擊報復或其他方面的2 112件。各級監察部門緊緊圍繞黨和國家的中心工作，突出重點查處違紀案件。”[61]

1988年9月十三屆三中全會確定把1989年和1990年改革和建設的重點突出地放到治理經濟環境和整頓經濟秩序上，為此監察部也把注意力集中在保障經濟環境和經濟秩序的平穩運行上。“集中力量查處了一批在流通領域中違反規定，利用權力倒賣緊俏物資、牟取暴利的案件。監察部近期還會同有關部門和地方的監察機構組成了16個調查組，分赴一些地區和企業，對鋁錠、鋼材、煤炭等重要生產資料進行了產銷情況追蹤調查，對發現的問題作了及時處理。”1990年11月10日，國務院發布《關于打破地區間市場封鎖，進一步搞活商品流通的通知》，也明確規定“本通知自下發之日起實行，由監察部和各省、自治區、直轄市人民政府監察部門監督執行”。由此可見，此階段監察部門被賦予經濟領域的監督職責。比如，在決定恢復監察部門之初(1986年12月)，全國人大常委會通過的《企業破產法(試行)》中就規定：“企業被宣告破產后，由政府監察部門和審計部門負責查明企業破產的責任。”隨后在1988年通過的《全民所有制工業企業法》中也規定：“政府和政府有關部門的決定違反本法第五十八條規定的，企業有權向作出決定的機關申請撤銷；不予撤銷的，企業有權向作出決定的機關的上一級機關或者政府監察部門申訴。接受申訴的機關應于接到申訴之日起三十日內作出裁決并通知企業。”

1988年12月20日，第一次全國監察工作會議在北京舉行，這也是我國行政監察體制恢復建立后的第一次全國監察工作會議。時任監察部部長尉健行在該次會議上提出了監察工作的三個重要方面：(1)加強執法監察，保證政令暢通。要著重監督檢查國家行政機關及其工作人員、國家行政機關任命的企業事業單位的領導人貫徹落實三中全會的方針、任務和國務院各項決定、措施的情況。要從查處有令不行、有禁不止、只顧局部利益、損害整體利益的行為入手，嚴肅政紀。(2)開展以反貪污受賄為重點的反腐敗行為的斗爭。要通過舉報中心、信訪和新聞單位等渠道，擴大發現案件的線索；對行政機關工作人員中收支明顯不符，本人又不能說明合法來源的，要嚴格進行核查。(3)促進和加強廉政建設。各級監察機關要繼續協助各級政府和所在部門抓好廉政法規、制度、措施的制訂和完善的工作；對已經制訂的廉政法規和措施，要加強對執行情況、特別是對領導班子成員執行情況的監督檢查，并把檢查結果通過適當的方式在一定的范圍公開[62]。第一次全國監察工作會議后，時任國家總理李鵬接見參會代表時提出了改進行政監察工作的三點要求：“一是要依靠法制，要以事實為依據，以法律為準繩，辦案要經得起歷史的檢驗；二是要依靠群眾，群眾舉報是一個很好的制度，可以提供許多辦案線索，群眾對各種腐敗現象是非常憤恨的，他們有這個積極性，要完善這一制度，特別要使檢舉者受到保護，要提高舉報在群眾中的聲望，使他們感到舉報有用；三是加強同紀檢機關、司法機關和經濟監督部門的協作配合。”[63]李鵬的三點要求廓清了新政監察的法律界限、群眾基礎和職能分工，而這些表述也承繼和延續了建國以后關于監察制度的一貫思路，并將監察法治提到了優先位置。

在監察法治方面，1988年9月13日國務院頒布《國家行政機關工作人員貪污賄賂行政處分暫行規定》，規定：“國家行政機關對有貪污、挪用公款、賄賂行為的工作人員給予行政處分，必須重證據，重調查研究，嚴格按照國家行政機關工作人員行政處分程序的規定辦理。行政監察機關認為必要時，可以直接對案件進行調查并作出處理。”1989年《行政訴訟法》的頒布，更加迫切要求提高監察法治的水平和層次。正如學者指出的：“《行政訴訟法》實施后，一方面增加了監察工作的內容，對監察機關提出了更高的要求；另一方面迫切要求加強行政監察，促進政府法制建設，提高行政執法水平。”[64]1990年6月召開的全國監察廳局長座談會明確提出，為了更好地貫徹執行訴訟法，各級監察機關要從四個方面做好實施行政訴訟法的準備工作：一要組織全體監察干部尤其是領導干部掀起學習法律法規的高潮，認真學習行政訴訟法，掌握行政訴訟法的基本知識，了解行政訴訟法涉及監察機關的有關規定，增強法制觀念，更好地依法履行職責。二要加快監察法規、規章的制定工作。三要進行一次監察機關自身執法情況的檢查。要逐條對照行政訴訟法的有關條款，對監察機關的前一段工作認真進行清查和總結，不斷提高監察機關的執法水平和工作質量。四是要求各級監察機關確定機構或人員專司承辦應訴、接受和處理司法建議、辦理法院移送的違反政紀的案件等相關的行政訴訟事務[65]。

1990年12月國務院頒行《中華人民共和國行政監察條例》。雖然這只是一部行政法規，而并非由全國人大及其常委會通過的法律，但是這部行政法規開啟了監察法治的時代。該條例對監察機關的職能、領導體制、活動原則、組織體系、管轄分工、職權程序作出了全面界定，明確了監察機關的“雙重領導制”(監察機關對本級人民政府和上級監督機關負責并報告工作，監察業務受上級監察機關領導)，確立了監察獨立的原則(監察機關依照國家法律、法規和政策獨立行使職權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉)，規范了監察建議和監察決定使用的范圍。1992年1月，監察部部長尉健行簽署第1、第2、第3號監察部令，發布施行《監察機關調查處理政紀案件辦法》《監察機關處理不服行政處分申訴的辦法》和《監察機關舉報工作辦法》。這是監察機關為配合行政監察條例的實施而制定的一系列配套性規章中的三個。監察部有關負責人指出，這些規章的施行將進一步推動我國行政監察工作的正規化、法制化建設[66]。

在監察制度的群眾參與方面，重新設立的監察部也注重調動各界群眾參與監察制度的熱情和動力。早在1988年8月，監察部就設立舉報中心，開始受理群眾的檢舉、揭發和控告，并公布舉報電話，受理的范圍主要是中央國家機關及其工作人員以權謀私、弄權瀆職、貪污受賄以及其他違法違紀行為。監察部要求全國縣以上各級監察機關在1989年6月以前設立舉報中心，省會城市、經濟特區、沿海開放城市、計劃單列城市和其他有條件的中心城市要在1988年9月底前設立舉報中心，此外國務院有關部門的監察局和監察專員辦公室也可設立舉報中心。舉報中心在鼓勵群眾提供和揭發監察線索方面發揮了顯著作用。在舉報電話公布的13天以內，“這個專線電話共收到群眾來電573件，其中外地電話占了將近1/3。這就意味著平均每天要接電話44次。電話中涉及的干部以縣處級居多，也有一部分反映了司局級以上干部的問題。監察部對群眾舉報電話十分重視，除一般的咨詢由工作人員當場回答外，所有反映問題的電話都記錄在案，認真核實。據悉，目前已有130多個舉報線索由監察部門立案處理，30多件轉有關部門處理，兩件由最高人民檢察院立案。”[67]在一年之后(1989年9月)，“各級監察機關共得到各類舉報線索22萬多件，監察部和有關部門將對以上線索認真調查處理。到1989年6月，監察機關舉報信訪機構已直接查辦時間性強的案件13 159件，其中8 600件已經查處結束，挽回或避免直接經濟損失2 974萬元，1 866名干部受到各種政紀處分。”[68]上述數據顯示，監察部通過設立舉報中心的方式拓展了案件線索來源，增強了監察制度的群眾基礎。

與此同時，監察部繼承了原有的“人民監察通訊員”制度，并將其更名和調整為“特邀監察員”制度。1989年1月中央組織部和中央統戰部聯合發出的《關于選配黨外人士擔任政府領導職務的通知》提出：“聘請一批符合條件和有專門知識的民主黨派成員、無黨派人士擔任特約監察員、檢察員、審計員和教育督導員等。”1989年12月，中共中央出臺的《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》也再次強調了上述意見。為此，1989年12月監察部會同中共中央統戰部從八個民主黨派和全國工商聯推薦的人士中，聘請21名專家學者作為第一批特邀監察員，參與監察部懲治腐敗、推進廉政建設的工作。時任監察部部長尉健行對此表示：“根據工作需要，監察部還將陸續從社會各界人士中聘請特邀監察員，以便充分發揮社會各界人士在懲治腐敗、加強廉政建設中的作用，逐步建立健全行政監察與群眾監督相結合的監察機制，推進國家行政機關廉潔高效地工作。”[69]特邀監察員的主要任務是隨時向監察部反映有關監察事項的情況、意見和建議，轉遞人民群眾對監察對象的檢舉、控告材料，參加監察部組織的專項檢查或重要案件的調查，對監察工作中的重要決策提供咨詢等。1993年監察部又聘任了第二批特邀監察員，并在第一批監察員中續聘了13名。尉健行在第二批特邀監察員聘任儀式上進一步闡述了特邀監察員的功能和意義：“在當前加快改革開放和現代化建設的新形勢下，我們擴大聘請特邀監察員，是堅持行政監察與群眾監督相結合的好形式，是拓寬民主監督領域、強化行政監察職能的重要途徑，對于推動中國共產黨同各民主黨派加強合作，具有積極的意義。”“特邀監察員繼續發揮雙重監督作用，既代表監察機關對國家行政機關及其工作人員實施監督，同時又承擔對監察機關的監督。”[70]顯而易見的是，特邀監察員具有明顯的精英化趨勢，其既是為解決民主黨派的政治吸納問題而設立，也在一定程度上發揮了監督公權力的作用。“特邀監察員們有的參加了國務院組織的減輕農民負擔執法檢查組；有的同志參加了中央組織的對二十個中央和國家機關以及二十個省區市貫徹落實反腐敗三項任務的調查組；有的協助監察部處理了不少群眾來信來訪；有的則積極提建議。監察部在深入開展反腐敗斗爭、加強廉政建設和執法監察、保證政令暢通等方面做了不少工作，取得了一定成績，這與特邀監察員們的支持和幫助是分不開的。”[71]然而不可否認的是，由于特邀監察員具有明顯的精英化特征，且通過民主黨派推薦的形式產生，與普通群眾的聯系不夠，這妨礙了其聯系群眾的功能發揮。

在職權分工方面，恢復設立的監察部與國家司法機關、黨的紀律檢查機關密切配合，形成了反腐的合力。比如1989年出臺的最高人民法院、最高人民檢察院《關于貪污、受賄、投機倒把等犯罪分子必須在限期內自首坦白的通告》和國家監察部《關于有貪污賄賂行為的國家行政機關工作人員必須在限期內主動交代問題的通告》，產生了強大的威懾力，體現了監察部門和司法機關之間的分工合作。其中，監察部在通告中言明：“國家行政機關工作人員、國家行政機關任命的企業事業單位的領導人員凡有貪污、受賄行賄行為的，國家行政機關受賄行賄的負有直接責任的主管人員和其他人員，自本通告發布之日起，至1989年10月31日，必須向監察機關、本單位或其他有關部門主動交代貪污、受賄行賄事實，爭取從寬處理。”根據媒體報告，在這兩個通告的感召和威懾下，一大批違法犯罪分子走上坦白自首的道路。“到兩個通告規定的期限1989年10月31日為止，全國共有36 171名犯罪分子到檢察機關投案自首，直接涉及犯罪數額3.5億元；17 600多人到各級行政監察機關主動交代貪污受賄問題，涉及金額1.16億多元和一些外幣。”[72]

1993年中央紀律檢查委員會與監察部合署辦公，對監察職權分工產生重要影響。1993年1月11日(在監察制度恢復設立七年后)，在全國省市區紀委書記、監察廳(局)長會議上，中央公開宣布中央紀委、監察部從1993年開始合署辦公，實行以一套工作機構履行黨的紀律檢查和行政監督兩項職能的體制。中央紀委書記兼監察部部長尉健行就合署辦公問題指出：“中央決定中央紀委與監察部合署辦公，是我國黨政監督體制的一項重大改革，是適應加快現代化建設新形勢，進一步加強黨的紀律檢查工作和強化行政監督機關職能，并使之形成合力的重大措施，以便能夠更加集中力量加強黨風廉政建設，反對腐敗，保證經濟建設的順利進行。合署辦公的指導原則是：要有利于在黨中央和各級黨委的統一領導下，進一步加強黨的紀律檢查和行政監察兩項職能；要有利于國務院和各級政府繼續加強對行政監察工作的領導，使各級監察機關領導班子便于繼續向政府負責；要有利于避免紀檢、監察工作的重復交叉以及精簡機構和人員。合署后的中央紀委履行黨的紀律檢查和行政監察兩項職能，對黨中央全面負責。合署后的監察部，依照憲法規定仍然屬于國務院序列，接受國務院領導。監察部部長、副部長的任免，仍按有關規定程序辦理。地方各級監察機關在合署后，繼續實行由所在地政府和上級紀檢監察機關領導的雙重領導體制，按照《中華人民共和國行政監察條例》規定的職責、權力和工作程序開展工作。民主黨派和無黨派人士擔任監察部和各級監察機關領導職務的制度繼續堅持執行。省、地、縣和中央國家機關的紀檢、監察機關的合署工作將按照上述精神自上而下地逐步進行。”[72]

合署辦公旨在保障力量的統一和強化，減少工作上的重復和交叉，兼容兩種制度的優勢。在中央紀律檢查委員會與監察部合署辦公后，地方的各級紀委和監察部門也陸續完成合署工作。以江蘇省為例，1993年2月，江蘇省紀委與省監察廳合署辦公，隨之江蘇省11個省轄市、106個縣(市、區)的紀檢和監察機關經過近一個月的緊張工作，全部完成合署。“合署辦公后的內設機構省級比原來減少32%，地市級比原來減少24%，縣區級比原來減少6%。機構設置體現了紀檢監察兩種職能，有利于形成整體合力，有利于避免重復交叉，提高工作效率。”[70]通過以上數據，可以看到層級越高合署辦公的精簡效果越明顯，適應了改革開放以后貪腐大案增加、涉案干部層級提高的反腐態勢。合署辦公完成之后，1993年8月舉行中央紀委二次全會，提出了改革開放和建立社會主義市場經濟條件下開展反腐敗斗爭的一系列思路和對策，具體布置了要抓好的三項任務：(1)加強對各級黨政機關領導干部廉潔自律情況的監督檢查；(2)集中力量查辦一批大案要案；(3)狠剎幾股群眾反映強烈的不正之風，把查處大案要案作為我國反腐敗三項工作格局的重點之一。1994年中紀委、監察部中南地區座談會上進一步強調了查處大案要案的示范效應，指出該段時間案件的特點：一是經濟違紀違法案件比重增大，由過去的30%左右增加到40%以上，犯罪金額也呈增長趨勢，造成國有資產大量流失；二是違紀違法行為的主體越來越復雜，法人犯罪、團伙作案增多，領導干部違紀違法行為增多；三是內外勾結、權錢交易現象嚴重，對黨風、政風、行業風氣、社會風氣都產生毒害作用；四是與嚴重經濟犯罪相伴生的道德敗壞、腐化案件增多[74]。這說明隨著改革開放深入，腐敗現象(特別是經濟腐敗問題)有抬頭趨勢，通過合署辦公的形式來強化監督力量，以查處大案要案作為反腐敗斗爭的突破口，嚴肅黨紀政紀，增強了反腐的實效性。

在紀委和監察部門合署辦公之后，反腐制度建設也逐步加強。1993年10月，中紀委、中組部、監察部聯合制定了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部廉潔自律“五條規定”的實施意見》，重申了領導干部的行為邊界：(1)不準經商辦企業；不準從事有償的中介活動；不準利用職權為配偶、子女和親友經商辦企業提供任何優惠條件。(2)不準在各類經濟實體中兼職(包括名譽職務)，個別經批準兼職的不得領取任何報酬；不準到下屬單位和其他企事業單位報銷應由個人支付的各種費用。(3)不準買賣股票。(4)不準在公務活動中接受禮金和各種有價證券；不準接受下屬單位和其他企事業單位贈送的信用卡，也不準把本單位用公款辦理的信用卡歸個人使用。(5)不準用公款獲取各種形式的俱樂部會員資格，也不準用公款參與高消費的娛樂活動。《實施意見》中明確“五條規定”適用于黨政機關縣(處)級以上領導干部，即黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關副縣(處)級以上(含副縣、處級)領導干部，包括已到退(離)休年齡尚未辦理退(離)休手續的上述干部。按國家規定批準設立的具有行政管理職能的公司和具有行政管理職能的事業單位(總會)以及工會、共青團、婦聯、文聯、科協等群眾團體機關中副縣(處)級以上(含副縣、處級)領導干部，也適用“五條規定”。上述機關中非領導職務的副縣(處)級以上(含副縣、處級)干部，也適用“五條規定”[77]。1993年9月8日，監察部第24次部長辦公會議通過了《監察機關沒收追繳和責令退賠財物辦法》，對監察機關經過檢查、調查，依法應當對違法違紀所得的財物予以沒收、追繳或者責令退賠的程序作出詳細規定。1994年4月，中央紀委頒行了《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》和《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例實施細則》，確定了紀律檢查的原則、程序和對辦案人員的要求。

1995年4月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》，成為我國公務員財產申報制度發展的起點和標志。該規定要求，各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關的縣(處)級以上領導干部，社會團體、事業單位的縣(處)級以上領導干部，以及國有大、中型企業的負責人，須申報工資，各類獎金、津貼、補貼及福利費等，從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得，以及事業單位的領導干部、企業單位的負責人承包經營、承租經營所得。盡管該規定對于申報的對象(僅限于處以以上干部)和申報范圍(僅限于個人收入，而不是個人的全部財產)界定得過于狹窄，但是卻開辟了紀檢監察工作的新思路，強調使領導干部的經濟狀況接受常態性的監督。

1997年2月，中共中央印發《中國共產黨紀律處分條例(試行)》，專章規定了“經濟類錯誤”，規定“黨和國家工作人員或者經手、管理國家財物的人員中的共產黨員，利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段貪污公共財物，情節較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節較重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分；情節嚴重的，給予開除黨籍處分。貪污黨費、救災、搶險、防汛、優撫、救濟、扶貧、防疫、支前款物的，從重或者加重處分，直至開除黨籍。”此外，條例對侵占國家財物、收受賄賂、收受回扣、接受可能影響公正執行公務的禮品饋贈、敲詐勒索公私財物、參與走私活動、偷稅抗稅、隱瞞截留國家財政收入、挪用公款、超標建房購車、接受可能影響公正執行公務的宴請、公款旅游、經商辦企業等行為，制定了明確的處罰標準。1997年3月，中共中央又印發了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則(試行)》，要求禁止利用職權和職務上的影響謀取不正當利益；禁止個人私自從事營利活動；禁止假公濟私、化公為私；禁止借選拔任用干部之機謀取私利；禁止利用職權和職務上的影響為親友及身邊工作人員謀取利益；禁止講排場、比闊氣、揮霍公款、鋪張浪費。從反腐敗斗爭形勢和我國國情出發，《廉政準則》(試行)對省(部)級以上領導干部提出了更高要求，規定省(部)級以上領導干部的配偶、子女及其配偶不準在該領導干部管轄的地區及管轄的業務范圍內個人經商辦企業和在外商獨資企業任職。1998年4月，中紀委又對《廉政準則》(試行)作了補充規定，為從制度上預防領導干部的配偶、子女及其配偶憑借領導干部的權力和影響謀取私利，經黨中央批準，指出：“省(部)級以上領導干部的配偶、子女及其配偶，不準在該領導干部管轄的地區及管轄的業務范圍的中外合資企業中接受外方委派或者推薦出任董事長、副董事長、董事及總經理、副總經理等高級職位。”

經由一系列重要的紀檢監察規定的頒行，監察法治逐步完善和鞏固。1997年5月，全國人大常委會正式通過《行政監察法》，以法律形式規定了監察的原則、監察機關和監察人員、監察機關的職責和權限，確定了行政監察的程序和法律責任。其中，在監察機關的權限中規定了“兩指制度”，即監察機關責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁。1999年全國紀檢監察工作會議上，中紀委領導指出：“1992年以來，全國紀檢監察系統共起草、制定各類法規2 400多項，黨的紀檢和行政監察法規體系正在逐步形成。近年來紀檢監察法規工作主要反映在這樣幾個方面：制定了領導干部廉潔從政的行為規范，推動了領導干部廉潔自律工作的深入開展；制定了行政監察、民主監督和組織保障方面的法律法規，使這些方面的工作進一步有法可依；制定了關于黨內違紀行為的處理原則和定性量紀標準，把黨的紀律處分工作初步納入制度化、規范化的軌道；制定了一些程序性規定，為紀檢監察機關正確履行職責提供了程序制度上的保證；各地區各部門結合實際，制定了一系列地方和部門性法規制度。”[76]

2001年9月，中共十五屆六中全會通過了《中共中央關于加強和改進黨風建設的決定》，提出“必須圍繞為人民掌好權、用好權這個根本問題，堅持標本兼治、綜合治理，注重從源頭上預防和解決腐敗問題，進一步推進黨風廉政建設”。據此，2002年中紀委第七次全體會議上提出了從源頭上預防和解決腐敗問題的制度舉措：(1)加快推進行政審批制度改革。各地區、各部門要按照中央要求，在徹底清理的基礎上對行政審批項目逐一作出處理。應當取消的行政審批項目要堅決取消，并建立后續監管制度，防止管理脫節。可以用市場機制代替的行政審批項目，要通過市場機制來處理。對保留的行政審批項目，要制定嚴密的內部監督制約措施，規范審批行為，提高審批的透明度。要進一步規范有形建筑市場和政府采購工作。有形建筑市場必須與政府管理部門徹底脫鉤，實現人員、職能分離；政府采購管理機構與執行機構要分開設立。(2)深化財政制度改革。要積極推行部門預算。中央部門要按照預算內外資金統管的財政綜合預算的要求，完善部門預算；省級、地(市)級政法和行政執法部門都要實行部門預算；對預算外資金一律實行收支脫鉤管理。要進一步推行國庫集中收付制度，增加試點部門，規范政府收支行為。要進一步落實“收支兩條線”管理的各項規定。要繼續清理整頓行政事業單位銀行賬戶，堅決查處設立“小金庫”、賬外賬，違規開設銀行賬戶的行為。(3)深入推進干部人事制度改革。各地要采取有力措施，落實好“地(市)、縣(市)黨委、政府領導班子正職的擬任人選逐步做到分別由省(區、市)、市的黨委常委會提名，黨的委員會全體會議審議，進行無記名投票表決；在全會閉會期間可由黨委常委會議作出決定，但在常委會議作出決定前必須征求全委會成員的意見”的制度。要加強對干部選拔任用工作的監督，對黨政領導干部推薦提名、考察考核、討論決定等各個環節實行全過程的監督檢查，促進干部考察預告、差額考察，領導干部引咎辭職、責令辭職等制度順利推行。要嚴肅查處嚴重違反組織人事紀律的行為，對買官賣官、賄賂選舉的，一律撤銷黨內外職務；情節嚴重的，給予開除黨籍處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。

2003年12月31日，中共中央印發《中國共產黨黨內監督條例(試行)》和《中國共產黨紀律處分條例》，對從嚴治黨提出新的要求。其中，《黨內監督條例(試行)》明確規定：“黨的中央紀律檢查委員會和地方各級紀律檢查委員會派出的紀律檢查工作委員會，按照有關規定履行監督職責。紀委對派駐紀檢組實行統一管理。派駐紀檢組按照有關規定對駐在部門的黨組織和黨員領導干部進行監督。黨的地方和部門紀委、黨組紀檢組可以直接向上級紀委報告本地區、本系統、本單位發生的重大問題。”2004年1月，在中紀委第三次全體會議上，時任中紀委書記吳官正表示，中紀委將全面實行對派駐機構的統一管理，并要求各省(自治區、直轄市)也要加強這方面的工作。2004年5月，中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《中央紀委、中央組織部、中央編辦、監察部關于對中央紀委監察部派駐機構實行統一管理的實施意見》等規范性文件，旨在解決上下級監督機構領導關系日趨薄弱的問題。“從2004年開始至2005年底，中紀委對56個部門的派駐機構實行了統一管理。派駐機構實行統一管理后，由原來中紀委和駐在部門雙重領導改為由中紀委直接領導，派駐機構的工作直接對中紀委負責，領導成員也由中紀委直接領導和指派。這一改革一定程度上沖破了紀檢雙重領導體制模式，增強了紀委監督的相對獨立性和權威性。2006年2月，各省(自治區、直轄市)紀檢機關的雙派駐機構(即同時派駐了紀檢監察機構)全部完成了統一管理工作，一定程度上理順了黨內監督領導體制，保證了黨內專職監督機構擁有獨立監督權。”[77]

2004年9月，中共中央十六屆四中全會通過了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，明確要求“堅持標本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預防，抓緊建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系”，開啟了“懲防并舉、注重預防”的反腐新格局。2005年1月，中共中央印發《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，提出：“到2010年，建成懲治和預防腐敗體系基本框架。再經過一段時間的努力，建立起思想道德教育的長效機制、反腐倡廉的制度體系、權力運行的監控機制，建成完善的懲治和預防腐敗體系。”2005年10月27日，全國人大常委會審議并批準加入《聯合國反腐敗公約》。根據公約規定：“各締約國均應當根據本國法律制度的基本原則，確保設有一個或酌情設有多個機構，通過措施預防腐敗。”“各締約國均應當根據本國法律制度的基本原則，賦予本條第一款所述機構必要的獨立性，使其能夠有效地履行職能和免受任何不正當的影響。各締約國均應當提供必要的物資和專職工作人員，并為這些工作人員履行職能提供必要的培訓。”在國內和國際的雙重要求指引下，2007年5月31日，中共中央、國務院決定設立國家預防腐敗局。國家預防腐敗局是國務院直屬機構，負責全國的預防腐敗工作，在監察部加掛牌子，局長由監察部部長兼任。國家預防腐敗局主要職責包括：負責全國預防腐敗工作的組織協調、綜合規劃、政策制定、檢查指導，協調指導企業、事業單位、社會團體、中介機構和其他社會組織的預防腐敗工作，負責預防腐敗的國際合作和國際援助。

2008年6月，中共中央印發了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》，提出“經過今后5年的扎實工作，建成懲治和預防腐敗體系基本框架，拒腐防變教育長效機制初步建立，反腐倡廉法規制度比較健全，權力運行監控機制基本形成，從源頭上防治腐敗的體制改革繼續深化，黨風政風明顯改進，腐敗現象進一步得到遏制，人民群眾的滿意度有新的提高”。在規劃中強調發揮監察部門的反腐敗功能，“充分發揮行政監察職能作用，積極開展執法監察、廉政監察和效能監察”。事實上，監察機關作用能否得到發揮，不僅取決于其自身意愿和能力，也受到整體反腐制度的約束。換言之，監察部門是我國反腐制度上的重要一環。2008年11月，《人民日報》發表專題報道，綜述了十六大以來的反腐成果，論述了中國的反腐敗體制。“在黨中央的堅強領導下，各地各部門堅持黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠群眾支持和參與的反腐敗領導體制和工作機制。堅持在黨委領導下開展查辦案件工作，確保查辦案件工作始終沿著正確的方向健康發展。各級反腐敗協調小組在黨委的領導下，加強對查辦案件工作的指導和協調，對查處大案要案起到了重要作用。充分發揮紀委的組織協調作用，加強與有關部門、單位的聯系、溝通和協調配合，注意發揮他們的職能作用，優勢互補，形成合力，共同做好查辦案件工作。在紀檢監察機關內部，案件檢查部門與信訪、審理、案件監督管理、巡視等部門密切配合，建立了分工協作、相互監督的工作機制。”[78]這意味著中國的反腐體制具有完整的組織體制，各級黨委在其中發揮了領導作用，紀委監察部作為具體工作部門，司法機關予以密切配合，充分發揮群眾在反腐敗中的參與作用。

2009年廉政制度建設的成就，集中體現為兩部規范性文件的頒行，即《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》和《中國共產黨巡視工作條例(試行)》。2009年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》。回溯歷史，改革開放后的問責制最早起源于1979年“渤海2號沉船事件”，該事件追究了海洋石油勘探局局長馬驥祥的刑事責任，解除石油工業部部長宋振明的職務，對時任國務院副總理、石油工業部部長康世恩給予記大過處分。然而彼時問責制顯然并沒有制度化，缺乏可以遵循的制度規范。直到2003年“非典”時期，包括衛生部長張文康、北京市長孟學農兩名省部級高官在內的上千名官員，因隱瞞疫情或防治不力而被問責，建立規范化和常態性的問責制成為高層和民間的共識。2009年頒行的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》使這項制度正式穩定下來，包括嚴重決策失誤，特別重大事故、群體性事件處置不當，用人失察等都納入了問責的范圍，提升了監督和反腐的層次和力度。也是在2009年7月，中共中央印發了《中國共產黨巡視工作條例(試行)》，對巡視工作的原則、機構設置、工作程序、人員管理作了系統規定，規范了巡視制度的形式，加強了黨內監督。

2010年1月，《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》正式發布實施，該準則是在1997年試行準則的基礎上修訂完善而成的。該準則以列舉規定的形式，詳細列舉了禁止利用職權和職務上的影響謀取不正當利益、禁止私自從事營利性活動、禁止違反公共財物管理和使用的規定、禁止違反規定選拔任用干部、禁止利用職權和職務上的影響為親屬及身邊工作人員謀取利益、禁止鋪張浪費、禁止違反規定干預和插手市場經濟活動、禁止弄虛作假等禁止性行為(“52個不準”)。該準則規定，黨的紀律檢查機關協助同級黨委(黨組)抓好準則的落實，并負責對實施情況進行監督檢查。2010年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于對配偶子女均已移居國(境)外的國家工作人員加強管理的暫行規定》(以下簡稱《規定》)，加強對“裸官”的管理，明確指出選拔任用《規定》適用人員，應當在考察時全面了解《規定》涉及的相關情況。2014年中組部頒行《配偶已移居國(境)外的國家工作人員任職崗位管理辦法》，進一步規定配偶已移居國(境)外的國家工作人員不得擔任黨委、人大、政府、政協、紀委、法院、檢察院領導成員(包括上列機關的工作部門或者機關內設機構負責人崗位)，不得擔任國有獨資和國有控股企業(含國有獨資和國有控股金融企業)正職領導人員、事業單位主要負責人及掌握重大商業機密或其他重大機密的領導班子成員和中層領導人員，以及不得涉及軍事、外交、公安、國家安全、國防科技工業、機要、組織人事等部門中的重要崗位等。

2010年11月，中共中央國務院對1998年頒布的《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》進行修訂，對落實制度反腐提出新要求。新修訂的規定明確了各級黨政領導班子和領導干部要對黨風廉政建設負全面領導責任，并歸納列舉了應當實施責任追究的七種具體情形，主要包括：對黨風廉政建設工作領導不力，對上級交辦事項不貫徹落實，對嚴重違紀違法行為隱瞞不報、壓案不查，對班子成員和下屬疏于監督管理致使發生嚴重違紀違法問題，違反規定選拔任用干部或者用人失察失誤，對下屬人員違法行為放任、包庇、縱容，以及其他違反規定行為。

2011年2月，中紀委發布《〈中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則〉實施辦法》，對“廉政準則”作出了詳細的解釋。比如該《實施辦法》指出，“廉政準則”中規定禁止接受的“其他支付憑證”包括支票、本票、匯票及各種有價識別磁卡等支付憑證，旨在治理“購物卡腐敗”問題。此外，2011年反腐敗和監察制度建設拓展到各類社會組織。2011年6月，“郭美美事件”引發了公眾對于紅十字會善款不透明的譴責，為此監察部、中國社科院社會學研究所、北京劉安元律師事務所、中國商業聯合會、中國紅十字總會相關人員組成聯合調查組，并在當年底公布調查結論。調查結論認為，“郭美美”及其炫耀的財富與紅十字會無關，但商業系統紅十字會的管理存在嚴重問題。中國紅十字會與有關方面研究決定，撤銷商業系統紅十字會[79]。2011年12月，北京市紀委決定在北京市總工會、科協、殘聯、紅十字會四大群團組織中設立“第一聯合派駐紀檢組”，旨在加強對群團組織的監督，防止腐敗現象[80]。

2012年11月黨的十八大召開，開啟了紀檢監察制度和反腐斗爭的新局面。12月4日，中共中央政治局會議審議通過《十八屆中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》，這是黨的十八大召開以后制定的第一部重要黨內法規，開啟了“反腐高壓”的新常態。“八項規定”要求改進調查研究、精簡會議活動、精簡文件簡報、切實改進文風、規范出訪活動、改進警衛工作、改進新聞報道、嚴格文稿發表、厲行勤儉節約。“八項規定”取得了切實效果，根據中紀委、監察部網站披露的信息，截至2017年10月31日，全國已累計查處違反“八項規定”精神的問題193 168起，處理262 594人，給予黨政紀處分145 059人。省部級被處理24人，其中給予黨政紀處分的22人；地廳級被處理2 329人，給予黨政紀處分的1 555人；縣處級被處理19 619人，給予黨政紀處分的11 882人；鄉科級被處理240 622人，給予黨政紀處分的131 600人[81]。

十八大以后，紀檢監察機關進一步拓展監察的覆蓋范圍，頻繁使用巡視監督的方式強化反腐敗制度建設。2014年12月，中央政治局常委會審議通過了《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》，決定中紀委在中央一級黨和國家機關設立派駐機構，實現全覆蓋，并對機構名稱、責任權限、工作關系、管理保障、組織領導等作出了明確規定。在此之前，中紀委派駐機構在中央國家機關層面上存在很多空白：“中央一級黨和國家機關有140多家，十八大前只派駐了50多家，且主要是向政府部門派駐。黨要管黨，就應當給黨的工作部門派。”[82]該意見頒布后，中紀委實現了對所有中央黨和國家機關的全覆蓋。十八大以后，巡視制度被充分利用起來，增加了紀檢監察的渠道，提高了效果。在2009年《中國共產黨巡視工作條例(試行)》的基礎上，2015年中央正式頒行《中國共產黨巡視工作條例》，規定“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度，建立專職巡視機構，對所管理的地方、部門、企事業單位黨組織進行巡視監督，實現巡視全覆蓋、全國一盤棋”。

此外，紀檢監察制度也在不斷修訂和完善，構筑了更加嚴密的黨內法規體系。(1)在紀律處分方面，2015年10月中共中央印發了修訂的《中國共產黨紀律處分條例》，把黨章和其他黨內法規中的紀律和要求整合為“六大紀律”(政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律)；堅持紀嚴于法、紀在法前，刪去了其中與國家法律重復的內容；把落實中央“八項規定”精神的要求轉化為紀律規范，鞏固了作風建設的成果。(2)在黨內問責方面，2016年6月中共中央政治局審議通過了《中國共產黨問責條例》，實現了黨內問責的制度化、程序化。條例明確規定：“黨的問責工作是由黨組織按照職責權限，追究在黨的建設和黨的事業中失職失責黨組織和黨的領導干部的主體責任、監督責任和領導責任。問責對象是各級黨委(黨組)、黨的工作部門及其領導成員，各級紀委(紀檢組)及其領導成員，重點是主要負責人。”條例規定，“推進黨風廉政建設和反腐敗工作不堅決、不扎實，管轄范圍內腐敗蔓延勢頭沒有得到有效遏制，損害群眾利益的不正之風和腐敗問題突出的”也屬于應當問責的情況，從而將反腐敗作為各級黨委及其領導成員不可推卸、終身問責的政治責任。(3)在黨內監督方面，2016年10月十八屆六中全會審議通過《中國共產黨黨內監督條例》。該條例是對2003年12月印發的《中國共產黨黨內監督條例》(試行)(以下簡稱《監督條例》)的修訂，旨在解決習近平在中紀委第六次全體會議上指出的“現行黨內《監督條例》，監督主體比較分散，監督責任不夠明晰，監督制度操作性和實效性不強”的問題[83]。對此，新修訂的條例明確了黨的中央組織、黨委(黨組)、黨的紀律檢查委員會、黨的基層組織和黨員四類監督主體的監督責任，規定了黨委辦公廳、組織部、宣傳部、統戰部、政法委等工作部門的監督職責。《監督條例》聚焦“關鍵少數”，把“黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部”作為黨內監督的重點對象，要求重點監督黨組織主要負責人和關鍵崗位領導干部“政治立場、加強黨的建設、從嚴治黨，執行黨的決議，公道正派選人用人，責任擔當、廉潔自律，落實意識形態工作責任制情況”。(5)在紀檢監察部門的自我監督方面，2017年1月，十八屆中央紀委七次全會審議通過《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則(試行)》，旨在解決“誰來監督紀委”、防止“燈下黑”的問題，對紀委監督執紀工作的全流程、各環節進行明確規定。

在嚴峻的反腐形勢下，紀檢監察機關按照“打鐵必須自身硬”的政治要求，加強自我約束和自我監督。“中央紀委將追責的壓力層層傳導，以問責督促紀檢干部強化擔當，僅2016年全國就有2 200余人因落實監督責任不力被問責，紀委書記、紀檢組長達1 400多人。”[84]與此同時，紀檢監察機關動員人民群眾參與反腐敗斗爭，先后開通了“一網一端一微”、“四風”監督舉報平臺，與傳統的來信、來訪舉報一道形成“五維”立體化監督舉報網；對收到的“四風”問題線索，件件予以查證處置。中央八項規定實施以來，截至2017年10月底，各級紀檢監察機關共查處違反中央“八項規定”精神的問題19.32萬件，處理26.26萬人，其中給予黨紀政紀處分14.51萬人，黨政紀處分比例達到70.1%；中央紀委共通報曝光33批178起典型問題[85]。

五、轉型：國家監察委員會(2017年至今)

自2012年黨的十八大以來，持續高效的高壓反腐態勢遏制了腐敗蔓延的趨勢，“無禁區、全覆蓋、零容忍”成為反腐敗斗爭的重要原則，反腐取得了階段性成果。反腐成果需要制度予以保障和鞏固，更加深入的反腐斗爭需要制度創新予以推進和強化。2013年1月，時任中紀委書記王岐山在講話中指出了反腐斗爭的策略問題，“堅持標本兼治，當前要以治標為主，為治本贏得時間”。在腐敗得到有效遏制的前提下，進行制度性變革、尋求治本之策、構筑“不能腐”的制度體系成為中央領導層決策的重點。2016年1月，習近平在十八屆中央紀委六次全會上指出，“要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”，為改革國家監察體制提供了重要的指引。2016年10月，黨的十八屆六中全會提出，“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督”，首次將監察機關與“一府兩院”并列，意味著健全國家監察組織架構，推動國家監察體制改革的序幕已經拉開。

2016年11月，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在這三個省市設立各級監察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推進積累經驗。試點方案的提出意味著國家監察體制的頂層設計已經啟動，成為落實全面從嚴治黨戰略的重要制度契機。根據該方案規定，2016年12月25日第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，明確了在三省市停止適用《行政監察法》《刑事訴訟法》《檢察院組織法》《檢察官法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中的相關條款。三省市監察體制改革試點主要包括三個方面：(1)轉隸工作，即把原檢察院反貪污賄賂局人員和同級紀委合并，“成建制”地轉入并采取人員混編的方式，使轉隸人員盡快深入融合到監察委之中。截至2017年4月27日，試點地區全面完成省、市、縣監察委員會組建和轉隸工作，北京市共劃轉編制971名，實際轉隸768人；山西省共劃轉編制2 224名，實際轉隸1 884人；浙江省共劃轉編制1 889名，實際轉隸1 645人[86]。(2)組建工作，即按照試點方案的要求，在三省市及所轄縣、市、市轄區設立監察委員會，行使監察職權。2017年1月，三省市相繼召開人大會議，選舉產生各自省級監察委主任，并在隨后的人大常委會中任免監察委的其他領導成員。隨后按照試點方案的要求，三省市成立市縣監察委。(3)監察工作，即組建的監察委迅速投入監察工作，把制度優勢轉化為工作實效。2017年1—8月，浙江省處置問題線索25 988件，同比上升91.5%；立案11 000件，同比上升15.5%；處分9 389人，同比上升16.1%[87]。

基于三省市試點的經驗，2017年10月十九大報告明確提出：“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規’措施。”2017年10月，中共中央辦公廳印發《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》，部署在全國范圍內深化國家監察體制改革的探索實踐，完成省、市、縣三級監察委員會組建工作，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。2017年11月4日，第十二屆全國人大常委會第三十次會議通過了《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》，以規范性法律文件的方式確認了全國性試點的形式合法性。此后至2018年2月底，除先行試點的北京、山西、浙江外的28個省(區、市)的三級監察委員會全部組建完成，共劃轉編制6.1萬個，實際轉隸干部4.5萬人。

2018年3月，全國人大審議通過《憲法修正案》和《監察法》，賦予監察委員會以正式的憲法地位，并頒行了監察制度的基本法律，完成了憲法和法律層面的頂層建構。憲法以專節的形式對監察機關的性質、組成、領導體制作了規定，并且明確了監察獨立的原則以及監察機關與審判機關、檢察機關、執法部門的關系。《監察法》對監察的原則、監察機關及其職責、監察范圍和管轄、監察權限、監察程序、反腐敗國際合作、對監察機關和監察人員的監督、法律責任作了相對細致的規定。但是正如學者所指出的，由于《監察法》采取“宜粗不宜細”的立法原則，既是組織法，也是程序法，其內容過多地復制憲法規定，關于監察委員會的內設組織機構數量、內設機構的人員數額和領導職數及其內設機構職權等問題未作任何規定，因而后續需要制定“監察委員會組織法”[86]。這也意味著，雖然憲法中已經對監察制度作了原則性規定，且有了專門的《監察法》，但是監察制度的法律根基尚未完全夯實，需要基于后續改革的成果和經驗進行補充立法。

在新監察制度奠基之后，相關黨規也逐步完善。(1)2018年7月，中共中央政治局會議審議修訂了《中國共產黨紀律處分條例》，把執紀和執法貫通起來，以期與監察法有效銜接。條例規定：“黨組織在紀律審查中發現黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，原則上先做出黨紀處分決定，并按照規定給予政務處分后，再移送有關國家機關依法處理”。(2)2018年4月，中央紀委、國家監委印發了《國家監察委員會管轄規定(試行)》，詳細列舉了國家監委管轄的六大類88個職務犯罪案件罪名，明確了職務違法和職務犯罪案件管轄范圍、管轄分工和協調等事項。(3)2018年5月，中央紀委、國家監委發布了《公職人員政務處分暫行規定》，規定：“公職人員中的中共黨員嚴重違犯黨紀涉嫌犯罪的，應當由黨組織先做出黨紀處分決定，并由監察機關依法給予政務處分后，再依法追究其刑事責任。非中共黨員的公職人員涉嫌犯罪的，應當先由監察機關依法給予政務處分，再依法追究其刑事責任。公職人員中的中共黨員先依法受到行政處罰和刑事責任追究的，黨組織、監察機關可以根據生效的行政處罰決定和司法機關的生效判決、裁定、決定及其認定的事實、性質和情節，依紀依法給予黨紀、政務處分。”(4)2018年6月，中央紀委、國家監委《中央紀委國家監委監督檢查審查調查措施使用規定(試行)》出臺，明確了委機關各部門采取相關措施的審批權限、辦理程序和監管辦法，要求委機關各部門把法律關于證據的要求和標準貫穿于采取措施收集證據的各個環節、體現在各類文書格式上，確保所采取的措施和收集的證據經得起法律的檢驗。(5)2018年11月，《中央紀委國家監委立案相關工作程序規定(試行)》印發實施。《規定》共四章33條，對中央紀委國家監委監督檢查和審查調查工作中立案、交辦案件和指定管轄以及結案等相關程序進行規范，并設計了5種相關文書格式，對于確保依規依紀依法、一體兩面履行紀檢監察兩項職責具有重要的規范和推動作用。(6)2019年1月，中共中央辦公廳印發了《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》，按照“打鐵必須自身硬”的要求，著力建設忠誠干凈擔當的紀檢監察干部隊伍。該工作規則對紀檢監察機關監督執紀工作的領導體制、監督檢查、線索處置、談話函詢、初步核實、審查調查、審理、監督管理作了全流程的規定。這表明了紀檢監察機關帶頭強化自我約束，把監督執紀權力關進制度籠子，做到正人先正己的實際行動，依規依紀依法履行職責，推動新時代紀檢監察工作高質量發展。此外，《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》《國家監察委員會移送最高人民檢察院職務犯罪案件證據收集審查基本要求與案件材料移送清單》等規范性文件，對證據收集及審查標準提出了總體要求，并建立了與最高法、最高檢就職務犯罪指定管轄等事項溝通協調機制，用制度機制確保法律之間銜接順暢高效。由此，可以期待新設立的國家監察制度能夠成為有效制約權力、嚴厲懲治腐敗、實現國家治理能力和治理體系現代化的有力保障。