整綱飭紀 繩愆糾謬：古代監察制度的沿革及其啟示

摘 要：古代監察制度經過長期發展逐步完善，基本發揮了整綱飭紀與繩衍糾謬的作用。中央監察機構從御史府到都察院，監察權逐步獨立，功能逐步健全。言諫系統逐步發展，至唐代趨于成熟，清雍正時并入都察院，言諫系統消失。地方監察制度屢經演變，西漢刺史制度與明代巡按御史制度是較為成功的地方監察制度安排，清代地方監察體制由雙維轉為單維，導致監察不力。歷代均極為重視監察官員選拔，并努力構建監察官員的激勵約束機制。監察法規建設從西漢的《六條問事》到清代的《欽定臺規》，日臻完備成熟。當前有必要進一步深入推進中央監察體制改革，不斷健全完善地方監察體制，持續提升監察人員總體素質并健全完善激勵約束機制，及時出臺《監察官法》等法律法規，以更充分地發揮監察體制的重要作用。

關鍵詞：古代監察;整綱飭紀;繩愆糾謬

中圖分類號：D691.49?????????????????? 文獻標志碼：A????????????????? 文章編號：1674-9170（2019）05-0076-06

習近平同志指出，“研究我國反腐倡廉歷史，了解我國古代廉政文化，考察我國歷史上反腐倡廉的成敗得失，可以給人以深刻啟迪，有利于我們運用歷史智慧推進反腐倡廉建設”^[1]。古代監察制度基本發揮了整綱飭紀、繩愆糾謬、維護皇權、鞏固統治的作用，對封建制度延續二千余年功不可沒。

一、從御史府到都察院：中央監察制度的發展與完善

原始社會后期出現監督制度萌芽，夏商時期君主監督臣下借助神權背景，周天官長官大宰負責監察百官，春秋戰國時期御史逐步承擔監察職能。秦統一全國后根據利異而害不同的原則構建以御史體系為核心的監察制度，設置御史大夫負責監察。御史大夫職掌副丞相，丞相缺位時遞補丞相，這種制度安排可有效發揮御史大夫對丞相的監督作用。^[2]

西漢監察制度基本承秦制，中央監察機構稱為御史府或御史大夫寺。東漢初監察機構從皇宮搬出設置獨立衙署，改稱御史臺。御史臺作為監察機構名稱延續到明初，明初廢御史臺設都察院，至清末監察機構名稱一直為都察院。

秦漢御史大夫為監察機構長官，下設御史中丞和御史丞，御史中丞負責監察工作。漢武帝設司隸校尉與丞相司直，與御史中丞一起承擔監察職能。東漢時罷丞相司直，加重御史中丞與司隸校尉之權，御史中丞、司隸校尉與尚書令朝會時設專座稱“三獨坐”。曹魏御史臺脫離少府。東晉罷司隸校尉，設檢校御史。隋改檢校御史為監察御史，隋煬帝時御史不再直宿禁中，御史臺真正獨立。唐玄宗時設一臺三院，即御史臺下設臺院、殿院、察院，監察制度趨于成熟。宋仍設一臺三院。元御史臺與中書省、樞密院地位并重，設殿中司與察院。明都察院下設十三道監察御史，共一百一十人。清入關前即設都察院，設十五道監察御史滿漢各二十八人，清末官制改革雖有廢都察院之議但都察院仍保留。

監察制度發展過程中監察權逐步獨立。秦漢御史大夫掌副丞相，監察權與行政權未能完全分離。西漢丞相司直與隋尚書左丞負責監督行政系統官員，司隸校尉一職自西漢延續到東晉，監察權未能完全獨立。唐確立一臺三院體制監察權獨立，此后隨著監察制度的健全完善監察權不斷強化。

中央監察機構負責人品級總體不斷提升。漢御史大夫秩中二千石。隋御史大夫最初從三品后降為正四品，唐御史大夫最初從三品后升為正三品，宋御史臺實際臺長御史中丞從三品，元御史大夫為從一品。明都察院負責人都御史為正二品，與六部尚書品級相同，都御史與六部尚書合稱七卿。清都察院負責人左都御史品級為從一品與六部尚書相同，不過副職左副都御史僅正三品低于六部侍郎品級。提升監察機構負責人品級以提高監察機構權威，負責具體彈劾的監察官員品級仍較低位卑權重，這樣在提高監察機構權威的基礎上充分發揮低級監察官員的彈劾作用。

監察制度遵循以卑臨尊原則，監察御史作為耳目之司與風霜之任彈糾不法，為官雄峻。監察范圍廣泛，包括進諫君上、彈劾官邪、決斷刑獄、監督禮儀與監察考試等。風聞言事始于晉代，一般允許監察官員風聞言事，以有效擴大監督監察范圍。唐較長時期內監察御史不必“關白”御史臺長官即可彈劾官員，明監察御史彈劾官員前也不必事先向都御史報告。宋宰相受到彈劾一般均要辭職，元將御史臺視為監督中書省與樞密院的重要利器。清諸帝一再下詔，要求監察官員上匡君主下糾百官，同時吸取明后期監察官員結黨干預國事的教訓，對監察官員利用打壓并重。社會普遍對監察官員較為尊重，如清稱監察御史為“都老爺”。有的皇帝也有意識保護監察官員，唐睿宗稱御史彈劾官員如鷹搏狡兔，必須對御史有效予以保護否則將為權奸所害。

歷代皇帝對監察機構均寄予厚望，將其視為維護皇權懲治腐敗鞏固統治的重要力量。雖然在某些時期由于戰亂以及門閥士族力量強大等原因，監察機構未能發揮應有作用，但總體而言古代監察制度發揮作用情況較好。

二、從設置言諫到科道合一：言諫系統的產生與消失

言諫系統是中央監察制度的重要組成部分。秦設置言諫系統，此后言諫系統不斷發展。清雍正初言諫系統并入都察院，即科道合一，言諫系統消失。^[3]

原始社會后期主要靠輿論監督部落首領。西周設立小司寇負責了解民情，設采詩官采詩探訪輿論，《詩經》即是采詩產物。春秋時期部分諸侯國設有負責進諫官員，如齊國設大諫、楚國設箴尹，也有較多君主接受勸諫的記載如“鄒忌諷齊王納諫”。

秦統一全國后設立言諫系統，設置諫議大夫與給事中等言諫官員。諫議大夫與給事中為加官，無專員。漢言諫系統進一步發展，諫議大夫與給事中仍非專職，無獨立官署。唐言諫系統趨于成熟，設左右散騎常侍、左右補闕、左右拾遺等職，左右補闕與拾遺位卑權重在言諫系統中發揮著重要作用，白居易、杜甫曾任左拾遺。宋設諫院，諫官不受宰相控制，諫官進諫對象由皇帝轉變為宰相。元不設言諫系統，御史承擔言諫之責。

門下省作為專職言諫機構出現于晉代。隋言諫系統屬于門下省，職掌審查政令及封駁諸事。唐言諫官員分屬門下省與中書省，左職屬門下省，右職屬中書省，在加強言諫力量的同時亦相互監督。宋亦設門下省。元不再設門下省，僅設中書省一省。

給事中在言諫系統中發揮著重要作用。秦始設給事中，職掌顧問應對，有事殿中故稱給事中。晉始給事中為定員。唐給事中駁正違失有封駁權，并有部分司法權與人事推薦權。宋給事中封駁權有所擴大，與諫官相互制約。元雖設給事中但僅掌起居注，無封駁之權。

明設六科給事中，即吏、戶、禮、兵、刑、工科給事中，言諫系統發展到頂峰。六科給事中為獨立機構自為一署，都察院雖然是最高監察機構但并不領導六科給事中，二者相互監督。給事中職掌規諫、補闕、拾遺、封駁、稽察六部百司之事，品卑權重，有效鉗制六部權限，進一步加強皇權。各科設都給事中、左右給事中、給事中，共五十八人。明后期給事中與監察御史黨同伐異，被指責為不問難易不顧死生，而專以求全責備，誤人家國而不顧。

清入關后設六科給事中，最初仍自為一署，獨立于都察院。六科給事中職掌傳達綸音、稽考庶政。每科設掌印給事中滿漢各一人，給事中滿漢各一人，共二十四人。雍正初將六科并入都察院，即科道合一。給事中論科，監察御史論道，合稱科道。科道合一后給事中職責與監察御史幾無區別，進一步強化都察院職能，科道仍有進諫之責。清末官制改革后六科給事中不再分科，統稱都察院給事中，名額減為二十人。

宋以前彈劾、言事相對獨立。宋御史有言事權，諫官有彈劾權，臺諫趨向合一。元臺諫完全合一。明設六科給事中言諫系統空前發展，對維護國家正常運行發揮了重要作用。清雖設六科給事中但無封駁職能，在多種原因下雍正帝將六科并入都察院，言諫系統消失。

三、從雙維監察到單維監察：地方監察制度的創新與衰落

中央派員監察與地方監察官員監察相結合的雙維地方監察體制，有利于加強地方監察，漢刺史制度與明巡按御史制度是較成功的雙維地方監察制度。清實施由地方監察官員監察的單維地方監察體制，地方監察不力，地方監察制度趨于衰落。

黃帝置左右大監而監于萬國，通過設置左右大監派駐到部落承擔監察之責。周派遣世守進駐諸侯國實施監察，世守地位崇高與諸侯之卿相當。巡狩是加強地方監察的重要途徑，黃帝、周天子多次巡狩地方，唐李商隱有詩周穆王“八駿日行三萬里”。春秋戰國時期，各諸侯國君主通過巡狩或派遣官員巡行地方加強地方監察。秦統一全國后設三十六郡，每郡設監御史，監御史由中央派出代表中央監察地方。秦始皇與秦二世多次巡狩地方。

西漢初在地方設監御史，后因未能發揮監察地方作用而撤銷。漢武帝時將全國劃分為十三部，每部設刺史一人負責監察。刺史為中央監察官員，由中央派出對中央負責，秩僅六百石，重點監察地方二千石諸侯王、國相、郡守以及地方豪強的不法行為。^[4]其他官員由地方監察官員監察。郡守下設督郵，縣令下設廷掾，督郵與廷掾作為地方監察官員承擔監察職能。由中央派員監察與地方監察官員監察相結合的雙維地方監察體制，有效發揮了加強地方監察的作用。東漢后期刺史演變為州牧，史稱州牧出鎮，在削弱地方監察的同時一定程度上導致東漢滅亡。

明巡按御史代天巡狩如朕親臨，大事奏裁小事立斷，監察范圍包括糾劾地方文武、清理刑獄、薦舉人才等，幾乎無所不察。皇帝掌握巡按御史任命權，選拔巡按御史時都察院推薦兩名由皇帝欽點一名。巡按御史一年一換或三年一代，防止專擅一方。最初巡按御史考察范圍為省級以下官員，后布政使、按察使也在考察范圍之內，巡按御史權勢更重，乃至出現地方百般逢迎諸事俱廢地步。地方設總督與巡撫，最初負責監察地方，后演變為地方大員，但仍屬都察院系統為中央派出官員。提刑按察使司職掌司法監察，設按察使一人。提刑按察使司下設按察分司。地方監察官員通過巡察與按察分司定點監臨實施地方監察。在巡按御史與地方監察官員的共同努力下，明雙維地方監察制度總體實現了良好效果。

清實施單維地方監察體制。地方設總督、巡撫、按察使與道員，負責地方監察。總督與巡撫兼都察院職銜，一般總督兼右都御史，巡撫兼右副都御史。提刑按察使司為省級監察機關，設按察使職掌刑名監察諸事。省下設道，道為監察區性質，設道員一名。雖然地方監察網絡可謂嚴密，但缺乏中央派員監察僅靠地方監察官員效果有限。順治期間亦派巡按御史巡察地方，但由于多種原因廢除。清單維地方監察體制難以有效監察地方，地方大案要案頻出與單維地方監察體制不無關系。

其他朝代地方監察制度各有特點。唐將全國劃分為十五道每道設觀察處置使，地方設置都督刺史與錄事參軍等地方監察官員。宋地方最高行政區域為路，路一級設轉運使司、提點刑獄司、提舉常平司、安撫使司，各州設通判州軍事，每路又設走馬承受，多頭監察在加強地方監察的同時也有相互掣肘之弊。元進一步嚴密地方監察網絡，地方設二行御史臺作為中央御史臺派出機構，全國二十二道監察區分屬中央御史臺與行御史臺，通過定期出巡實施地方監察。南朝宋齊在地方設置典簽，隋中央設司隸臺與謁者臺，均為較有特色的地方監察制度，但存續時間較短。

四、從才行備具到列曜太紫：監察官員選拔制度的演進與健全

歷代均極為重視監察官員的選拔。宋蘇軾稱，諫官御史必取天下第一流，非學術才行備具為一世所高者不與。元張養浩強調，監察官員必須自律廉正不避風險，盡公無私竭忠吐誠，不蕩于富貴，不蹙于貧賤，不搖于威武，道之所在死生以之。清康熙帝將御史譽為列曜太紫，稱御史為柱下一星、列曜太紫、下飭官方、上參國是，對監察官員寄以厚望。^[5]

選拔監察官員首要要求是忠于君上、剛正廉潔。漢選拔監察官員強調要剛正廉潔、敢諫敢言、不畏強暴、忠于君主。隋要求監察官員身稟剛毅之性，內懷骨鯁之操，嫉惡以自任，臨事而不惑，靡畏于強御，無避于權威。元強調監察官員要公勤奉職、廉潔律身。明重點考察監察官員的道德修養與效忠精神，要求識量端弘、公明廉重、老成歷練、賢良方正。清進一步強化監察官員要求，監察官員必須忠君愛國、材品優長、德才兼備、勤敏練達，遇政治闕失直陳無隱，勇于糾劾違法亂紀官員。

監察官員職責重大，需要具備較高學識。漢要求監察官員通律明法。唐監察官員號稱清要之職，一般要求進士出身。宋監察官員一般出身于進士或科舉其他各科。明監察官員不得為吏員出身。清漢人監察官員必須正途出身，監察御史由翰林院編修、檢討考選轉任者比例較高。

監察官員需要有一定的基層工作經歷。漢御史多以刀筆吏積勞提拔，隋要求監察官員具有豐富的地方工作經驗，唐監察御史一般選拔自京畿縣尉，南宋要求監察御史必須任滿兩任縣令，明注重從地方推官和知縣中選拔監察官員。清前期知縣是考選監察官員的重要來源，至乾隆前期停止從知縣中選拔監察御史，對考選監察御史的翰林院編修、檢討要求必須歷俸滿三年對其經歷亦有明確要求。

選拔監察官員有回避與年齡限制等要求。唐宰相直系親屬不得擔任監察官員，宋監察機構內部以及不同監察機構之間親屬需要回避。清京官三品以上及地方督撫子弟不得考選擔任監察官員，各道監察御史要回避本省。擔任監察官員的年齡不宜過大也不宜過于年輕，明要求監察官員年齡一般在三十歲至五十歲之間，清嘉慶初規定考選監察御史者不得超過六十五歲。

歷代均重視構建完善的監察官員激勵機制，主要通過快速升遷激勵監察官員認真履職。漢刺史升遷迅捷，刺史居部九年一般任郡守或國相，六百石直升二千石，業績突出者可破格提拔。唐其他官員四考升遷監察官員三考即可，御史大夫升任宰相者比例較高。元監察官員一般在系統內升職，升遷不限常例，正七品監察御史往往升為正五品。明有“官由科道升者每苦太速”之說，七品監察官員外放為正四品知府為常規不視為提拔，優秀者可升為正三品官員。清監察官員內升為四品京官，外升者正五品給事中升正四品道員，從五品監察御史升從四品知府，均為越級提拔。有效激勵監察官員的同時嚴格約束，往往是有罪加三等有贓從重論，通過激勵與約束的共同作用促使監察官員履行職能。

五、從《六條問事》到《欽定臺規》：監察法規的演變與成熟

西漢《六條問事》為第一份規范意義的地方監察法規，清《欽定臺規》集古代監察法規之大成，監察法規不斷成熟。

漢武帝時制定的刺史《六條問事》作為第一份規范的地方監察法規，對確保刺史行使職權具有重要作用。《六條問事》規定刺史監察范圍僅限六條，只抓“關鍵少數”其余不問，如果超越六條范圍刺史要受到處罰。唐《巡察六條》范圍較《六條問事》有所擴大，規定地方監察包括察官人善惡等六項。

專業性監察法規是監察法規的重要組成部分。唐《遣使黜陟諸道敕》明確規定監察官吏的標準，宋《諸路監司互監法》是第一部對監察官員實施再監察的法規，明《監官遵守條款》與《監紀九款》專門規定有關監察紀律。

元《設立憲臺格例》為第一部完整的中央監察法規，明確規定御史臺彈劾對象包括中書省、樞密院等機關。該法規最后一條規定“該載不盡應合糾察事理，委監察并行糾察”，賦予監察機構所有應予糾察的權力。明《憲綱條例》詳細規定了監察官員的地位、職權、選用以及監察對象、手段、紀律等，共二百二十八卷。

清《欽定臺規》為最完整的一部古代監察法規，由都察院匯輯有關監察的上諭、奏章及規定等分類編輯，先后四次修訂。最后一次修訂完成于光緒十六年，共四十二卷，分為訓典、憲綱、六科、各道、五城、稽察、巡察和通例八類，每類又分若干目。^[6]各類與目按時間順序排列，明確規定了監察機關的性質、地位、建制、職能、任務等內容，系統反映了監察制度演變與運行狀況。

六、古代監察制度發展演變的啟示

古代監察制度作為君主鞏固統治監控臣下的重要工具能否有效發揮作用，在相當程度上取決于君主維護統治的能力以及皇權相對于臣權的強弱。監察制度自身是否健全完善以及監察官員的道德水準、職業操守、履職能力，對監察制度能否發揮應有作用也至關重要。總體而言，古代監察制度較好發揮了應有作用，古代監察制度的發展演變有以下啟示。

首先，中央監察制度的健全完善是監察制度發揮作用的關鍵所在。中央監察制度職在監察中央百官對維護皇權極為關鍵，中央監察制度是否健全完善直接決定監察制度的成敗，監察制度發展演變的進程也是中央監察制度不斷健全完善的過程。中央監察機構從御史府、御史臺到都察院，言諫系統不斷發展到科道合一，監察機構負責人品級不斷提升，監察范圍不斷擴大、監察措施逐步完善以及監察法規持續健全等，都推動著中央監察制度的發展完善。正是在中央監察制度不斷健全完善的基礎上，古代監察制度才較好發揮了應有作用。

其次，需要切實解決如何有效加強地方監察的問題。有效加強地方監察是歷代均需要面對的突出問題，充分發揮中央派員監察與地方內設監察官員監察的共同作用，即構建雙維地方監察制度，是較為成功的制度安排。清實施由地方監察官員監察的單維地方監察制度，難以有效加強地方監察。雖然地方有總督、巡撫、按察使與道員等監察官員，但在缺乏來自中央派員監察地方的背景下，中央政府對地方監察有心無力，單維地方監察制度安排是地方監察制度的倒退。

再次，以卑臨尊的制度安排對確保監察官員發揮作用不可或缺。為確保監察制度充分發揮作用需要構建有效的制度安排，古代監察制度中實施的以卑臨尊制度較好地發揮了這種作用。正如唐白居易稱，凡人之情位高則惜位身貴則愛身，拾遺之位秩卑，所以位不足惜身不足愛，才能有闕必規有違必諫。也如清趙翼所說，官輕則愛惜身家之念輕，權重則整飭吏治之威重。低級監察官員品級較低才能不在乎個人得失，權重才能充分發揮整綱飭紀的作用^[7]。漢刺史六百石監察二千石官員，其他朝代低級監察官員具有極重的彈劾權，均體現了以卑臨尊的制度安排。

最后，需要有效構建健全完善的監察官員選拔激勵約束機制。嚴格監察官員選拔，把忠于君上具有較高學識不以身家性命為念的優秀人才選拔進入監察官員隊伍，是確保監察制度發揮作用的重要前提。自漢至清歷代均特別強調選拔優秀人才進入監察隊伍，監察官員也普遍被視為當時一流人才，具有良好的發展前景與較高的社會地位。在健全完善監察官員選拔機制的同時，通過構建封優賞厚提拔快速的激勵機制有效促進監察官員履行職責。暢通監察官員的升遷途徑，不但激勵監察官員切實履職，也可及時補充新鮮血液進入監察官員隊伍，防止監察官員因任職過久而懈怠。監察官員約束機制同樣重要，通過對作奸犯科的監察官員加大懲治力度等措施，以有效發揮激勵與約束兩方面的作用。此外，受到傳統儒家文化教育熏陶的監察官員經常不惜身家性命而舍身成仁，正是這些監察官員的存在才在相當程度上維護著封建王朝的穩定與延續。

此外，需要努力構建尊重監察官員的良好社會氛圍以及健全的監察官員保護機制。整個社會是否具備敬畏監察官員弘揚正氣的良好氛圍，能否對監察官員予以切實保護，對于監察制度能否發揮作用至關重要。歷代監察官員社會地位較高，也有針對監察官員的特殊保障政策。清規定，謾罵一般官員者笞十而謾罵監察官員則杖一百，監察官員所奏涉虛亦不問罪，監察官員可封章密奏防止泄密以保護上奏者。

監察制度不可或缺，受多種因素影響古代監察制度在不同朝代發揮的作用并不相同，監察官員中也不乏害群之馬，但古代監察制度的發展所體現的歷史智慧仍值得深入研究并有效借鑒。

參考文獻

[1]習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2012：390.

[2]邱永明.中國古代監察制度史[M].上海：上海人民出版社，2006：68.

[3]余華清，楊希義，劉文瑞.中國古代廉政制度史[M].西安：西北大學出版社，1991：278.

[4]周繼中.中國行政監察[M].南昌：江西人民出版社，1989：18.

[5]劉社建.古代監察史[M].上海：東方出版中心，2018：13.

[6]故宮博物院.欽定臺規·第二種[M].海口：海南人民出版社，2000：285.

[7]趙翼.陔余叢考[M].石家莊：河北人民出版社，1990：517.

責任編校??? 王學青

Abstract： After a long period of development， ancient supervision systems played an important role in regulating normal behaviors and punishing corrupt behaviors. With central supervisory institutes developing from censor office to the court of censors， supervising power gradually became independent， its function being gradually completed. The remonstration system gradually developed， ripening during Tang Dynasty， and after being incorporated into the court of censors during Yongzhengs rein of Qing Dynasty， it disappeared. Local supervising system went through several stages of evolution， with the prefecture supervisor mechanism of Xihan Dynasty and itinerant inspector mechanism of Ming Dynasty being relatively successful examples. The transformation of bi-dimensional supervising mechanism to mono-dimensional during Qing Dynasty resulted in powerless supervision. Selection of supervising officials was always paid attention to with due stimulative and restrictive mechanisms for them. The formation of supervising regulations were being gradually perfected from “Six Rules for Supervisors” on Xihan Dynasty to Imperial Collection of Supervisory Regulations of Qing Dynasty. It is presently of vital necessity to keep on with reform of the central supervisory mechanism， to perfect local supervisory mechanisms， to continuously improve the overall ability of supervisory personnel with due stimulative and restrictive mechanisms for them， and to formulate such laws or regulations as “Supervisory Official Law” so that the key role of supervising mechanism can be fully played.

Keywords： ancient supervision; construction and application of disciplines and regulations; punishment of violations and correction of errors