農地產權“三權分置”制度改革的潛在風險研究

徐 礫

（南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京210095）

2016年，中央深改組審議通過了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，提出“將土地承包經營權分為承包權與經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行”，即農地產權“三權分置”制度。“三權分置”制度的實施不僅是解決“三農問題”，更是實現農業供給側改革，促進經濟持續健康發展的重要保障。鑒于此，本文結合現有研究，基于產權理論視角，應用歸納梳理的方法，分析制度改革的潛在風險，從而提出對未來研究及政策制定的啟示。

1 “三權分置”制度的實施機制及其潛在風險

1.1 “三權分置”制度實施的外部環境

農村金融體系不完善。①與小規模、分散化經營的農戶對接的正規金融主體的數量不足、質量參差；②經營權抵押時由于其利潤低、風險大、抵押處置困難、農民的封閉性和保守性，使金融機構不得不提高抵押貸款條件以確保資金回籠；③農村金融體系的政策安排存有風險。政府對農村金融體系的非市場化信貸補貼政和財政支持政策施行成本高且施行效果不佳，誘發設租和尋租行為。

1.2 農地流轉市場不規范

我國農地流轉市場總體上還不規范，體現為流轉契約的非正式化和地方政府的不當干預，無法為“三權分置”制度實施提供規范穩健的平臺。首先，非正式的農地流轉契約具有短期化特點，并不能有效保障承包農戶對農地的剩余控制權。其次，契約期限過短或流轉期限的不確定會使轉入方對農地進行掠奪式經營，加劇農地流轉市場的“僵局”。最后，政府過度干預農地流轉會造成經營權流轉受到諸多限制，打破農地流轉市場的供需均衡。

1.3 農村社會保障制度體系殘缺

目前的農村社會保障體系還存在著供給不足、資金來源無法保證、配套設施缺乏、執行力度欠缺以及碎片化制度結構引起的分配不公平等問題。這使農地依舊是農戶家庭保障的最重要的基礎。同時，經營權的強化與物化使農戶不得不面對“虛置”承包權的風險，進而不愿自發參與農地流轉，導致承包地閑置、拋荒。

2 “三權分置”制度改革風險

2.1 權利細分無法兼顧各產權主體的權益

“三權分置”制度下集體所有權、承包權與經營權的分離可能引發同一宗農地上權利的過度設置和權利內容間的齟齬，加重當前農村土地集體所有權收益虛置的現象，使農民集體的權益受損。同時，經營權法律地位的提升，也可能反過來侵犯農戶承包權。具體來說，對于轉出農戶來說，由于農戶缺乏農地定價常識，在農地流轉的契約訂立中處于弱勢一方，在政府主導的農地流轉中達成的地租無法體現市場競爭下承包地的真正價值，難以充分實現自己的經濟權益。對于規模經營主體來說，“三權分置”制度框架使農地產權體系得到進一步確認，極有可能提高農地流轉中的地租，加大經營風險。囿于經營權的處分權能的不完全，資本經營失敗時也難以有效處理其擁有的經營權，既威脅到了經營主體的經營權也對承包農戶的權益造成損害，強化承包權與經營權可能制約農地流轉。已有研究表明做大做實土地承包權，也會使承包農戶對農地升值抱有較高預期，進而使農地流轉陷入“流轉僵局”。同時，將承包權與經營權分離，并對經營權設定抵押權的改革思路實際上是將經營權物權化。在農民寧愿以較低地租和較大土地支配權流轉土地經營權的前提下，如果規模經營主體希望用長期的固定合同來取得承包地的經營權，經營主體就必須要付出比當前農村土地租金高得多的租金。不僅如此，由于我國農地的非生產功能遠遠大于生產功能，參與流轉后農地僅能為當地農民提供少量的季節性低酬就業，此時若一味著眼于經營權的活化，強行推進農地流轉將很有可能使農地流轉不能達到預期效益。

2.2 強化承包權與經營權增加農地“非糧化”、“非農化”風險

“三權分置”制度強化了承包權和經營權，會使農戶的土地成本概念逐漸清晰，提高了地租及承包農戶自營農地的機會成本，隨著土地有償流轉現象的增多，將可能引發大規模集中土地的“非糧化”、“非農化”風險。在實際的農地經營活動中，承包地通過經營權流轉大量集中到新型經營主體手中，經營主體出于對利潤最大化的考量，極有可能會改變土地利用結構，將承包地用于非農生產，導致糧食種植面積下滑。此外，為了取得農地“非糧化”的高收益，承包農戶會和新型經營主體間在土地用途改變方面達成合作，這種情況一旦普遍化，我國的糧食產量必然大幅降低，伴隨著糧價的上漲，對我國的糧食生產、糧食安全產生極大的威脅。

3 結 語

綜上，下一步急需對“三權分置”制度開展一些必要的研究和配套政策扶持，重點需要考慮以下方面：

第一，未來研究需要科學地界定農村土地集體所有權、承包權與經營權的具體內涵、權利邊界與相互關系。今后農村土地產權制度的具體建立應當在現行基本法律法規已經設定的框架下，對分置的“三權”進行相應解釋與權屬、權能完善。進而在明確農地產權法律地位的前提下，探討權能的具體實現路徑。

第二，未來研究還應結合“三權分置”制度探索農地抵押市場、農村金融體系以及農村社會保障體系的配套建立方案。尤其應重點關注細碎化、小規模經營農戶在制度改革中因融資難、“失地”風險高、農業經營收益小、農業補貼不到位而無法充分享受改革績效的問題。在此基礎上探討建立農村抵押處置市場、農村普惠金融體系的現實途徑。

第三，在對當前農地流轉市場的進一步規范、完善的同時，考慮新時期供給側改革的要求與目標，探索促進農戶自發參與農地流轉的激勵機制，緩解現階段的農地流轉僵局。同時，在“穩定承包權、放活經營權”背景下考量農地流轉市場契約治理的現實意義與有效途徑。此外，通過對相關制度、農地流轉市場以及政府監管職能的完善，規避農地大量集中后的“非糧化”、“非農化”風險。