多元主體參與居家養老服務的協同機制研究

陳嘉琳

（上海工程技術大學 管理學院，上海 201620）

一、研究背景和意義

人口老齡化的加速將使得社會保障和養老服務業承擔巨大的壓力。2018 年，我國65 歲及以上人口比重達到11.9%，0～14 歲人口占比降至16.9%，人口老齡化程度持續加深[1]。伴隨“少子化”家庭增多、城市人口快速流動，傳統的家庭養老模式已不堪重負；然而機構養老面對無法有效滿足老年人養老需求、地理位置偏遠、從業人員服務質量良莠不齊、公眾認可度偏低等問題，居家養老模式應運而生。當前我國居家養老服務已建成由政府、社會組織、社區、市場主體、志愿者等多方協同參與，但是如何協調各參與主體，更高效便捷地為老年人提供居家養老服務亟待解決完善。

二、文獻綜述

伴隨人口老齡化程度持續加深，單純依靠政府難以構建滿足老年人多層次、多樣化的養老服務體系。國務院印發《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》，提出“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系更加健全”的發展目標[2]。另外《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》，打造“三社聯動”機制，以社區為平臺、養老服務類社會組織為載體、社會工作者為支撐，大力支持志愿養老服務，積極探索互助養老服務[3]。以上兩個文件都體現了政府對多元主體協同合作的政策導向。

社會和學界對協同理論的研究，在公共危機、社會治理等領域碩果累累，但是較少應用于居家養老服務領域中，有學者對多元主體參與居家養老服務開展了研究。楊宜勇和楊亞哲（2011）[4]認為，在居家養老服務生產領域，不應該存在國家所有和控制的壟斷，而應該允許在不同的所有制形式和協調機制之間存在競爭。睢黨臣和彭慶超（2018）[5]提出必須在政府的主導和統一規劃下，相應養老服務供應商積極參與并進行協同創新，社區和家庭等各方力量共同參與合作。李翔（2014）[6]則認為社區居家養老是以家庭為核心，以社區為依托，由政府和非政府組織以非營利的方式，結合老人養老需要，為老年人提供日間照料、生活護理、家政服務和精神慰藉的一種養老服務模式。王莉莉（2013）[7]建立“居家養老服務鏈”，提出服務主體則包含了眾多企業行業、政府機構和相關社會團體等社會力量。上述學者都贊成居家養老服務的建設應該是由多元主體共建的。

綜上所述，當前多元主體參與居家養老服務的政策框架已經成形，但是對多元主體進行系統研究比較缺乏，并且對多元主體的合作缺乏有效的規制。學者專家認為政府、社會組織、市場和志愿者等多元主體都應該積極參加居家養老服務的供給，不過現有研究較少聚焦于對多元主體合作展開相關的研究。

三、多元主體參與居家養老服務的協同機制現狀剖析

文章根據居家養老服務過程可分為需求表達機制、多元合作決策機制、服務供給機制和服務績效評估機制。

在需求表達階段中，老年人作為消費者，通過社區、社會組織作為信息載體表達服務需求；在多元合作決策階段中，老年人、政府、社會組織、市場、志愿者共同參與居家養老服務項目的決策；在服務供給階段中，通過購買養老服務，老年人接受養老服務；在服務績效評估階段，通過第三方評估機構反饋評定結果，對服務承接者進行監督，改進服務質量（見圖1）。

（一）需求表達機制

社區根植于社會基層中，具備實時掌握老年人對居家養老服務真實需求情況的優勢，還可以整合社區中各種閑置資源、設施。社區、社會組織和政府部門在需求表達機制協同合作體現為：第一，社區組織通過在政策制定前期對所在轄區的老年人進行調研，收集得到老年人對居家養老服務真實需求信息，匯報給政府相關部門，政府相關部門根據社區提交的材料制定服務需求表，選擇具備相應資質的居家養老服務供給方簽訂合同提供居家養老服務；同時負責在社區內傳遞和更新居家養老服務訊息，反饋居家養老服務質量。第二，目前我國養老服務資源類別豐富，政府根據社會狀況會適時調整或更新推出相應的養老政策，“養老顧問”的出現幫助老年人精準表達服務需求、簡介社區現有居家養老服務內容，推薦各類老年人相應的服務，確保居家養老服務資源與個人需求達到最大限度的匹配。

圖1 多元主體參與居家養老服務的協同運行機制

（二）多元合作決策機制

政府委托專業機構使用訪談、調查問卷、實證調研等方式對老年人居家養老需求進行全方位評估，經過系統分析和統計得到有效需求結果，政府部門通過分析居家養老服務的需求結果和參考相關政策文件的基礎上，根據政府的未來整體工作規劃、年度財政資金預算，對居家養老服務供給對象、范圍、服務主體、資金上限等指標做出科學界定。首先，政府部門通過政府門戶、政府采購網站、微信平臺和公共服務交易平臺等途徑公布本年度政府購買居家養老服務的項目，與具備承接資格的候選人達成合作關系。其次，政府邀請行業專家、民政負責人和老年人代表對候選人實施資格評定。再次，根據評定結果對服務承接者進行綜合考察，并且將供給主體的信息向社會公示。最后，確定居家養老服務供給主體，政府與供給主體簽訂服務合作協議書，供給主體根據合作協議書向老年人提供相應的居家養老服務項目。

（三）服務供給機制

在居家養老服務供給過程中，居家養老服務的社會化、市場化成為滿足當前老年人群體多層次需求的必要發展路徑。在服務供給機制中，分成政府主體、社會組織、市場主體、志愿者四個主體展開具體論述。

1.政府購買服務。政府部門預先在官方渠道發布本年度居家養老服務購買內容、資金預算和競標條件，進而使用公平公正的選拔方式，讓各主體進行競標，通過競選的候選人有資格參與到居家養老服務供給。在實踐中，廣東省廣州市海珠區是一個典型的成功案例：海珠區政府選擇合格和具備相關資質的社會組織共同參與到居家養老服務的供給，成立社區居家養老服務中心，以無償或低償的方式為老年人提供服務。政府采用社會化合作建設模式和外包服務、社會力量參與合作等方式，向社會符合購買資格的主體購買專業化服務，推動公建民營和居家養老服務資源的優化建設，精準匹配老年人多樣化的養老需求。

2.社會組織提供專業化服務。社會組織是承包政府購買居家養老服務的重要主體，同樣也是居家養老服務供給主體。其負責政府購買居家養老服務的供給、管理和培訓居家養老從業人員的工作。社會組織根據老年人的養老需求，不斷開發各種新型養老服務，如對從事一線基層服務的護理員進行專業醫療培訓，與高等院校、醫療機構合作對從業人員進行醫療技能的培訓，使其不再局限于提供簡單的護理服務，同時社會組織可以與社會志愿團體合作開展活動，為轄區的老年人提供專業的養老咨詢服務。

3.市場組織提供多元化服務。市場機制對養老事業是大有裨益的，把一部分優質的市場資源納入養老服務中，可以補充養老服務資源的不足[8]。處于政府購買服務政策以外的老年人對高層次的養老服務的需求，催生了市場化養老服務。據了解，“泰康之家”養老社區在北京、上海、廣州和成都等地開展了以醫養結合為特色的養老社區服務，為滿足老年人的高層次、多元需求提供多層次選擇。市場主體可以根據老年人自身需求，制定貼身的養老服務，推動居家養老服務的精準匹配。并且企業作為市場的重要組成部分，通過慈善捐助、生活物資捐獻和成立“企業志愿服務隊”的途徑，鼓勵職工積極參加到社區居家養老服務志愿活動中。

4.志愿者提供“敬老儲存”服務。志愿者組織作為有別于第一部門與第二部門的非營利性組織，在社區養老服務中也已成為不可替代的重要參與者[9]。志愿服務工作人員為老年人提供日常生活起居照顧服務、醫療衛生服務、生活用品配送服務。“敬老儲存”服務是尊老敬老的背景下開展，目標是為社區老年人提供長期穩定的居家養老志愿服務。有意參與志愿服務的社區群眾或學校和企業團體可以在“敬老儲存”機構注冊為志愿服務者，并獲得“個人志愿服務記錄卡”。該記錄卡登記成員參加志愿服務的項目、工作時長和時間地點，捐助者在退休后可使用該記錄卡上累計的積分來換取相應的居家養老服務。

（四）服務績效評估機制

居家養老服務的供給能否緩解了老齡化的問題、能否取得理想的社會效果，政府部門需要實時關注并對居家養老服務過程中存在問題進行完善。目前居家養老服務的績效評估通過引入第三方專業評估機構的方式，對居家養老服務承接方的供給績效劃分等級。居家養老服務承接方的服務質量應受到政府、社會、使用者等多方評估主體，結合科學指標體系對參與主體進行全方位監督和評估。通過服務績效評估能夠了解消費者對居家養老服務的滿意度，據此完善績效評估的指標內容。政府根據最終評定結果，對于考核評分高、公眾贊許度高的主體，在未來年度加大運營資金的補貼，設立專項發展資金等培育扶持措施；對服務質量評估欠佳的居家養老服務承接主體取消承接合作關系；政府通過制定嚴格的“準入退出”評估機制去選擇居家養老服務的參與主體，確保了提供高質量居家養老服務。

五、多元主體參與居家養老服務的協同機制困境分析

多元主體協同機制暢通無阻運轉是順利開展居家養老服務的基礎。在我國居家養老服務領域中，協同機制在實踐運作中還存在以下四個方面的沖突。

（一）需求表達機制建設滯后

隨著城市化與產業結構優化升級的影響，對居家養老服務提出更高的質量要求。首先，需求表達渠道不暢。在需求決策前期，社區老年人主要通過社會組織的途徑反饋其服務需求，社區社會組織是老年人表達居家養老服務需求的主要平臺。與西方發達國家相比，我國社會組織整體力量水平有待提升，例如日本平均400 人、美國平均不到200 人、英國平均100 人就擁有一個公民社會組織，而我國平均4 000 人才擁有一個社會組織[10]。由于我國較多的社會組織主要依靠政府資金補貼和日常運營扶持，因此該類社會組織發展能力較弱，無法切實表達老年人的實際需求。并且老年人對獲取官方政策的信息能力滯后，導致政府部門在居家養老服務投入巨大的資源，仍然出現居家養老服務的供求信息存在不匹配的問題。

（二）多元合作決策機制受阻

居家養老服務是一種典型的準公共物品，政府是重要的決策主體，政府掌握著合作的方式、規模和周期等。在現實生活中，社會中其他主體在居家養老服務項目規劃、政策制定和落地過程的參與度不高，處于從屬地位，缺少自然發展的能力，因此其作為官民之間溝通的渠道被進一步弱化。同時，政府與其他主體合作過程中，由于多元協作機制受到阻礙，使得政府職能無意中盲目擴大、其他參與主體的發展能力被削弱，導致其參與熱情逐漸消退，影響了各主體的穩定發展和合作伙伴關系長遠發展。

（三）服務供給機制現存問題

在多元主體參與居家養老服務協同合作的實踐中，雖然居家養老服務中多元主體協同合作取得良好的成績，但是仍然存在著以下問題。

1.政府購買缺乏透明化。首先，政府部門優先選擇隸屬于政府的社會組織作為居家養老服務承包主體，或者通過“非正式”方式選擇行業示范性單位達成合作關系，雖然能保證居家養老服務專業化程度，但缺乏競爭性市場壓力的承接方將會影響居家養老服務的水平。其次，政府缺乏對承接主體在服務過程進行嚴格監督，導致低效和無效的供給現象頻頻發生；最后，市場缺乏自由競爭。由于政府對居家養老服務承接主體提出較高專業化的要求，經過嚴格逐層選拔和挑選，所以符合承接資格的候選人從數量上和能力占比偏低。因此，政府不是使用大眾都能接受的公開公正購買的方式來選擇合作伙伴，導致部分候選人產生短期合作的情形，容易造成降低服務質量，破壞社會化養老服務的持續穩定發展。

2.社會組織自身能動性受限。經過多年發展，目前還存在阻礙社會組織獨立參與居家養老服務的因素存在。主要表現在：第一，政府部門對社會組織定位存在理解誤差。政府時常將社會組織視作自己的隸屬機構來嚴加把控，導致社會組織形成一種“依賴”的工作模式，影響社會組織獨立運營能力和持續穩定發展實力，同樣也影響有效實時地為老年人提供專業的居家養老服務。第二，社會組織自身造血能力薄弱，人才流失嚴重。政府財政撥款、財政補貼和會費收入總共占非政府組織總收入的70%以上，個人和企業捐款占10%，經營性收入占總收入的6%[11]。由此得出，社會組織依靠自身經營性收入占總收入的比例較低，作為居家養老服務的一線護理員，工資收入低、工作強度大、社會認可度不高，使得居家養老服務的專業人才隊伍流動性大和維持其隊伍穩定性存在難度。第三，新型政社合作伙伴關系尚未形成。近年來，政府出臺一系列的政策文件和措施，社會力量參與居家養老服務已成為社會共識。但是，居家養老服務是一項準公共物品，居家養老服務行業中潛在參與主體仍舊觀望中，符合資質條件的社會組織候選人數量有限，壟斷現象屢見不鮮。

3.市場組織逐利性顯著。居家養老服務的福利性與資本的天生逐利性一旦融合，難以避免會產生矛盾沖突。與西方先進國家或地區相比較，市場組織是在競爭機制完善的前提下參加公共服務。我國居家養老服務的市場化仍處于新生期，市場組織追尋利潤的極大化，市場逐利的天性容易導致對老年人劃分等級，無購買能力的人將被拒之門外。雖然，政府為市場主體提供相應的融資政策、場地建設補貼、日常運營補貼、稅費減免和用電用水價格享受居民價格等扶持措施，確實提高了市場組織綜合實力和可持續發展能力。但是，讓市場化的參與主體從獲利的方向去管理老年日間食堂、社區日間照料中心和嵌入式養老機構等公益性養老機構，市場主體付出高昂成本但獲利少，自負盈虧導致實際運營困難，最終抑制市場參與居家養老服務領域的主動性。

4.志愿組織互助性欠缺。志愿者是居家養老服務領域中堅實的后備力量，但是在具體實踐中，志愿者組織仍然面對一系列的問題。具體表現如下：第一，缺乏保護志愿者的權益的規章制度。在居家養老服務實踐中，個體在參加居家養老公益志愿活動中，如果人身合法權益缺少法律的有效保護，會降低志愿者參與熱情。第二，志愿者服務隊伍建設落后。志愿者是社區志愿服務的基礎，需要構建優良的志愿隊伍，目前參與主體以黨政機關、事業單位、學校團體為主，公益性和互助性的志愿者占比較低。第三，志愿互助持續性不足。在居家養老服務中志愿者參與的互助激勵精神尚未形成，導致影響其他社會個體積極參加奉獻社會的志愿服務精神。

（四）績效評估機制發展水平滯礙

居家養老服務的績效評估機制是確保居家養老服務質量和有效運行效率的根基。在已設置績效評估指標存在以下問題：首先，對所要評估內容設計不充分，評估只關注表面的指標，對于老年人對服務的滿意度、監管從業人員執行力度欠缺。其次，居家養老服務評估是一項新興的事物，目前缺乏一套完整的精細科學評估體系，對于人員、物資和場地的評估只是浮于表面，有待以后進行完善。最后，評估主體缺乏專業性培訓，評估主體必須擁有專業知識和對居家養老服務政策熟練掌握以及擁有保持不偏不倚端正的作風，才能對參與主體的服務績效進行準確有效評估，據此各主體有效改進現有工作的不足，增強公眾信任度以提高使用欲望。

五、完善多元主體參與居家養老服務的協同機制對策建議

針對上文中四個機制存在的根本原因，為了促使各主體間的功能相互深度融合，因此以下四個方面提出建議。

（一）制定一致的服務目標

在居家養老服務供給領域中，目標就是實現契合老年人的高質量、多元化的居家養老需求。因此，在多元主體參與供給過程中，都應該以契合老年人現實需要作為首要的工作任務。首先，政府部門應學會如何集中力量“掌好舵”并非“劃好槳”，充分利用政策的優勢來整合社會力量參與到服務供給中去，為各主體開展居家養老服務制定高效、透明的條例和規則，營造一個相對公平的合作氛圍。其次，社區組織增強“話語權”，利用其扎根于基層的優勢，了解老年人的需求偏好，及時反饋到政府部門。然后，社會組織應更好地發揮專業服務的定位，從單純的“服務提供者”向“政策建議者”轉變，充分利用在居家養老服務領域中取得的成功實踐經驗，向政府提出具有政策指導意義的對策建議，促使政府制定的相關的政策文件更接地氣。再次，通過引入靈活機制增加市場活力，讓企業履行好企業社會責任，發動職工自愿參與志愿服務。最后，政府與基層組織積極開展居家養老志愿服務建設，有助于街坊鄰居的互助精神建設發展。

（二）營造持續穩定的合作氛圍

政府通過公平公正的“準入機制”，選擇居家養老服務的承接主體，訂立各主體可接受的合同，促進長期穩定的合作關系。首先，政府應鼓勵和扶持養老服務企業朝著積極的方向發展，通過給予政策、場地上的支持，加大力度培育養老服務企業成長。其次，對待非營利性的居家養老服務組織，政府部門明確界定權利和責任主體，簡化繁瑣的居家養老審批手續和降低對日常運營操作進行過多干預。最后，應當積極構建多元主體參與居家養老服務績效的評價體系建設，不僅有利于政府部門及時獲得多元主體參與服務的實時情況，也有利于營造公平穩定的合作氛圍，增強多元主體間配合。

（三）嚴格監督服務流程

在居家養老服務中多元主體參與的過程中，各參與主體應該抱著合作共贏的態度展開合作。首先，政府應確立法律規章界定參與主體各自的職責關系，使用訂立法律效用的服務契約，確定各主體的職責和任務。其次，在居家養老服務協同供給環節中，為遏制各參與主體在遇到問題時相互推托，應設立行業委員會，根據各自原有的承擔的職責和任務，確定問題首要負責人。最后，政府通過舉行項目咨詢會，讓社會組織、企業、大眾群體有機會參加居家養老服務項目的討論、評估工作中來。政府應該拓展接納信息的方式，聽取來自民眾的建議，通過切實了解社區老年人養老需求偏好，并據此來修正現有政策。

（四）促進合作資源流動

為提升居家養老服務質量和效率，讓資本、設施等相關資源在各主體之間得到充分流動。首先，社會組織可以通過與社區醫院、衛生服務站的交流合作，每月至少安排一次有關健康養老、急救知識的講座，增加老年人的急救和疾病保健預防意識，為社區老年人提供學習和交流平臺。其次，社區可以利用轄區閑置的場地設施與居家養老服務供給主體合作，為社區老人提供“愛心午餐”，讓老年人吃上安全放心的飯菜；與此同時，為老年人提供娛樂休閑聊天的場地，為老年人提供的休閑場所，有效促進老伙伴的關系，使鄰里彼此得到照應，豐富了晚年生活。最后，政府應將在居家養老服務領域中從事專業養老護理從業者，在入戶積分中加分、子女就讀本地學校減免費用、優先入住人才公寓等措施給予鼓勵。通過政府部門構建合作平臺、企業組織和社會組織和社會各界多元共同參與，發揮多元主體的聯動作用，整合社會閑置養老資源，提升老年人晚年幸福感。