我國流域生態補償發展實踐與政策建議

巨文慧 孫宏亮 趙越 劉海龍

摘要：我國流域生態補償近年來發展較快，流域生態補償已經成為生態產品價值實現的重要途徑，為解決上下游水生態環境共治共管提供了有力抓手，有效平衡了生態保護貢獻者和受益者之間義務與權利。但實踐中也存在補償方式單一、與其他政策銜接不足、內生動力不足等問題，仍需加大中央財政支持力度、強化市場機制、完善保障體系并探索綜合示范。

關鍵詞：流域生態補償;政策實踐;問題建議

中圖分類號：X171 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）11-000-02

Abstract： In recent years， Chinese watershed ecological compensation has developed rapidly. Watershed ecological compensation has became an important way to realize the value of ecological products. It also provided a strong method for the co-governance and co-management of upstream and downstream ecological environment， and balanced the obligations and rights between contributors and beneficiaries of ecological protection effectively. However， there are also problems such as single compensation method， inadequate linkage with other policies， and insufficient endogenous motivation. There is still a need to increase central financial support， strengthen market mechanisms， improve the guarantee system， and explore comprehensive demonstrations.

Keywords： Watershed ecological compensation;Policy practices;Problems and suggestions

1 生態補償政策快速發展

我國流域生態環境補償政策經過了長時間的探索和發展。2015年，《生態文明體制改革總體方案》提出探索建立多元化補償機制。2016年國務院辦公廳印發《關于健全生態保護補償機制的意見》，要求推進橫向生態補償，研究制定以地方補償為主、中央財政給予支持的橫向生態保護補償機制辦法。同年財政部、環境保護部、發展改革委、水利部聯合印發《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》，明確了2020年各省（區、市）行政區域內流域上下游橫向生態補償機制基本建立，2025年跨多個省份的流域上下游橫向生態補償試點范圍進一步擴大的目標，推進了流域上下游橫向生態保護補償機制的建立。2018年12月國家發展改革委等九部委聯合印發《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》旨在建立政府主導、企業和社會參與、市場化運作、可持續的生態保護補償機制，激發全社會參與生態保護的積極性。

同時為了推動長江流域生態保護和治理，建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制，2018年印發《中央財政促進長江經濟帶生態保護修復獎勵政策實施方案》《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》，加強長江流域生態保護與補償制度設計并鼓勵地方政府建立相鄰省份及省內長江流域生態補償與保護的長效機制。

2 我國流域生態補償實踐

2.1 流域生態補償試點實踐不斷發展

按照《生態文明體制改革總體方案》和《關于健全生態保護補償機制的意見》的要求我國已經建立的跨省流域生態補償試點包括安徽浙江新安江、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江-韓江、江西廣東東江、河北天津引灤入津、云貴川赤水河以及河北北京密云水庫及上游等7個流域。

在實踐中補償范圍不斷擴大，補償考核指標加嚴加密，補償資金不斷增加[1]。補償范圍從汀江—韓江、引灤入津流域等污染較重的流域擴展到水質良好的赤水河、密云水庫及上游流域，從以治理污染水域轉變為改善優良水域。補償考核指標不在拘束于化學需氧量、氨氮、總磷等常規性指標，密云水庫及上游流域將總氮納入考核，赤水河流域依據水質、水量雙指標進行考核。部分上下游省份也增加了補償資金，新安江流域生態補償試點中，安徽浙江兩省出資的補償資金從第一輪的每年各1億元增加到第二輪的每年各2億元。

據不完全統計，截止2019年7月，跨省流域生態補償試點共累計獲得中央財政獎勵資金58.98億元，上下游省份地方政府已落實生態補償資金50.98億元。生態補償有效帶動了地方政府、企業和社會資金投入，流域生態保護和污染治理力度明顯加大，集中解決了一批長期存在、影響水環境質量改善的環境污染問題。引灤入津協議簽署后，河北省在半年內完成潘大水庫庫區網箱養魚清理工作，清理網箱近8萬個。汀江-韓江流域開展“百日會戰”共拆除象洞溪流域的豬舍1607戶，削減生豬存欄近24.2萬頭，切實解決了百姓身邊的、影響公眾身體健康的突出環境問題。汀江-韓江流域象洞溪羊角電站斷面水質由劣Ⅴ類提升至Ⅲ類;九洲江流域石角斷面由Ⅳ類改善到Ⅲ類[2];新安江流域上游總體水質保持為優，高錳酸鹽指數、氨氮指標保持在I類，下游千島湖營養狀態指數逐步下降。

2.2 省內流域生態補償機制陸續建立

2005年8月，浙江省率先推行流域生態補償，印發《關于進一步完善生態補償機制的若干意見》，2008年2月，浙江省印發《浙江省生態環保財力轉移支付試行辦法》，成為全國第一個實施省內全流域生態補償的省份。此后，相關省份陸續建立省內流域生態補償政策，明確各市治污責任，督促各市加快水環境污染治理工作，目前北京、河北、山東、山西、遼寧、江蘇、浙江、廣東、江西、湖北、安徽等省份建立了行政轄區內全流域生態補償。

各省省內生態補償政策以改善流域水環境、達到國家考核要求為目的，考核標準主要涉及水質類別、主要污染物濃度變化情況或排放量等因素。例如山東省按照“改善者收益、惡化者賠償”的原則，將各市納入國家、省地表水環境質量考核的斷面和跨市飲用水水源地水質達標情況納入生態補償范圍，根據2018年監測數據，山東省級向各市撥付水質達標基本補償資金、水質同比改善補償資金、水質類別提升補償資金6.89億元，同時參考水質同比惡化情況、考核斷面斷流情況和劣Ⅴ類情況，省級向各市收繳賠償資金2.02億元[3]。陜西省在省內主要流域建立了生態補償機制，其中渭河流域于2009年實施生態補償，之后不斷調整生態補償方案，考核范圍由最初的渭河干流延伸至渭河主要支流，考核內容在化學需氧量的基礎上，增加了氨氮、溶解氧和總磷，2010年至2018年渭河流域共收繳省級水污染補償金8.7億元。

2.3 長江經濟帶流域生態補償政策和實踐取得積極進展

中央財政增加長江經濟帶均衡性轉移支付分配的生態權重，鼓勵上下游相鄰省（市）建立橫向生態補償機制[4]。一方面，國家高度重視長江經濟帶生態補償工作，積極探索長江經濟帶流域上下游橫向轉移支付。2019年中央財政下達長江經濟帶重點生態功能區轉移支付資金295.58億元，比2015年增長近100億元，開展大規模的縱向生態補償。另一方面，長江經濟帶相關省份積極建立流域生態補償機制，目前已建立皖浙新安江、云貴川赤水河、渝湘酉水、蘇浙滁江、贛湘淥水等5個跨省流域生態補償機制，沿江11省（市）均出臺相關政策鼓勵建立省內流域上下游生態補償機制。

隨著生態補償等各項政策機制日益深化，長江經濟帶生態環境質量逐年改善，根據《2018年中國生態環境狀況公報》達到或優于Ⅲ類斷面比例逐年上升，2018年長江流域監測斷面的Ⅰ-Ⅲ類水質比例達到87.5%，劣Ⅴ類斷面占1.8%，較2017年下降0.4個百分點。

3 流域生態補償存在問題

3.1 補償方式和資金用途單一、不可持續

生態補償方式以“輸血型”資金補償為主，補償資金多用于水環境治理，雖然水環境改善效果明顯，但上游往往犧牲了原有的產業和經濟來源。能提升深度貧困地區可持續發展能力和當地居民可持續生計能力的對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等補償方式明顯不足。補償來源多數為財政轉移支付，補償對象主要在政府與政府間展開，社會參與度較低，與群眾利益直接掛鉤少，群眾缺乏對生態補償紅利的獲得感，積極性不高。同時，生態補償對區域內生產方式和生態屬性相匹配的長遠目標欠缺思考，未能將生態建設與扶貧項目、地方經濟產業結構調整有效銜接。同時，資金補償標準偏低，考核規則中對水質考核的部分所占比重很大，未能充分體現各地生態環境產品價值及其貢獻水平，生態受益地區與生態保護地區、流域上下游之間在“共建共享、協同發展”方面還有較長的路要走。

3.2 流域生態補償與其他環境保護政策銜接不足

生態補償主要以流域、森林、草原、濕地等要素補償為主，各要素補償由相關部門分別推動實施，缺乏統一協調機制，各自工作進展不一。生態補償政策未能與其他政策形成合力，尚處于“單打獨斗”狀態，未能打出有力的政策“組合拳”，無法發揮最佳的協同效果，著眼于整體性、協調性、綜合性的補償機制尚未建立。一方面部分省份生態補償資金僅由政府財政資金單獨出資，與綠色金融政策的銜接不足，對撬動社會資本投入、創新發展綠色金融產品、拓寬融資渠道作用有限。另一方面，生態補償與現行生態環境管理基本制度銜接不足，雖在聯防聯控方面有所突破，但是與河（湖）長制、排污許可制、總量控制等方面的銜接還有待鞏固和完善。

3.3 跨省流域生態補償推進內生動力不足

我國各流域支流眾多，水系復雜，途徑多個省份，流域上下游省份之間經濟差異大、發展不平衡，生態環境治理與保護重點不盡相同，在協商談判中，過分強調自身權益，求同存異不夠，較難達成一致。由于缺乏細化的生態補償標準和規則，上下游之間的環境賬、經濟賬難以核算。同時，生態補償資金仍以中央至地方各級政府的財政投入為主，并未形成社會廣泛參與的市場化生態補償機制，市場化生態補償機制發展尚處于初級階段。

4 對我國流域生態補償的政策建議

以生態文明思想為指導，以解決突出生態環境問題為目標，遵循成本共擔、效益共享、合作共治的原則，構建政府主導、區域聯動、部門協作、企業履責、公眾參與的多元化、市場化、可持續的生態補償機制政策，實現由“輸血式”補償到“造血式”補償的轉變。

4.1 加大中央財政支持力度

統籌一般性轉移支付和相關專項轉移支付資金，進一步發揮中央財政均衡性轉移支付、重點生態功能區轉移支付對重點地區生態補償和保護的促進作用，建立激勵引導機制，加大對生態補償和保護的財政資金投入力度，確保地方政府不因生態保護投入增加或限制開發降低基本公共服務水平。

4.2 強化市場機制支撐作用

實施市場化、多元化生態補償，發揮市場在資源環境定價、環保產業、投融資等經營性和競爭性生產領域方面的作用。由中央財政、地方省級財政與社會資本共同出資設立長江經濟帶綠色發展基金，實行市場化運作。深化綠色金融和環境污染責任保險政策，完善銀行綠色評價制度。支持各級地方政府依法依規發行綠色債券，用于生態保護領域建設。探索推廣節能量、碳排放權交易、排污權交易和水權交易等試點經驗，推行環境污染第三方治理。

4.3 完善機制保障體系建設

將健全生態補償機制納入相關法律法規，建立動態調整、獎懲分明、導向明確的生態補償長效機制。開展生態補償標準研究，建立生態補償績效評估與生態質量考核評價體系，完善與水生態環境質量掛鉤的財政資金獎懲機制。各級政府和部門做好信息發布、宣傳報道、輿情引導等工作，推進生態補償與民生改善融合，有效調動全社會參與生態環境保護的積極性。

4.4 探索生態補償綜合示范

深化跨省流域補償試點，在流域上下游地區，探索建立生態環境資源全域配置的“環境共治、生態共保、產業共謀、責任共擔、利益共享”的生態共同體，在跨流域生態保護、綠色發展、制度創新等方面提供可復制、可推廣的經驗，為我國生態文明建設再探新路。

參考文獻

[1]劉桂環.我國生態保護補償實踐進展評述[A].中國環境科學學會.2017中國環境科學學會科學與技術年會論文集（第一卷）[C].中國環境科學學會：中國環境科學學會，2017：8.

[2]昌苗苗，陳洋.九洲江流域生態補償試點實踐進展[J].環境保護，2017，45（07）：28-30.

[3]王陽.水質考核“獎優罰劣” 山東省撥付首批6.89億元生態補償資金[N].濟南日報，2019-06-16.

[4]姚瑞華，李贊，孫宏亮，巨文慧.全流域多方位生態補償政策為長江保護修復攻堅戰提供保障——《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》解讀[J].環境保護，2018，46（09）：18-21.

收稿日期：2019-10-10

作者簡介：巨文慧，女，碩士研究生。

通訊作者：劉海龍