國有企業(yè)境外投資研究
——以基里隆電站為例

趙寶永

（國網(wǎng)新源控股有限公司北京十三陵蓄能電廠，北京市 102200）

0 引言

基里隆Ⅰ號水電站是由原中國電力技術(shù)進出口公司以BOT方式在柬埔寨境內(nèi)開發(fā)建設(shè)（修復(fù)）的水電項目。為開發(fā)建設(shè)該電站，中國電力技術(shù)進出口公司于2001年2月6日在柬埔寨注冊了中電技國際水電開發(fā)有限公司。2005年6月，國家電網(wǎng)公司將基里隆Ⅰ號電站資產(chǎn)和基里隆Ⅲ號電站開發(fā)權(quán)由中國電力技術(shù)進出口公司劃轉(zhuǎn)至國網(wǎng)新源控股有限公司管理。為加強管理，2006年9月成立了國網(wǎng)新源國際投資有限公司，負(fù)責(zé)基里隆Ⅰ號水電站和基里隆Ⅲ號水電站項目的建設(shè)和運營。2018年9月，國網(wǎng)新源國際投資有限公司注銷，國際水電開發(fā)有限公司由北京能源管理分公司進行管理。

基里隆電站的投產(chǎn)運營在柬埔寨經(jīng)濟和社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但由于管理單位更替頻繁、內(nèi)部管理銜接不暢、后續(xù)管理者對政策的研究不夠深入等問題，目前該公司稅賦較高、經(jīng)營困難、資金匯回國內(nèi)受限，后續(xù)的經(jīng)營管理難度較大。通過對電站運營管理的綜合分析，筆者認(rèn)為國有企業(yè)境外投資，投資主體不僅要充分了解境內(nèi)的相關(guān)規(guī)定，還應(yīng)對項目所在國的營商環(huán)境要有全面的了解，同時投資者應(yīng)建立與境外企業(yè)管理相適應(yīng)的管理機制，滿足投資國和項目所在國的相關(guān)要求。

1 了解我國對企業(yè)境外投資的相關(guān)要求

1.1 了解境內(nèi)相關(guān)政府部門的職能及管理要求

了解政府相關(guān)部門的職責(zé)，在遇到困難時才知道去找誰解決，才能有的放矢地解決問題。比如基里隆電站項目，由于受制于境內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營范圍，母公司以借款方式投出的資金及利息無法匯回國內(nèi)，按照外匯管理相關(guān)規(guī)定，國內(nèi)銀行每年只接收利潤分配匯回的外幣。解決上述問題光靠外管局和銀行是解決不了的，必須通過商務(wù)部從投資的角度來解決。

通常情況下，中國企業(yè)必須獲得四個政府部門的登記或核準(zhǔn)，才可以進行境外投資工作。四部門分別是發(fā)展和改革委員會（“發(fā)改委”）、商務(wù)部、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（“國資委”）、外匯管理部門（“外管局”）。其職權(quán)和管理事項分別為：發(fā)改委負(fù)責(zé)規(guī)劃、監(jiān)管和協(xié)調(diào)中國經(jīng)濟發(fā)展和行業(yè)政策，主管對外投資項目的立項審批；商務(wù)部負(fù)責(zé)具體境外投資事項審批，并發(fā)放中國企業(yè)境外投資證書；國資委根據(jù)國有企業(yè)投資管理制度負(fù)責(zé)境內(nèi)國有企業(yè)境外投資事項的審核、備案和監(jiān)督工作；外管局負(fù)責(zé)國際收支、對外債權(quán)債務(wù)的統(tǒng)計和監(jiān)測，負(fù)責(zé)依法實施資本項目外匯管理，承擔(dān)跨境資金流動監(jiān)測和結(jié)售匯業(yè)務(wù)監(jiān)督管理。此外，國有企業(yè)在進行境外投資前后均需向國資委辦理登記，且國資委的登記是前置程序，應(yīng)當(dāng)在發(fā)改委立項前進行[1]。

1.2 了解外匯管制政策

了解外匯政策，一方面有助于企業(yè)依法合規(guī)，主動配合國家進行外匯監(jiān)管。另一方面，有助于跨境資金順暢流動，保證資金能夠及時在境內(nèi)銀行落款。

外匯管制是一國政府為平衡國際收支和維持本國貨幣匯率而對外匯進出實行的限制性措施。國家通過外匯管制政策統(tǒng)籌貿(mào)易投資便利化和防范跨境資本流動風(fēng)險關(guān)系，推動金融市場雙向開放。國家對跨境資本流動采取“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理框架，目的是維護外匯市場穩(wěn)定和國家經(jīng)濟金融安全。總體來看，我國對外匯的管控是偏緊的。

1.3 不容忽視的對外投資統(tǒng)計年報

對外投資統(tǒng)計年報反映了境外企業(yè)的全貌，其主要指標(biāo)包括對外直接投資額、對外直接投資流量、年末對外直接投資存量、反向投資額、股權(quán)、收益再投資、債務(wù)工具、資產(chǎn)總計、負(fù)債合計、所有者權(quán)益合計、實收資本、銷售(營業(yè))收入、利潤總額、年末從業(yè)人數(shù)、對所在國家（地區(qū)）繳納的稅金總額等，填報信息每年具有連續(xù)性。近年來，對外投資統(tǒng)計年報數(shù)據(jù)已經(jīng)在政府相關(guān)部門信息共享，作為政府部門進行監(jiān)管的主要依據(jù)。

對外直接投資統(tǒng)計由商務(wù)部、國家統(tǒng)計局、國家外匯管理局實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，逐級報送。商務(wù)部根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)一要求，負(fù)責(zé)全國對外直接投資的統(tǒng)計工作，境內(nèi)投資者為中央企業(yè)、單位的，直接向商務(wù)部報送統(tǒng)計報表。商務(wù)部負(fù)責(zé)匯總?cè)袠I(yè)對外直接投資統(tǒng)計資料并報國家統(tǒng)計局，同時共享外匯局使用。對外直接投資統(tǒng)計資料是政府通過銀行監(jiān)管企業(yè)外匯跨境流動的主要依據(jù)，超出統(tǒng)計報表范圍的外匯不允許跨境流動。

2 分析項目所在國營商環(huán)境

2.1 國情、經(jīng)濟形勢分析

目前中資企業(yè)在東南亞國家的投資和工程承包，大部分要面臨該國政策不穩(wěn)定、政府慵懶、辦事程序不正規(guī)、腐敗、營商環(huán)境欠佳、產(chǎn)業(yè)配套較差、企業(yè)融資困難、融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)困難等棘手問題。提高企業(yè)及人員的境外安全風(fēng)險管理水平和突發(fā)事件應(yīng)急處置能力非常必要。

中資境外企業(yè)應(yīng)當(dāng)利用外部資源為境外投資提供風(fēng)險管控支持，外部資源主要包括政府部門及商會協(xié)會、保險機構(gòu)、律師事務(wù)所和會計事務(wù)所。境外投資企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強境外安全風(fēng)險防范，建立健全內(nèi)部安全防范與應(yīng)急處置機制，接受駐外使領(lǐng)館的指導(dǎo)和管理。

2.2 法律環(huán)境分析

在柬埔寨投資水電站項目，要充分研究柬埔寨《國家電力法》《投資法》和《BOT法》等法律內(nèi)容，確保法律規(guī)定優(yōu)惠措施能夠?qū)崿F(xiàn)[2]。基里隆電站項目缺乏對上述法律的深入研究，在項目融資計劃完成后，項目投資方?jīng)]有按照《投資法》和《BOT實施協(xié)議》將協(xié)議下的權(quán)利和義務(wù)更新至項目公司，項目公司沒有按照《BOT實施協(xié)議》對融資完成后的債務(wù)與股本進行安排，導(dǎo)致該項目從投產(chǎn)之日就盈利，《BOT實施協(xié)議》中規(guī)定的“自開始盈利的年度開始（既償還股本投資、債務(wù)本金和利息之后），公司享受八年免征所得稅的優(yōu)惠待遇，如以前年度有虧損，可以有五年結(jié)轉(zhuǎn)虧損期。”的優(yōu)惠條款大打折扣。也正是由于項目公司的股權(quán)和債權(quán)不明晰，導(dǎo)致目前公司稅賦較重、經(jīng)營困難。

企業(yè)境外投資需要了解和研究東道國法律體系，了解其在環(huán)境保護、反腐敗、投資法在公司注冊、招標(biāo)資格、人員進入、技術(shù)壁壘等方面的法律規(guī)定。尤其對于勞資、稅務(wù)和環(huán)保等領(lǐng)域的相關(guān)法律規(guī)定，企業(yè)必須事先做好充分準(zhǔn)備，充分利用當(dāng)?shù)氐穆蓭熓聞?wù)所、會計師事務(wù)所等咨詢機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，合理規(guī)避可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險。

2.3 勞工政策

柬埔寨關(guān)于勞工的規(guī)定是完全參照西方發(fā)達國家勞動標(biāo)準(zhǔn)制定的，要求較為嚴(yán)格，且很規(guī)定和中國國內(nèi)規(guī)定差異較大。《勞工法》規(guī)定工人可以自由成立工會、工會可以舉行罷工活動。工人對參加工會有自由選擇的權(quán)利，可以參加工會，也可以不參加工會。一個企業(yè)往往同時存在好多不同的工會，資方難以掌控工會。這些工會，有的與政府聯(lián)系，有的與反對派有聯(lián)系，當(dāng)工人覺得自己在的企業(yè)受到了不公平待遇就會向工會組織進行投訴，企業(yè)就會面臨工會組織的交涉。如果企業(yè)處理不當(dāng)，就會受到罷工的威脅，甚至巨額經(jīng)濟賠償。

境外企業(yè)對勞工政策的關(guān)注體現(xiàn)在兩個方面，一是關(guān)注當(dāng)?shù)胤蓪κ褂猛饧畣T工的限制措施；二是對雇傭東道國勞工的限制性規(guī)定。中資企業(yè)要充分了解相關(guān)法律政策、風(fēng)俗文化、民族宗教、薪酬福利和工會等影響，嚴(yán)格遵守當(dāng)?shù)貏诠し桑缺ＷC中方員工的合法權(quán)益，同時防范使用當(dāng)?shù)貏诠さ娘L(fēng)險。

2.4 反腐敗問題

柬埔寨國內(nèi)公務(wù)員工資偏低，在通貨膨脹、物價上漲的外部環(huán)境下，政府機構(gòu)普遍存在貪污腐敗現(xiàn)象，企業(yè)辦理有關(guān)手續(xù)時基本上都需要交納數(shù)量不等的“小費”。

當(dāng)前，各國法律及國際條約高度重視國際商業(yè)賄賂的監(jiān)管，紛紛引入經(jīng)濟全球化時代治理腐敗的全新觀念，包括將賄賂外國官員或者國際公共組織官員的行為規(guī)定為犯罪、通過制定法律有效打擊本國及跨國公司的商業(yè)賄賂行為。中國企業(yè)要充分了解有關(guān)國際商業(yè)賄賂的規(guī)定，及時掌握當(dāng)?shù)胤锤瘮》膳c機構(gòu)的有關(guān)信息。

2.5 非政府組織

柬埔寨政府對非政府組織管制寬松，非政府組織全國就有2000多個，這些非政府組織規(guī)模大小不一，大到國際化組織，小到鄉(xiāng)鎮(zhèn)小團體。這些非政府組織在公眾利益和自然環(huán)境訴求方面十分活躍，導(dǎo)致柬埔寨非政府組織對中國企業(yè)的負(fù)面報道就越來越多[3]。

東道國的非政府組織狀況對企業(yè)建設(shè)運營有重要影響，中國企業(yè)投資前必須對其進行評估，投資后必須重視與當(dāng)?shù)胤钦M織和社區(qū)交流和溝通，避免給企業(yè)造成不必要損失。

3 境內(nèi)投資者切實履行好管理職責(zé)

3.1 在投資方層面明確管理機構(gòu)配備管理人員

當(dāng)前，國家對國企的管理正從原來的管經(jīng)營向管資本轉(zhuǎn)變，管資本重點是管投資，監(jiān)管層將管投資排在很突出的位置。有境外業(yè)務(wù)的國有企業(yè)必須履行好出資人職責(zé)，強化對境外企業(yè)的管控。有條件的境內(nèi)投資者應(yīng)設(shè)置相對獨立的機構(gòu)和部門對境外企業(yè)進行有效管理，對境外公司的規(guī)章制度進行統(tǒng)一規(guī)范，對境外公司的內(nèi)部控制和財務(wù)管理工作進行統(tǒng)一規(guī)范管理。鑒于境外業(yè)務(wù)管理的特殊性，投資方應(yīng)在領(lǐng)導(dǎo)班子成員中確定一名主管境外業(yè)務(wù)工作的負(fù)責(zé)人，確保決策層有專人承擔(dān)境外企業(yè)的管理職責(zé)。

3.2 完善對境外企業(yè)的風(fēng)險管控

境內(nèi)投資企業(yè)應(yīng)加強境外風(fēng)險防范，完善境外投資相關(guān)政策，規(guī)范并指導(dǎo)企業(yè)開展境外業(yè)務(wù)。要求境外企業(yè)建立風(fēng)險管理體系并定期對其審核[4]。督促境外企業(yè)建立健全關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的規(guī)章制度，確保境外投資遵守我國法律、行政法規(guī)，同時遵守境外注冊地的相關(guān)法律規(guī)定。

3.3 加強境外企業(yè)的財務(wù)管理

從投資方的角度建立成本管理制度，強化預(yù)算和資金管控。重點關(guān)注境外投資企業(yè)傭金、回扣、手續(xù)費等費用的開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)和報銷審批制度的合法合規(guī)性，避免這類費用因管理不善導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失或招致投資所在國調(diào)查。有條件的企業(yè)，可選派具有相應(yīng)資格的財務(wù)負(fù)責(zé)人或財務(wù)人員，定期分析境外企業(yè)財務(wù)狀況和經(jīng)營成果。

3.4 加強對境外企業(yè)的監(jiān)督和考核

建立健全境外投資企業(yè)臺賬，既是政府監(jiān)管的要求，同時也是境內(nèi)企業(yè)及時掌握境外被投資企業(yè)經(jīng)營情況和相關(guān)信息的有效手段，同時也是對境外企業(yè)監(jiān)督考核的主要依據(jù)。除此之外，還應(yīng)根據(jù)境外企業(yè)的特點，采取相應(yīng)的程序、方式和方法，定期對境外企業(yè)進行審計[5]。通過加強境外單位內(nèi)部控制、境外人員日常監(jiān)督管理、境外單位紀(jì)檢組織建設(shè)等方式強化境外機構(gòu)監(jiān)督。對境外企業(yè)的考核評價應(yīng)注重過程考核與結(jié)果考核并重，正面激勵與負(fù)面激勵協(xié)調(diào)運用。

4 境外企業(yè)加強自身管理

4.1 建立良好的公共關(guān)系，營造和諧經(jīng)營環(huán)境

企業(yè)在國外經(jīng)營活動中，應(yīng)遵守當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)和尊重社會公德、商業(yè)道德以及行業(yè)規(guī)則。同當(dāng)?shù)卣椭鞴懿块T建立溝通和聯(lián)系，學(xué)會和當(dāng)?shù)孛襟w、非政府組織友好相處，尊重當(dāng)?shù)匚幕⒆诮毯蜕盍?xí)俗[6]。根據(jù)自身經(jīng)濟實力參與社會公益事業(yè)，樹立良好的社會形象，營造和諧的工作環(huán)境。

4.2 加強風(fēng)險防控，提高安全水平

境外企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身生產(chǎn)經(jīng)營特點和境外環(huán)境狀況進行風(fēng)險識別和評估，建立自身的風(fēng)險防控體系，并及時審核和更新。通過對人員安全、場所安全、作業(yè)安全、信息安全、財務(wù)安全、合同安全、用工安全等方面的風(fēng)險管控，有效降低安全風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險。

4.3 健全組織機構(gòu)，完善規(guī)章制度

在拓展海外市場時，人員機構(gòu)設(shè)置往往注重精煉高效，滿足運轉(zhuǎn)就行，因此中方員工一般都是一崗兼多職。組織機構(gòu)不健全，容易引起舞弊案件的發(fā)生。境外企業(yè)必須根據(jù)內(nèi)控的要求，合理設(shè)置機構(gòu)、安排人員。同時，結(jié)合當(dāng)?shù)厮胶惋L(fēng)俗習(xí)慣，明確公司重大事項、明確相關(guān)費用標(biāo)準(zhǔn)，建立相關(guān)制度，保證不相容職務(wù)的分離，避免舞弊案件發(fā)生。

5 結(jié)束語

境外資產(chǎn)運營管理具有雙重性、國際性、靈活性和復(fù)雜性的特點。境外企業(yè)必須接受投資國和投資所在國的雙重管理，投資者在投資決策、資金投入、投資方式的選擇方面必須具有高度靈活性，以應(yīng)對外部環(huán)境的復(fù)雜性。建立健全企業(yè)境外資產(chǎn)運營管理的各項制度，落實責(zé)任，按照制度化、程序化、規(guī)范化、信息化的要求加強過程管理和責(zé)任追究是管好境外企業(yè)的關(guān)鍵。