日本《食品安全基本法》的立法創新與立法價值及其啟示

武麗君

(山西大同大學，山西 大同 037000)

食品安全直接關系國民健康，故日本自1947年制定《食品衛生法》開始，就一直致力于通過立法保障和提高食品的安全。進入21世紀以來，一系列食品安全事件在全球各地大規模爆發，日本國內影響較大的就有1996年發生的O157大腸桿菌污染事件、2000年的雪印乳業集體中毒事件，乃至2018年的敬老院O157:H7腸出血性大腸桿菌食物中毒事件等等，為此，日本在2003年及時出臺《食品安全基本法》后，又經過了若干次修改，現行的為2009年底49號法律確定的《食品安全基本法》版本[1]。日本的《食品安全基本法》進行了一系列的立法創新，成為當前世界范圍內較為成熟和先進的食品安全法律之一。對日本《食品安全基本法》的立法價值進行詳細的分析，并在此基礎上對中國現有的食品安全立法進行審視，對進一步健全和完善中國食品安全法律法規及相應的監管體系具有較大的啟示作用和借鑒意義。

1 日本《食品安全基本法》立法內容上的主要創新

1.1 建立食品安全全過程可追溯質量保證體系

進入21世紀以來，食品安全方面立法的主要趨勢之一，是不再拘泥于食品本身的安全，亦即傳統所謂的食品衛生問題，而是將所有涉及到食品安全的環節都囊括到食品安全保障的法律之中，從而使傳統的食品衛生法轉型為現代社會的食品安全法。

日本《食品安全基本法》也全面順應了這一食品安全方面立法的時代潮流。在日本《食品安全基本法》的第4條中，即明確規定食品安全法需要保障的是“食品供給各環節的安全”，而不再是之前日本《食品衛生法》中狹隘的食品本身的衛生。為了充分實現這條法律規定中體現的日本食品安全全程監控的法律理念，日本充分引進國際上先進國家對食品安全全過程質量控制的經驗，建立了以HACCP為核心的食品安全全過程可追溯質量保證體系。HACCP起源于美國，主要是對食品生產中可能存在的風險進行有關鑒定、識別以及控制的一種食品質量安全全過程可追溯質量保證體系。日本在《食品安全基本法》立法之前，即已經通過《食品衛生法》引進了HACCP食品安全質量保證體系，并通過1998年制定的《關于食品制造過程高級化管理的臨時措施法》，大力促進中小食品企業導入HACCP體系。HACCP作為一種國際公認的科學的食品安全全過程可追溯質量保證體系，在日本食品行業已經成為公認的確保從田園到餐桌食品供給各環節安全的基本食品安全體制[2]。

另外，日本還在《食品安全基本法》第4條的要求下建立了食品身份編碼識別制度。這一制度規定從食品原料開始即進行編碼，相關編碼一直伴隨整個食品加工、運輸直至銷售消費等所有環節，一旦食品安全出現問題，即可以根據相關編碼對食品安全的各個環節進行追溯[3]。在《食品安全基本法》出臺的同時，日本農林水產省制定了《食品可追溯制度指南》進行具體指導。需要指出的是，日本在2003年還頒布了《關于牛的個體識別信息傳遞的特別措施法》，建立了嚴密的牛肉制品質量安全的可追溯制度[4]。

1.2 構建食品安全的監管組織體系與標準

日本的現行《食品安全基本法》在食品安全監管體制方面最大的創新是設立了負責食品安全宏觀控制和協調的食品安全委員會。日本《食品安全基本法》第3章第22條到第28條專門規定了食品安全委員會，食品安全委員會屬于內閣的組成部分，是按照《食品安全基本法》而設立的負責風險評估的職能機構，負有統籌指導職權，主要從事食品安全風險的收集、統計等一系列工作，具體包括對風險進行相應評估、風險溝通、緊急事件統籌應對，以及促進國際合作等職能[5]。

根據日本《食品安全基本法》設立的食品安全委員會雖然擁有宏觀控制和協調的職能，但是并不具備對食品安全具體事務進行行政執法的權限。享有具體行政執法權限的機構是厚生勞動省和農林水產省，兩者共同對農業、畜牧業、進口食品等食品安全相關領域進行監管[6]。同時，日本還依據需要設立了消費者廳，主要是用于處理與消費者相關的食品安全保護等事務，作為厚生勞動省和農林水產省對食品安全執法的必要補充。可以認為，食品安全委員會的成立與運行，標志著日本已經建立了以食品安全委員會負責宏觀統籌和協調，由厚生勞動省和農林水產省負責具體行政執法，由消費者廳進行有效補充的統一的食品安全監管組織體系。

與此同時，日本《食品安全基本法》第12條和第13條均提出了制定確保食品安全措施的要求，這些確保食品安全措施的主要內容即為各種相應的食品安全標準。日本《食品衛生法》第11條規定的肯定列表制度，在法律中直接通過列表的方式明確規定可用的食品添加物質及食品添加劑殘留的最高限制標準[7]。即使是沒有在法律中直接規定限量的食品添加物質，也通過厚生勞動省設置全國適用的標準規制。因此，日本《食品安全基本法》中規定的確保食品安全措施，以法律或者厚生勞動省設置的標準等全國普遍適用的制度形式，保證了日本統一的食品安全標準的建立。

1.3 對食品安全違法行為嚴厲處罰

日本《食品安全基本法》在第6條到第8條分別規定了國家政府部門、地方公共團體、食品從業者等對食品安全應當承擔的法律責任，并通過《食品衛生法》等法律對這些食品安全責任主體的違法行為進行相應處罰。尤其對于企業法人，如果其從事了相應的食品安全違法行為，相關政府部門可以對其處以不超過1億日元的巨額罰款，情節嚴重的還可以吊銷經營許可證[8]。

日本《食品安全基本法》及其相關法律對于食品安全違法行為的這種嚴厲處罰規定，與現代社會食品商品化程度日益加深，食品安全事件危害程度日益加劇的現實相適應，能夠對潛在的食品安全違法的從業人員構成有效的法律威懾，從而有利于食品安全相關法律的順利落實，為公眾的食品安全提供可靠的法律責任保障。

2 日本《食品安全基本法》的立法價值取向

2.1 以國民健康的有效保障為根本價值

日本《食品安全基本法》之所以在食品安全全過程可追溯體系的建立、統一的食品安全監管體系，以及嚴厲的食品安全違法行為懲罰等方面進行了一系列的立法創新，其根本目的在于建立確保食品安全的法律制度體系，充分體現了其有效保障國民健康的根本價值。

首先，日本《憲法》作為日本《食品安全基本法》的上位根本法，其在第25條即確定了國民享有的生命健康保障權。正是為了使公民生命健康保障權得到充分實現，才必須使公眾食品安全成為日本《食品安全基本法》的根本價值，從而對直接關系國民生命健康的食品安全進行有效的法律規制。其次，日本《食品安全基本法》為了充分貫徹憲法規定的國民生命健康保障權，在第3條明確指出保護國民健康是《食品安全基本法》的最高目標和立法宗旨。最后，日本《食品安全基本法》的立法演變，也充分體現了以國民健康的有效保障為根本價值。自2003年日本《食品安全基本法》制定，以及后續的多次修改，都一直在努力實現《憲法》和《食品安全基本法》規定的保障國民健康這一根本價值。

在這一根本價值的指導下，日本的食品安全法律體系由2003年之前的以《食品衛生法》為中心轉變為以《食品安全基本法》為中心，相應的食品安全監管中心也由之前的食品本身的衛生監管轉變為當前的包括所有食品安全環節的食品安全監管，有效適應了現代社會影響食品安全的環節和因素日益多樣化和復雜化的趨勢，使國民健康在新的食品安全形勢下仍然能夠得到可靠的保障。

2.2 注重食品安全監管的實效和靈活性

日本《食品安全基本法》實施之前的食品安全監管體系，主要是以原有的《食品衛生法》為基礎的直接針對食品本身的食品衛生監管。因此，傳統的日本食品安全監管體系，是以厚生省和農林水產省為主要執法部門的按照食品本身的不同實行的分類別監管。然而，在影響食品安全的因素和環節日益超越了食品本身的現代社會，這種以食品本身衛生為基礎的食品安全監管體系明顯不能適應食品安全保障的需要。因此，科學的食品安全保障體系必須摒棄傳統的以食品衛生為基礎的監管方式，而實行對食品安全相關的因素和環節的全面覆蓋，日本傳統的以厚生省和農林水產省為主要執法部門的分類別監管方式明顯不能適應現代社會對食品安全進行全面監管的需要。

正是在這樣的情況下，《食品安全基本法》設置了新的食品安全委員會。一方面，這一附屬于內閣的機構的設立，在具體的執法部門，即厚生省和農林水產省之上增加了對食品安全進行宏觀控制和協調的功能，有效彌補了厚生省和農林水產省因為分工的不同在食品安全監管方面可能產生的條塊分割，以及實施的多頭監管等欠缺之處，彰顯了日本《食品安全基本法》注重監管實效的價值取向[9]。另一方面，食品安全委員會按照立法定位，其不具有行政執法權，行政執法權仍舊屬于厚生省和農林水產省[10]，從而有效保持了現有監管體系同之前的監管體系的延續性。厚生省和農林水產省只需要根據《食品安全基本法》的要求對具體的監管措施進行適當調整，即能充分履行這一法律賦予的新的職責，避免了食品安全執法機構的劇烈變動可能引發的監管效率降低的不利局面，充分體現了日本《食品安全基本法》注重監管靈活性的價值。

2.3 保證食品安全責任與危害性相匹配

違法行為的危害性與違法行為需要承擔的法律責任相匹配是現代立法的基本原則，只有食品安全責任與食品安全違法行為的危害性基本一致，才能有效遏制相關違法行為的發生。在日本《食品安全基本法》中，即充分體現了保證食品安全責任與危害性相匹配這一立法價值。在現代社會，由于食品商品化的日益普及，食品安全事件可能導致的社會危害性同樣與日俱增，較大的食品安全事件造成的社會危害往往不再是個別或者少數人的生命健康受到損害，而往往涉及到數量眾多的人群，甚至可能因為問題食品的跨區域流動而迅速擴大到其他地區，乃至釀成全球性的食品安全事件。如21世紀初引起世界性恐慌的“瘋牛病”事件，即為食品安全全球化趨勢的典型案例[11]。“瘋牛病”事件不僅對全球的牛肉消費產生了極其嚴重的破壞性影響，直至十幾年之后的今天，其所引起的余波尚未完全消除。

基于這一問題，日本《食品安全基本法》第6條到第8條明確了從政府監管部門、地方公共性組織到食品行業從業者的相關責任，并通過相關的《食品衛生法》對食品安全責任進行了具體規定。日本《食品安全基本法》及相關法律對食品安全責任的規定極為嚴格，諸如在企業法人的懲罰上，在金額上設定上限為1億日元，遠超同期中國《食品安全法》規定的20萬元人民幣的上限。這種嚴厲的懲罰措施的設置，才能使相關食品違法行為主體需要承擔的安全責任，與其所產生的社會危害性相適應，從而對相關違法行為產生有效的遏制效應。

3 日本《食品安全基本法》的啟示意義

相比來論，日本《食品安全基本法》和中國《食品安全基本法》在產生的時間以及背景上基本相似，均是在21世紀初制定，其背景均為影響食品安全的因素和環節日益多元化和復雜化。正是因為如此，日本《食品安全基本法》的立法價值及相關創新對中國《食品安全法》的完善有著非常重要的啟示作用

3.1 實行以HACCP體系為中心的強制性質量認證制度

在保證國民健康的根本價值指導下，日本《食品安全基本法》第4條規定應當對食品安全進行食品供給各環節的全面管理，并建立了以HACCP為中心的全過程可追溯食品質量安全控制體系。與此相類似，中國最新的2015年《食品安全法》在第42條規定了食品生產經營者建立食品安全可追溯體系的義務，并在第82條規定了嬰幼兒配方食品生產者實行全過程控制的義務。然而，除了第82條的嬰幼兒配方食品生產者的全過程控制義務是具體的強制性義務之外，第42條的生產經營者的可追溯體系義務只是抽象性規定，需要其他配套制度予以落實。

迄今為止，現代社會公認的食品安全質量控制最為有效的HACCP體系在中國食品行業的普及率并不高，主要為一些大型的食品企業采用，中國國家相關法律僅僅要求在進出口企業中強制適用，在中小企業中的適用比率相對較低[12]。因此，中國在《食品安全法》實施的過程中，可以充分借鑒日本的做法，在條件允許的大型企業中強制適用，并采取一系列稅費優惠和財政支持等方法，鼓勵和支持中小食品企業采用HACCP 體系，逐漸實現HACCP體系在食品行業中的普遍適用，并在此基礎上進一步實行以HACCP體系為中心的強制性質量安全認證制度。

3.2 構建科學的食品安全監管機制

日本《食品安全基本法》構建了由依據其規定所設立的食品安全委員會負責宏觀統籌協調、厚生省和農林水產省負責具體執法、消費者廳負責保護消費者權益為補充的立體式食品安全監管體系，這充分體現了食品安全監管上注重監管實效和靈活性的價值定位。中國2015年《食品安全法》也設置了食品安全委員會，并規定了由食品藥品監督管理機構和衛生行政部門，以及其他相關部門負責具體行政執法的食品安全監管體系，這一體系在具體實踐中存在諸多問題。首先，食品安全委員會的職責法律沒有具體規定，而是由國務院負責制定職權，實際上不具有任何實質性的監管功能。其次，食品藥品監督管理機構的職責是對食品生產經營活動實施監管，但同時還存在諸多其他具有執法權力的部門，如衛生行政部門，以及農業、工商、質檢、檢驗檢疫等諸多其他部門。這些部門各自擁有相關食品安全的執法權力，但在其上卻并不存在法定的統一宏觀協調和控制的部門，很容易出現多頭監管導致的重復執法和責任推諉的不利局面[13]。最后，因為多頭監管的事實存在，食品生產經營者面對著一系列不同政府部門要求的不同食品安全標準，從而使其無所適從，大大降低了食品安全監管的實際效能。

對此，可以借鑒日本《食品安全基本法》對食品安全監管體系的規定，采取一系列措施克服中國當前《食品安全法》的有關缺陷。第一，按照日本《食品安全基本法》設置的食品安全委員會及其職責范疇，規定食品安全委員會的宏觀統籌與協調權能。其次，規定不同部門之間的具體分工由食品安全委員會統一規定和協調，進一步明確不同行政執法部門之間的分工，消除多頭監管導致的監管不力的弊病。最后，由食品安全委員會根據不同食品安全標準的具體情況，會同相關行政部門制定全國統一的強制性食品安全標準，除食品安全委員會主導制定的強制性食品安全標準外，禁止其他行政部門制定額外的食品安全標準。

3.3 適當加大對食品安全違法行為的懲罰力度

日本《食品安全基本法》及相關法律對食品安全違法行為的嚴厲責任規定，適應了當前食品安全事件社會危害性日益增大的時代趨勢，充分體現了食品安全責任與社會危害性相匹配的立法價值。中國2015年的《食品安全法》同樣注意到了食品安全事件危害性日益增大的問題，并在相關責任設定上有所體現，大大增加了對違法主體的懲罰力度。如與原《食品安全法》多數行政處罰罰款數額在5 000～50 000元的情況不同，新《食品安全法》規定的行政違法行為罰款數額絕大多數的最低限額為5萬元。然而，新《食品安全法》對食品違法行為規定的處罰一般均設定了5萬元、10萬元或者20萬元的罰款上限，這一上限雖然相對于原有《食品安全法》有了大幅度的增加，但對于實施相關違法行為的食品企業來說，這一數量不僅沒有充分反映其造成的社會危害，而且也不能使其產生沉重的負擔，不能有效將其違法成本提高到違法收益之上，因此對潛在的違法行為主體產生的威懾作用相當有限。

因此，有必要借鑒日本《食品安全基本法》及相關法律對食品安全違法行為的嚴厲責任設定，將多數罰款上限提升到與1億日元相當，即500萬～1 000萬元人民幣左右的范圍，將食品安全違法行為主體的違法成本提高到與其造成的社會危害相當或略微超出的程度，使其充分意識到食品安全違法行為可能對其產生的嚴重危害后果。

4 結語

日本《食品安全基本法》是在現代社會影響食品安全的因素和環節日益多元化和復雜化的背景下出臺并不斷完善的。這一法律中所體現的以國民健康的保障為根本、注重監管體系的實效和靈活性，以及法律責任與社會危害相匹配等重要的立法價值，對于中國當前的食品安全法律的完善具有重要的啟示和借鑒作用。