區縣檔案館檔案開放鑒定工作存在的主要問題及對策研究

趙麗軍

檔案開放鑒定也叫檔案劃控鑒定，是指檔案館對館藏檔案的社會開放范圍的鑒定，它的任務是區分館藏檔案中哪些可以開放使用，哪些要控制使用。當前，隨著經濟、社會的迅猛發展，百姓檔案意識不斷增強，利用需求不斷增加，開放鑒定工作作為檔案利用的前提和基礎，面臨著新的挑戰。如何更好地開展檔案開放鑒定工作，發揮檔案服務社會的作用，成為各區縣檔案館亟需解決的問題。

一、檔案開放鑒定工作依據

《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）第十九條、《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下簡稱《檔案法實施辦法》）第二十條、《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》第二十五條都對檔案館館藏檔案的開放鑒定時間、要求等做了明確規定；1991年國家檔案局、國家保密局聯合印發的《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》、國家檔案館印發的《各級國家檔案館開放檔案辦法》對20種控制使用的檔案做了原則上的規定；北京市檔案局2010年印發的《關于加強區縣檔案館館藏檔案開放鑒定工作的意見》（京檔發〔2010〕2號）、2014年印發的《北京市區縣檔案館館藏檔案開放工作管理辦法》（京檔發〔2014〕8號）對檔案開放鑒定的組織職責、鑒定標準、鑒定程序等做出了更詳細的要求，對各區縣檔案館開展檔案開放鑒定工作提出了指導性的意見。

二、檔案開放鑒定工作存在的問題及原因分析

（一）檔案開放標準不具體、不統一、可操性不強

1.開放鑒定標準較籠統。《檔案法》和《檔案法實施辦法》中關于檔案開放鑒定的規定比較籠統，沒有具體、明確的鑒定標準。上級檔案部門對檔案開放鑒定標準的框架太大，操作性不強，給各區縣在實際操作中留下了很大的任意性。同一內容的檔案有的區縣鑒定為開放，有的區縣鑒定為延期。

2.開放鑒定標準調整頻繁。目前，檔案開放鑒定工作標準的制定還處于探索階段，各級檔案館開放鑒定工作現實情況較為復雜，導致標準修改比較頻繁，進而加大了檔案開放鑒定工作的壓力。

（二）開放意識不足，社會開放程度低

一是區縣檔案館在檔案開放鑒定中趨于保守謹慎，對可開放可延期的檔案大多鑒定為延期；二是區縣檔案館對檔案開放、宣傳力度不夠，檔案館在公眾心中不是信息庫而是保險庫；三是基層立檔單位重保密輕開放，對公眾知情權重視不夠，對檔案開放沒有給予足夠重視。

（三）涉密檔案缺乏具體的解密程序，檔案開放不及時

密級對檔案開放與否起著決定作用，部分檔案存在標密過高、定密不準的問題。2014年發布的《中華人民共和國保守國家秘密法實施條例》第十六條規定：“已經依法移交各級國家檔案館的屬于國家秘密的檔案，由原定密機關、單位按照國家有關規定進行解密審核。”但該條例對于具體的解密程序沒有明確規定。因為沒有解密依據，各定密單位對涉密檔案基本不解密；各區縣檔案館也通常以安全為第一要務，嚴格控制涉密檔案的開放。這就導致標密過高、定密不準的檔案不能及時向社會開放。

（四）工作量逐年增加，人員不足導致開放質量不高

1.開放鑒定工作量日益增加。一是館藏到期檔案數量不斷增多。以平谷區檔案館為例，1985年到期需鑒定的檔案為95個全宗、2381卷、27159件、118852頁；1986年到期需鑒定的檔案達到101個全宗、2715卷、28342件、171812頁。隨著各級檔案館不斷加強檔案資源體系建設，每年到期需鑒定的檔案也在逐年增加。二是檔案開放鑒定由“卷”轉為“件”。2014年，新要求實施后，工作人員需逐頁逐句逐字鑒定，工作量增加了數十倍。以平谷區檔案館文書檔案為例，按卷鑒定每年為1000余卷，按件鑒定每年約為30000件，工作量約增加30倍。

2.開放鑒定工作人員嚴重不足。區縣檔案館館藏量大，檔案內容涉及面廣、專業性強，開放鑒定工作需要專人負責。但目前大部分區縣檔案館都未設置開放鑒定科室，缺少專職人員。以平谷區檔案館為例，開放鑒定工作由管理科承擔，只配備1名專職人員，其余均為兼職，在承擔鑒定工作的同時還承擔檔案利用、安全管理等日常工作，現有的人員機構編制難以應對繁重的鑒定工作。

（五）檔案數字化作用發揮不夠，開放工作效率較低

1.部分區縣檔案館數字化質量不高。檔案數字化成果直接影響開放鑒定工作效率，若檔案題名三要素齊全，部分檔案可從題名中直接看出是否延期及延期理由，節省查看原文的時間，提高工作效率。但目前部分區縣檔案館數字化成果存在諸多問題，如題名三要素缺失、會議記錄議題不全、轉發文件缺少責任者等，鑒定者無法直接利用數字化成果，還需花費大量時間修改檔案題名。

2.開放鑒定工作利用現代化信息手段不充分。各區縣檔案館進行檔案開放鑒定的方式比較單一，主要是組織人員對每件檔案對照原文逐頁逐句進行鑒定，然后標注開放還是延期開放，延期開放寫明延期理由，這種方式很難適應檔案開放鑒定這項浩大工程。目前檔案數字化工作已在各區縣普遍開展，開放鑒定可以借助數字化副本，不用調還卷，節省了一些時間，但仍沒有充分利用信息檢索軟件等現代化信息手段，沒有深入探索信息化在檔案開放鑒定工作中的促進作用。

三、檔案開放鑒定工作對策建議

（一）制定切實可行的工作標準

1.上級檔案主管部門應制定具體、統一的鑒定標準。上級檔案主管部門應制定詳細具體、操作性強的檔案開放鑒定標準，實現整個地區鑒定標準統一。標準應有明確框架和具體分類，注明哪類檔案可以開放、哪類檔案延期開放、延期開放的理由和延長期限等，標準能指導鑒定人員從何處入手、如何把握政策、如何分辨檔案是否延期，能盡量避免出現同一份檔案由不同鑒定者重復鑒定，因工作經歷、社會閱歷及接觸檔案工作時間長短等因素，出現不同鑒定結果的情況。

各區縣檔案館可根據上級主管部門制定的鑒定標準，結合本區縣館藏檔案的實際情況，進一步細化、充實、完善鑒定標準，使各區縣的鑒定標準在統一標準的基礎上具有各自的特點。

2.開放鑒定標準要與時代發展相適應。各級檔案館在檔案開放鑒定過程中應及時注意總結新問題，了解現行的工作標準與時代發展相沖突的內容，定期修改檔案開放鑒定標準；應該將檔案開放鑒定工作標準修訂納入檔案館常規工作中，致力于開放更多可利用的檔案，為利用者提供高價值的檔案信息資源。

（二）轉變思維，提高檔案開放率

1.增強檔案館工作人員的開放意識。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》指出：各級國家檔案館要嚴格按照檔案法積極開展檔案鑒定工作并開放應開放的檔案。同時，國家大力打造“服務型政府”和“陽光政府”，政府信息公開不斷提速，群眾的檔案知情訴求提高，檔案信息需求量日益增加，對開放檔案的利用價值要求越來越高。因此，開放鑒定工作也需與時俱進，區縣檔案館及工作人員應樹立檔案開放意識，按照法律法規的要求，不斷擴大開放檔案的范圍，將更多利用價值高的檔案對外開放，更好地滿足檔案利用者的需求。同時，加大檔案宣傳力度，提高公眾知曉率，有效發揮檔案服務社會的作用。

2.提高各立檔單位對開放鑒定工作的認識。檔案開放鑒定絕不只是屬于檔案館的工作，也需要立檔單位的參與，區縣檔案館應加強對立檔單位的宣傳和培訓，增強其對開放鑒定工作的重視和理解，讓此項工作逐步成為立檔單位的常規工作。立檔單位應逐步摒棄“重藏輕用”思想，樹立開放意識，提高開放檔案質量，從而形成從上到下各級檔案相關部門鑒定標準清楚明確、工作程序嚴格依法的格局，切實推動檔案開放鑒定工作有效開展。

（三）完善涉密檔案的解密程序，及時向社會開放

一是檔案部門應與保密部門加強溝通，按照“誰定密，誰解密”的要求，規定檔案解密的程序和具體操作方法，對檔案館和立檔單位的責任做出明確劃分。比如《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》第四條規定：各級國家檔案館保存的1991年1月1日后形成的涉密檔案，未接到保密期限變更通知的，自保密期限屆滿之日起，即自行解密。若檔案館未接到延長保密期限的通知，檔案是否可以自行解密？自行解密的流程如何操作？解密結果如何表現？這些都應有統一要求。完善的檔案解密程序可有效促進開放鑒定工作的開展，實現部分保密到期的高價值檔案對社會開放，滿足公眾需求。二是在檔案接收工作中，接收人員要依托政府信息公開政策，積極引導檔案移交單位做好降密解密和鑒定劃控工作，使增量檔案在源頭上完成開放鑒定工作。

（四）多措并舉，提高檔案開放工作效率與質量

1.設置專門工作機構，增加專職工作人員。北京市各區縣檔案館有的設立了專門的鑒定科，有的抽調人員專職從事開放鑒定工作，但大多數區縣從事鑒定工作的人員都是兼職，有專門科室區縣的開放鑒定速度要快很多，因此配備專門鑒定機構是非常必要的。勞動人事部、國家檔案局發布的《地方各級檔案館人員編制標準》第一條規定：“以館藏檔案1萬卷確定編制基數：地、縣（區）及縣級市檔案館5人；館藏超過1萬卷不足30萬卷的，其超過部分每5千卷增配1人；超過30萬卷的，其超過部分每7千卷增配1人。”區縣檔案館館藏量每年都在增加，但人員編制是固定的，以平谷區檔案館為例：2010年館藏檔案198261卷/件，編制是37人，而2017年館藏檔案340616卷/件，編制仍然是37人，人員不足成為當下制約檔案工作開展的重要因素，尤其是開放鑒定工作，需要專職人員才能滿足新時期的要求。

2.加強培訓交流，提升工作人員的專業能力。一是加大培訓力度。希望市級檔案部門繼續定期開展業務培訓，講授鑒定工作的最新要求，介紹先進工作方法；區縣檔案館可邀請檔案行業專家傳授經驗、拓寬思路，多措并舉，逐步建立適應檔案事業發展需要的檔案鑒定專家隊伍。

二是應加強館際間、同行間的交流。各級檔案館可定期組織館際之間的業務交流活動，通過參觀、座談、學術研討等形式，使工作人員互通有無，取長補短，不斷提升檔案開放鑒定工作水平。

3.利用信息化手段，提高開放鑒定工作效率。一是提高檔案數字化成果質量，加強對數字化人員的指導培訓，講授基礎檔案業務知識，使其充分認識數字化成果對各項檔案業務工作的重要意義，確保題名要素齊全、責任者明確、語句通順、數字化成果實現高質量利用。同時，檔案館工作人員應加大對數字化成果的驗收力度，通過抽樣等方法對數字化成果質量進行檢驗，若質量不合格，要及時修正。

二是利用計算機批量處理功能，對部分檔案進行批量處理。為更方便、快捷地服務群眾，在館藏檔案數字化過程中，可建立若干個檔案專題數據庫，包括文書、房產、婚姻、知青、招工等。可以借助數字化成果對這些專題數據庫中涉及個人隱私的檔案進行批量處理，全部鑒定為延期開放檔案，避免一件件鑒定，以節省時間，有效提高鑒定效率。

三是探索開發計算機軟件，通過檢索敏感詞進行初步篩選。可以借鑒青島市檔案館的做法，開發軟件，設定敏感詞庫，對文件級目錄及數字化全文進行檢索掃描，借助信息化手段進行初步審查，再由工作人員進行復核，確定開放還是延期。這樣既可以減少工作量，也可以大大提高工作效率和準確率。

作者單位：平谷區檔案局