國家開放大學學習中心準入與退出機制的價值再認及構(gòu)建

郭贇嘉 閆建璋

【摘 要】國家開放大學是對廣播電視大學的繼承與發(fā)展，開放大學學習中心（教學點）的準入和退出機制經(jīng)歷了摸索、確立和發(fā)展三個階段。在開放大學發(fā)展的關(guān)鍵時期，重建開放大學學習中心準入和退出機制，是提升開放大學辦學質(zhì)量、消除學習中心準入和退出機制弊端、改進學習中心內(nèi)部管理的現(xiàn)實需要。開放大學學習中心準入和退出機制的重建思路包括：開展定期的評估工作，建立退出預警機制，明確實施主體、評估人員、構(gòu)建原則。在標準與程序方面，要構(gòu)建合理的評估指標體系，完善準入程序，規(guī)范退出程序，妥善處理善后工作。

【關(guān)鍵詞】學習中心;準入與退出機制;評估指標;準入程序

【中圖分類號】G72;G434? ?【文獻標識碼】A? ?【文章編號】1001-8794（2019）01-0038-06

國家開放大學學習中心（可稱為教學點、學習點，又可簡稱為點）的準入制度是指開放大學為了保障整體的教育教學質(zhì)量及各成員的利益，通過必要的準入程序，對辦學主體的條件和資質(zhì)進行審核，讓符合準入標準的學習中心進入國家開放大學體系的行為和過程的管理。退出機制是依據(jù)對辦學機構(gòu)教育教學質(zhì)量和辦學成效的評估和監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)和測量其教育教學與培養(yǎng)目標偏離程度，對預見的不良發(fā)展趨勢給予警報，對偏離程度較高的機構(gòu)予以清退的一套整體機制。[1]由于國家開放大學學習中心準入和退出機制本身的不完善，加之實踐過程中的監(jiān)管不力等問題，沒有真正發(fā)揮其應有的作用。

學習中心是國家開放大學體系中最基層的辦學實體，是服務學生的一線教學單位，其辦學質(zhì)量和辦學成效直接影響國家開放大學的整體辦學效能。在國家開放大學轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，必須嚴格學習中心的準入制度，建立科學的退出機制，保障國家開放大學的基本質(zhì)量，這已經(jīng)成為迫在眉睫的問題?；诖耍仨氈匦聦徱晣议_放大學學習中心準入和退出機制的價值，以對存在的問題有清醒的認識，對制度改革的路徑有系統(tǒng)的考慮。

一、回顧與審思：學習中心準入與退出機制的發(fā)展歷程

開放大學是對廣播電視大學的繼承與發(fā)展，在構(gòu)建開放大學學習中心準入與退出機制的過程中，需要追溯廣播電視大學教學點及其學習中心準入退出機制的建立和發(fā)展歷程，其歷程經(jīng)歷了摸索、確立、發(fā)展三個階段。

1.摸索階段：1999—2004年

1999年4月，教育部印發(fā)《關(guān)于開展“中央廣播電視大學人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點”項目研究工作的通知》（教高廳[1999]1號），規(guī)定了試點教學點的確立條件：“試點省級廣播電視大學選擇指導思想明確、教學條件較好、考試管理嚴格的電大教學單位作為試點教學點，經(jīng)中央廣播電視大學審核后確定?！盵2]這是開放教育對教學點準入條件的初期探索階段，此時的準入標準過于模糊，不夠明確，導致在實踐中并沒有發(fā)揮其應有的指導作用。

經(jīng)過一段時間的實踐摸索，教育部于2002年1月下發(fā)了《教育部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于現(xiàn)代遠程教育校外學習中心（點）建設和管理的原則意見〉（試點）的通知》（教高廳[2002]1號），規(guī)定了校外學習中心（點）的作用、基本構(gòu)成和建設條件、主要職責、管理職責和審批程序。在準入條件方面的要求包括：獨立的法人資格，開展現(xiàn)代遠程教育教學支持服務必備的場地、輔助設施，以及硬件系統(tǒng)條件，擁有一支能力較強、經(jīng)驗豐富、符合現(xiàn)代遠程教育需要的管理和技術(shù)隊伍。[3]在退出機制方面規(guī)定：“省級教育行政部門負責對設在本地區(qū)內(nèi)的校外學習中心（點）的管理，定期開展檢查評估，對檢查評估不合格的學習中心（點）責令整改、暫?；蛉∠h程教育服務資格。”[4]這是第一次以國家文件的形式對中央廣播電視大學教學點準入和退出機制的規(guī)定，為規(guī)范開放教育教學點的建設提供了基本保障，在開放教育學習中心建設史上具有開拓性的價值和意義。相比之前，教育部對試點學習中心的準入條件設置得更為規(guī)范，而且制定了通過評估清退不合格學習中心的規(guī)定。從整體而言，此時的準入標準和退出條件仍然趨于模糊化，比較籠統(tǒng)，缺乏量化評估指標體系，缺少退出流程的規(guī)定，可操作性仍然較差。

2.確立階段：2004—2005年

2004年，教育部對試點項目進行了總結(jié)性評估，中央廣播電視大學在總結(jié)開放教育試點項目實施的經(jīng)驗和問題的基礎上，制定了《“中央廣播電視大學人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點”教學點建設與管理辦法》（電校教[2004]74號），[5]對準入條件、準入程序和退出制度進行了較為詳細的規(guī)定。

第一，明確了設立教學點的基本條件包括：辦學指導思想和辦學思路、基礎設施條件、教師及教學管理和技術(shù)人員、實驗和實習條件及指導教師、標準化考場、合作辦學單位的資質(zhì)條件等6方面，同時制定了《“中央廣播電視大學人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點”教學點辦學條件基本要求》，對本、專科教學點從衛(wèi)星接收、計算機網(wǎng)絡、網(wǎng)絡應用系統(tǒng)、網(wǎng)絡教室、多媒體教室、普通教室、語音教室、圖書資料室、人員配備、實踐基地10個方面給出了明確的規(guī)定。

第二，規(guī)定了教師的配置標準?！丁爸醒霃V播電視大學人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點”教師配置基本要求（試行）》（電校辦[2004]65號），對教師的配置標準、教師的職責、任職資格做出了明確規(guī)定。

第三，規(guī)定了申報與審批程序，省級廣播電視大學主要負責申報材料的審核以及實地考察工作，并提請中央廣播電視大學審議，必要時，中央廣播電視大學要會同省級廣播電視大學以及其他合作辦學單位主管部門進行實地考察。[6]

第四，對教學點的檢查、評估和撤銷給予了規(guī)定，違規(guī)情況包括：“違規(guī)設點、辦學中存在違規(guī)行為、教學質(zhì)量出現(xiàn)問題等情況，要區(qū)分情況，分別給予減少招生計劃、暫停招生、限期整改直至撤銷教學點的處理?！盵7]同時規(guī)定省級廣播電視大學要負責處理被撤銷的教學點的學生安置工作，并將處置方案向中央廣播電視大學報備。[8]

這一文件的出臺在開放教育學習中心準入與退出機制建設方面具有里程碑意義，對準入條件進行了量化說明，明確了材料審核加實地考察的準入程序，在退出制度方面關(guān)注到了撤銷教學點后學生的安置問題，但是文件中并沒有對如何安置學生給出可行性意見，此文件的出臺標志著學習中心準入退出機制的基本確立。

3.發(fā)展階段：2004年至今

2004年，教育部印發(fā)了《普通高等學校基本辦學條件指標（試行）的通知》（教發(fā)[2004]2號），開始在高等教育領(lǐng)域?qū)嵭屑t黃牌制度，文件規(guī)定“凡有一項基本辦學條件指標低于限制招生規(guī)定要求的學校即給予限制招生（黃牌）的警示?！薄胺灿袃身椈騼身椧陨匣巨k學條件指標低于限制招生規(guī)定要求，或連續(xù)三年被確定為黃牌的學校即為暫停招生（紅牌）學校。”[9]參照這一制度，中央廣播電視大學于2004年制定了《關(guān)于印發(fā)〈中央廣播電視大學“一村一名大學生計劃”試點實施方案（試行）〉的通知》（電校教[2004]21號）。[10]2005年，中央廣播電視大學開始實施 “一村一名大學生計劃”，同時試行了“紅黃牌制度”，規(guī)定“經(jīng)中央電大審批的教學點，如果連續(xù)兩個招生季末未開展試點招生工作，則被亮“黃牌”;連續(xù)三個招生季末，未開展試點招生工作，則被亮“紅牌”，即予以取消?！盵11]由此可見退出機制主要是針對招生工作而言的，對教學管理方面、基礎設施建設方面不達標是否應該退出并沒有進行規(guī)定，而且對于退出后學生的安置沒有明確規(guī)定。

在實踐方面：2004年11月，中央廣播電視大學對開放教育所有教學點進行了分類別、分層次、分區(qū)域的全面清理。2005年，開展專項清理工作，主要針對縣級廣播電視大學本科教學點，共有2980個教學點參與了此次清理工作，中央廣播電視大學批準設立教學點2 387個;同意確認，限期整改教學點362個;暫停招生、限期整改教學點70個;撤銷教學點111個;不予增設教學點50個。此次教學點大清查活動，進一步規(guī)范了開放教育教學點的辦學行為，增強了其責任意識。[12]

二、再認與解析：重構(gòu)學習中心準入和退出機制的必要性

1.提升開放大學辦學質(zhì)量的客觀要求

質(zhì)量是開放教育可持續(xù)發(fā)展的“生命線”。尋求質(zhì)量的提升一方面是為了回應當前民眾對高質(zhì)量教育的期待，另一方面是保障開放教育事業(yè)良好發(fā)展奠定基礎，而這一重要基礎的核心則在于機構(gòu)質(zhì)量。[13]

站在開放大學轉(zhuǎn)型發(fā)展的新的歷史起點上，提升質(zhì)量成為最核心的任務和最明顯的特征，提升辦學機構(gòu)的質(zhì)量也成為了迫在眉睫的問題。學習中心準入和退出機制的重構(gòu)是實現(xiàn)開放大學由外延擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展的必然選擇，有利于引導學習中心把工作重心調(diào)整到“質(zhì)量為先”上，建立起有效的調(diào)整和監(jiān)督機制，充分發(fā)揮“守門人”的作用，為提升開放大學辦學水平和辦學質(zhì)量提供重要保障。

2.消除學習中心準入退出機制弊端的客觀要求

從開放教育學習中心準入和退出機制的建立和發(fā)展的歷程來看，退出機制并沒有和準入機制同步發(fā)展。在退出機制不健全的情況下，一些學習中心在功利主義和投機主義的驅(qū)動下，注重申報時的審核，對通過申報后的跟蹤考核、監(jiān)督則不夠重視，缺乏對學習中心規(guī)范化、制度化、科學化建設的監(jiān)督和管理，除非有重大的過失，否則學習中心的建設基本處于“零淘汰”狀態(tài)，只能上，不能下，一旦申報成為開放大學學習中心，就等于進入了“保險箱”，在缺乏動力和壓力的情況下，一些學習中心對辦學建設得過且過，任其自生自滅。缺少科學合理的準入和退出機制，“優(yōu)難進、劣難退，優(yōu)不勝、劣不汰”的現(xiàn)象將逐步擠壓學習中心的生存發(fā)展空間，最終必將導致學習中心的辦學失衡和無序發(fā)展。因此，必須構(gòu)建科學合理的準入機制和強有力的退出機制，增強開放大學的競爭力，拓寬開放大學的發(fā)展空間。

3.改進學習中心內(nèi)部管理的現(xiàn)實要求

學習中心準入和退出機制的建立，不僅是針對“入口”和“出口”的規(guī)范和管理，同時也對“管理過程”提出了要求，在準入和退出機制的規(guī)范下，學習中心的內(nèi)部管理會做出相應的調(diào)整，根據(jù)外部制度環(huán)境的變化積極尋求解決途徑，形成科學化、規(guī)范化的管理過程，最終保證各項工作高效率、正常有序的完成。隨著國家開放大學的發(fā)展，提高學習中心的質(zhì)量和辦學水平，調(diào)整學習中心的結(jié)構(gòu)和布局將成為未來一段時期內(nèi)的重要戰(zhàn)略方針。建立開放大學學習中心準入退出機制有利于規(guī)范和改進學習中心的內(nèi)部管理，促進開放大學的科學管理。

三、規(guī)范與調(diào)整：學習中心準入與退出機制的重建思路

在學習中心準入和退出機制的重建過程中，需要開展定期的評估工作，建立退出預警機制，明確實施主體、評估人員和構(gòu)建原則，從而建構(gòu)科學合理、運行有力的準入和退出機制。

1.開展定期評估

準入和退出機制重建的基礎在于完善的評估機制的構(gòu)建，即有效的辦學評估的實施和科學合理的指標體系的建立。開展定期評估是激勵和促進學習中心加強教育教學建設的重要舉措，是學習中心準入和退出機制走向制度化、規(guī)范化的重要標志，對于保障學習中心的辦學質(zhì)量，扭轉(zhuǎn)和抵制在學習中心建設中“重審核、輕評估”“重申報、輕建設”的不良現(xiàn)象，促進學習中心辦學水平提升具有重要作用。開放大學學習中心定期評估可以根據(jù)實際情況每年或者每兩年開展一次。

2.建立退出預警機制

在開放大學發(fā)展中，通過過程監(jiān)控做出必要的預警，將被預警的學習中心納入到辦學治理體系下，充分發(fā)揮預警機制的作用。建立國家開放大學學習中心預警機制，也就是建立預警信息收集系統(tǒng)，即建立一個學習中心辦學情況的信息收集、處理、評級系統(tǒng)，及時發(fā)現(xiàn)和收集社會大眾對學習中心的評價信號，并將評價信號及時反饋給主管機構(gòu)，主管機構(gòu)要針對問題迅速做出決策，預防和處理一些可能影響辦學聲譽和穩(wěn)定發(fā)展的事件。

預警機制的構(gòu)建主體和辦學主管單位應該是省級開放大學或國家開放大學，參與者可以包括學習中心、學生、教師及社會成員等，參與方式包括電話、網(wǎng)絡等。主管單位在收集到違規(guī)辦學等信息后，要及時處理，科學研判其發(fā)生后果的可能性、波及范圍、影響程度，迅速采取具體、有效的防范措施，妥善處理。實施退出預警機制可以做到實時獲取危險信號，及時處理危機，而且監(jiān)督面較廣，能夠切實監(jiān)控學習中心的辦學效能。

3.明確實施主體

學習中心準入和退出機制的實施主體的確立應該根據(jù)單位的不同而不同，由國家開放大學建立的學習中心，應該由國家開放大學作為準入和退出機制的實施主體，由省級開放大學建立的學習中心，由省級開放大學作為實施主體，負責審查轄區(qū)內(nèi)學習中心的辦學資格。省級開放大學在接到辦學單位申請后，應該依照開放大學學習中心評估指標體系和準入程序開展審核工作，并報送國家開放大學備案。對于符合退出標準的學習中心，實施主體要負責撤銷和退出工作，并合理安排被撤銷學習中心的學生安置問題。省級開放大學依規(guī)撤銷不合格學習中心后，要及時報送國家開放大學備案。

4.確立評估人員

有效運行學習中心準入和退出機制，需要組建良好的評估專家隊伍。應組建一支由素質(zhì)高和能力強的專家組成的、覆蓋面廣的評估委員會專家?guī)?，負責對學習中心的準入和退出實施評估。每次開展準入和退出評估時，隨機從專家?guī)斐槿＜胰藛T組成評估小組，從而保障評估活動的公正性和結(jié)果的客觀性。

5.明確構(gòu)建和實施原則

國家開放大學學習中心準入和退出機制的構(gòu)建與實施應遵循以下原則：

（1）開放性原則。國家開放大學是在廣播電視大學基礎上建立起來的具有龐大辦學規(guī)模和系統(tǒng)的主體，學習中心建設主要依靠電大系統(tǒng)，但是不能僅僅依靠電大系統(tǒng)來建設，應該以開放性的姿態(tài)尋求社會力量和各種行業(yè)協(xié)會來合作建設學習中心。

（2）動態(tài)化原則。國家開放大學學習中心準入和退出機制一方面要適應國家經(jīng)濟社會發(fā)展的變化，以及國家大政方針的變動，另一方面也要適應國家開放大學辦學階段和辦學成效的影響。準入標準和退出條件要根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化及時修訂，保障標準體系的科學性和可行性。

（3）科學性原則。學習中心準入和退出機制的建立離不開科學合理的評估標準，只有建立科學合理的評估標準體系，開展公正合理的評估工作，才能確保從入口和出口把好質(zhì)量關(guān)，保障國家開放大學整體辦學持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。在制定準入標準和退出條件時應進行科學的調(diào)研，廣泛征求相關(guān)專業(yè)人員的意見，盡可能保證標準的科學性。

（4）保障質(zhì)量原則。在學習中心退出機制運行中，要監(jiān)督教育質(zhì)量與目標之間的差距管理。學習中心教育資源建設不達標，培養(yǎng)目標難以實現(xiàn)時，觸及到辦學底線確需退出辦學時，應在保障辦學質(zhì)量的原則下開展工作。

（5）以生為本原則。學習中心運行不合理，辦學實效未能滿足學生利益需求的時候，應優(yōu)先考慮花費大量金錢和懷揣信任選擇就讀的學生的利益。在確保學生利益不被侵犯的基礎上探索退出機制的建設和運行。

四、標準與程序：學習中心準入和退出機制的完善? 重建學習中心準入和退出機制是提高開放大學整體辦學效益和質(zhì)量的重要一環(huán)，可以“倒逼”學習中心更加審慎地開展教育教學工作。準入和退出機制的建立應該解決“誰該進入或退出”，即準入和退出的條件;“怎樣進入和退出”，即準入和退出的程序;“退出以后怎么辦”，即退出后的善后工作。

1.構(gòu)建評估指標體系

評估標準是準入和退出機制的核心構(gòu)成要素，是學習中心辦學質(zhì)量的最低要求和基本保障，用來判斷學習中心是否具備辦學資質(zhì)，是否允許其進入開放教育市場，或者將不合格的學習中心清退出去的重要依據(jù)。

本評價指標的基本框架包括7個一級指標：辦學指導思想、基礎條件、教學管理、教師隊伍、學生管理、機構(gòu)管理與質(zhì)量保障體系、辦學效果。包括17個二級指標，54個三級指標。詳見表1。

在評估實測中，可以根據(jù)指標內(nèi)涵賦予不同的權(quán)重，進行量化統(tǒng)計。本評估指標體系分為一級指標與二級指標兩個層次，每個二級指標中設有觀測點，觀測點中半數(shù)不合格即為該項二級指標不合格， 2個二級指標不合格即為該學習中心“基本合格”，可以視情節(jié)嚴重程度給予“黃牌”警告，責令其限期整改; 3個二級指標不合格即為該學習中心“不合格”，給予“紅牌”警告，責令其按照相關(guān)程序限期退出。

2.完善準入程序

（1）申請。辦學單位要向國家開放大學或者省級開放大學提交申請報告，內(nèi)容主要包括：學習中心舉辦者或辦學者、培養(yǎng)目標、辦學規(guī)模、辦學層次、辦學條件、師資隊伍建設、內(nèi)部管理制度、經(jīng)費籌措與管理使用等;舉辦者資格證明;房屋使用證明，并載明產(chǎn)權(quán);辦學經(jīng)費來源及有效證明文件;準入標準要求提供的其他材料。

（2）申請受理。國家開放大學或省級開放大學應當在接到辦學單位申請之日起，在規(guī)定日期內(nèi)，對提交的申請材料進行審核。同意受理申請的，應當向辦學單位提供自評報告標準，要求申請機構(gòu)限期提交自評報告，申請被拒絕的，也應書面說明拒絕理由。辦學單位在申請期內(nèi)不得招生或刊登廣告。

（3）機構(gòu)自評。自我評估是指申請機構(gòu)對照評估指標體系進行自查、自檢、自我評價的過程，申請機構(gòu)要嚴格按照學習中心評估標準，填報自評報告。

（4）實地考察。實地考察主要審查申請者提供材料的真實性，真實情況與自評報告是否一致，要嚴格警惕使用“假材料”蒙混過關(guān)的情況，要通過多方取證來鑒定材料的真?zhèn)?。對與申報信息不相符的，提出限期整改，對嚴重不符合標準的，不予批準。

（5）結(jié)果認定。實施主體要根據(jù)評估結(jié)果出具考察報告，做出評估結(jié)論，并將考察報告通知到申請單位，申請單位可以就考察報告中的內(nèi)容提出異議，除非重大錯誤，原則上不改變考察結(jié)論。實施主體要及時向大眾公布考察結(jié)論。

3.規(guī)范退出程序

開放大學學習中心的退出分為兩種類型，一種為主動退出，另一種為被動退出。主動退出的學習中心，可以向國家開放大學或者省級開放大學遞交退出申請，退出申請應該寫明退出原因、教育教學狀況、學生如何安置、教師如何安置、徹底退出時間等。國家開放大學或省級開放大學組織評估小組對退出申請進行審核，限期給予申請單位答復，并對外公示。省級開放大學審核后要報國家開放大學備案。

根據(jù)評估結(jié)果，對于給予“黃牌”警告的學習中心，國家開放大學或省級開放大學應根據(jù)情節(jié)嚴重程度，予以減少招生計劃、暫停招生、限期整改等處理。對于給予“紅牌”警告的學習中心，國家開放大學或省級開放大學要履行告知義務并對外公示，學習中心填寫退出申請，限期退出。

4.妥善處理善后工作

善后工作是退出機制有效運行的重要前提，缺乏妥善的善后工作將使退出機制形同虛設，“準入不意味著原地待命，退出也不是一退了之”。[14]在開放大學學習中心退出機制中，利益相關(guān)者的權(quán)益保護是開放大學學習中心退出機制的重要內(nèi)容之一，所涉及的利益相關(guān)者主要有學生和教師兩大主體。開放大學學生的有效學籍長達8年之久，如何妥善處理學生的繼續(xù)教育問題是退出機制的重中之重。

根據(jù)退出原因的不同采取不同的學生安置辦法。第一種情況是給予“紅牌”警告的學習中心。現(xiàn)行的通常做法是，停止招生，待在讀生畢業(yè)后停辦。這一做法簡單宜行，也不會引起學生的強烈反對，但是，從學生學習效果和學習質(zhì)量的角度考慮則并不合理，學生在辦學條件不合格的學習中心學習，與合格的學習中心的學生相比，花同樣的錢得到的確是大相徑庭的效果。較為合理的辦法是，根據(jù)學生已經(jīng)獲得的學分及在校期間的表現(xiàn)，轉(zhuǎn)入臨近的學習中心或開放大學分院繼續(xù)學習。第二種情況給予“黃牌”警告的學習中心，應責令其限期整改，完善辦學條件，恢復招生工作，原則上學生仍然在此就讀。第三種情況是主動退出的開放大學學習中心，應該秉承以學生為重的觀念，待學生畢業(yè)后，再組織有序的退出辦學工作。

在學習中心退出機制中，對教師的安置問題并不會引起較大的不滿和反對，因為部分學習中心的教師和行政管理人員屬于臨時的兼職人員，學習中心退出后可另尋職業(yè)，部分在編教師，相關(guān)的行政部門會給予安置。雖然退出機制對教師群體的威脅較小，但是教師依然是學習中心退出機制中較大的利益相關(guān)者，制定妥善的安置計劃同樣非常重要。

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