“河長+警長”河湖管理創(chuàng)新模式探討*

(1.河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100；2.鹽城工學(xué)院人事處，江蘇 鹽城 224051；3.河海大學(xué)企業(yè)管理學(xué)院，江蘇 常州 213022)

2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)文件，要求各地于2018年底前全面建立河長制。河長制是由各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)相關(guān)河湖的河長，依法依規(guī)負(fù)責(zé)河湖綜合治理和保護(hù)的一種管理制度，是落實綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要推手，是解決我國復(fù)雜水問題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措。為深化河湖管理長效機(jī)制，多地自2017年起陸續(xù)在河長制的基礎(chǔ)上試行河道警長制，即在河長制的基礎(chǔ)上，在相應(yīng)的河流設(shè)置警長，警長由公安機(jī)關(guān)人員擔(dān)任。警長的首要職責(zé)是幫助河長推行指導(dǎo)，重點是提供法律和安全保障，強化與水利、環(huán)保等職能部門的工作聯(lián)動。河道警長制推行前，民警對于河道的巡查較為零散，警情掌控不及時，打防存在短板。河道警長制推行后，河道警長的職責(zé)更明確，責(zé)任意識更強[1]。河道警長制與河長制的無縫對接有利于開展常態(tài)化河湖綜合治理工作，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖保護(hù)機(jī)制，有利于形成符合各地實際的“生態(tài)警務(wù)”體系。

“河長+警長”模式是一種新型河道管理模式，雖然在一些地區(qū)取得較好成效，但未大規(guī)模推行，仍處于探索起步階段。根據(jù)“河長+警長”模式在一些地區(qū)的實踐情況，本文將探討其理論框架和運行機(jī)制，同時針對存在問題提出相應(yīng)的解決方案。

1 “河長+警長”模式綜述

1.1 組織體系

河長共有省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級體系。各省(自治區(qū)、直轄市)設(shè)立總河長，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各省(自治區(qū)、直轄市)行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長，由省級負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級、分段設(shè)立河長，由同級負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；村級河長一般由村長擔(dān)任?？h級及以上設(shè)置相應(yīng)的河長制辦公室，具體組成由各地根據(jù)實際情況確定。

警長共有市、縣、鄉(xiāng)、村四級體系。在全市設(shè)立河湖總警長，由市公安局主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任，市公安局其他領(lǐng)導(dǎo)成員擔(dān)任市級河湖警長。各縣市區(qū)按照市級河湖警長組織形式，由縣市區(qū)公安局黨委成員擔(dān)任縣級河湖警長，派出所所長擔(dān)任鄉(xiāng)級河湖警長，社區(qū)民警和村警務(wù)助理擔(dān)任村級河湖警長。

1.2 目標(biāo)要求

河長制要求各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作,目的是解決中國復(fù)雜水問題、維護(hù)河湖健康生命、完善水治理體系和保障國家水安全。最終目標(biāo)是構(gòu)建起人水和諧的水生態(tài)環(huán)境，高水平全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。河長具體負(fù)責(zé)管理相應(yīng)河湖的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治和水環(huán)境治理等。

河道警長制要求補全河長制在河道水域內(nèi)外違法犯罪行為的打防短板，建立健全公安機(jī)關(guān)河道環(huán)境保護(hù)工作機(jī)制和責(zé)任體系，構(gòu)建起全方位保護(hù)河湖生態(tài)環(huán)境的“立體屏障”。要求警長做好“六大員”：做好幫助河長決策的參謀員、掌握違法犯罪情況的信息員、依法打擊違法犯罪的戰(zhàn)斗員、開展區(qū)域聯(lián)防的巡邏員、調(diào)節(jié)矛盾糾紛的調(diào)解員、宣傳法律法規(guī)和發(fā)動大眾參與共治的宣傳員。

1.3 任務(wù)職責(zé)

1.3.1 主要職能區(qū)分

河長是河湖管理的核心，是河湖管理總負(fù)責(zé)人。省級總河長負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全省范圍內(nèi)的河長制工作，承擔(dān)總督導(dǎo)、總調(diào)度職責(zé)，注重頂層設(shè)計；省級河長負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)其流域范圍內(nèi)河湖管理和保護(hù)工作，督導(dǎo)其流域內(nèi)市級河長和省直有關(guān)責(zé)任部門履行職責(zé)；市級河長負(fù)責(zé)組織、推進(jìn)所轄區(qū)域內(nèi)河湖管理工作，責(zé)任到人；鄉(xiāng)級河長負(fù)責(zé)具體實施所轄區(qū)域內(nèi)河流管理和保護(hù)工作。

警長的職能主要在于實際執(zhí)法、震懾違規(guī)、日常巡河。河道警長是打擊河道違法犯罪行為的第一負(fù)責(zé)人，立足公安機(jī)關(guān)職能，牽頭組織包干河道的相關(guān)工作，并密切聯(lián)系河長，及時向河長請示匯報，是河長的“參謀助手”。對于污染水資源、惡意破壞堤壩等重點違法行為，警長將現(xiàn)場執(zhí)法，對其進(jìn)行嚴(yán)厲打擊；對于尚未構(gòu)成犯罪的違規(guī)行為，警長將發(fā)揮其震懾作用，引導(dǎo)其及時整改。各級河湖警長按照分級管理、屬地負(fù)責(zé)的原則，在各河段落實治安管理責(zé)任，做到巡河常態(tài)化、制度化。

河長和警長的職能各有側(cè)重，河長更注重河湖體系的組織管理，把握大的方向，進(jìn)行重要的決策，角色上更像是“督導(dǎo)”；警長更注重具體案件的執(zhí)法、河湖水況的動態(tài)掌控以及借助警務(wù)人員身份優(yōu)勢對違規(guī)行為進(jìn)行震懾，角色上更像是“執(zhí)行者”。

1.3.2 職能協(xié)同

河長對警長起到指揮、協(xié)調(diào)、督促作用，警長是河長的參謀助手和執(zhí)法協(xié)助者。河長主要負(fù)責(zé)把控河流整體情況，統(tǒng)籌各部門協(xié)作；警長主要負(fù)責(zé)聯(lián)動各公安部門對河流進(jìn)行區(qū)域聯(lián)防。在巡河時若發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法犯罪行為，警長將立即行政執(zhí)法，然后移交給司法檢查部門，并將案件具體情況及時上報給河長進(jìn)行決策處理；若未發(fā)現(xiàn)重大違法犯罪行為，但出現(xiàn)不配合、違規(guī)行為時，警長起到震懾作用，河長和警長一同對違規(guī)不配合行為進(jìn)行引導(dǎo)。河長和警長互為幫手，河長無法進(jìn)行的現(xiàn)場執(zhí)法可以交給警長處理，警長處理完匯報給河長，河長再進(jìn)行下一步任務(wù)分配，各司其職又互相配合，河長和警長的職能協(xié)調(diào)大大提高了河湖管理工作的效率。

2 存在的問題

“河長+警長”雙長制雖然取得了一些成效，在深化河湖管理長效機(jī)制方面發(fā)揮了重大作用，但由于“河長+警長”雙長模式還處于初期探索實踐階段，仍存在一些問題。

2.1 職能界限不夠明確

目前雖然已經(jīng)明確了各河湖的河長、警長，解決了“誰牽頭、誰執(zhí)法”的問題，但在解決某些具體問題時河長和警長的職責(zé)邊際仍然較為模糊。部分地區(qū)會出現(xiàn)有功績的事情河長和警長爭著管，涉及重大責(zé)任事故時河長和警長互相推諉的情況。出現(xiàn)此類現(xiàn)象的根本原因在于河長和警長的具體職能界限不夠清晰，此類狀況的解決方法通常是政府協(xié)調(diào)劃分任務(wù)，但往往不能避免矛盾和糾紛。

2.2 日常履職不夠規(guī)范

民警對河道的巡查較為零散，沒有嚴(yán)格按照《基層警長巡查工作細(xì)則》等相關(guān)文件要求落實巡河任務(wù)，警情掌握不及時，有的河流甚至沒有規(guī)范化的工作細(xì)則；部分民警沒有及時做好巡查記錄，對河流狀況不熟悉，缺乏責(zé)任意識；部分基層河長的巡查制度與民警的巡查制度不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致基層河長與警長工作交接不及時、事務(wù)處理效率低下等。

2.3 隊伍質(zhì)量有待提升

警長隊伍質(zhì)量參差不齊，警長大多是由公安局、派出所人員兼職，對河流治理相關(guān)知識掌握不充分，加上自身日常工作任務(wù)繁重，業(yè)務(wù)水平有待提高。部分民警在處理違法行為時，采取的方式不夠恰當(dāng)，執(zhí)法時過于嚴(yán)厲，容易在執(zhí)法過程中與民眾產(chǎn)生矛盾，使得民眾產(chǎn)生抵制心理，反而大大減弱了河長制的推行效果。

2.4 工作機(jī)制不夠完善

各市級 “河道警長制”工作方案實施以來，已相繼出臺了警長制工作會議制度、信息通報制度、工作督辦制度和工作考核辦法。但河道警長制涉及的部門多、層級多，需要聯(lián)動的機(jī)關(guān)也多，協(xié)調(diào)工作量大，相關(guān)機(jī)制不夠完善。巡河發(fā)現(xiàn)問題時，反饋渠道少，應(yīng)對時間長?；鶎迎h(huán)境執(zhí)法辦案困難，涉嫌環(huán)境污染犯罪案件移送和線索通報工作進(jìn)程緩慢，效率較低。雖然市級及以上河長和警長有聯(lián)動機(jī)制，但基層河長和河道民警工作聯(lián)動程度較低。

3 對 策

3.1 明確雙方職責(zé)

“河長+警長”雙長制的核心是責(zé)任制，是以黨政領(lǐng)導(dǎo)和公安領(lǐng)導(dǎo)，特別是以主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為主的河湖管理保護(hù)責(zé)任體系。要將河長體系和警長體系覆蓋每一條河流，明確各部門間、區(qū)域間的責(zé)任分工，同時要壓緊壓實總河長對轄區(qū)內(nèi)河湖管理保護(hù)的第一責(zé)任，盯緊盯牢各級河長、警長對相應(yīng)河湖管理的直接責(zé)任，健全河湖管理隊伍。在各部門權(quán)責(zé)不清時，總河長要發(fā)揮指揮協(xié)調(diào)作用，明確相關(guān)部門的責(zé)任內(nèi)容和責(zé)任關(guān)系，避免因職責(zé)不清、權(quán)限不明而互相推卸責(zé)任的情況。

3.2 加強培訓(xùn) ，提升素質(zhì)

定期開展警長業(yè)務(wù)培訓(xùn)，開展治水執(zhí)法相關(guān)知識培訓(xùn)與專題講座。組織河道警長交流會，邀請優(yōu)秀的警長交流典型做法；組織河道警長前往示范城市進(jìn)行實地觀摩學(xué)習(xí)，加深各級警長對河道警長制和河長制工作的認(rèn)識，不斷提高警長業(yè)務(wù)水平。結(jié)合河長制建設(shè)“雙百雙清”行動，開展“百佳警長”評選等活動，從警長履職情況、河道治理成效、民眾支持度等方面進(jìn)行評比，表彰優(yōu)秀的警長，充分發(fā)揮示范帶動作用。同時評選活動也能激勵各級警長認(rèn)真履職，貫徹落實河道警長制的工作要求。

3.3 實行“一河一策一案”

各區(qū)級對全區(qū)的河流、水庫要進(jìn)行摸底登記，完善河流的基礎(chǔ)信息，編制“一河一檔”方案，登記流域內(nèi)人口數(shù)量、河流長度、河流水位、流域面積以及工業(yè)企業(yè)分布情況等。將河流流域內(nèi)發(fā)生過的污染水源、破壞環(huán)境的違法犯罪行為進(jìn)行歸檔記載；編制“一河一策”方案，根據(jù)河流自身的流域情況編制警長工作實施細(xì)則；同時組織開展城鎮(zhèn)生活水污染、工業(yè)水污染、農(nóng)業(yè)化學(xué)肥料污染等專項治理。

3.4 建立長效優(yōu)化機(jī)制

積極建立“河長+警長”雙長制建設(shè)相關(guān)工作制度。在工作機(jī)制方面，制定工作聯(lián)動制度、信息報送制度、投訴舉報受理制度、重點項目協(xié)調(diào)推進(jìn)制度、督查指導(dǎo)制度等多項制度；在制度建設(shè)方面，制定常態(tài)管理制度、動態(tài)跟蹤制度等多項制度。針對基層環(huán)境辦案難的問題，省公檢法和環(huán)保四部門建立打擊環(huán)境違法犯罪協(xié)作機(jī)制、涉嫌環(huán)境污染違法犯罪案件調(diào)查機(jī)制等多項機(jī)制。

4 結(jié) 語

“河長+警長”模式是落實河長制實踐中的創(chuàng)新性舉措，是落實綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手?！昂娱L+警長”在河長制基礎(chǔ)上融入了“河道警長”概念，克服了河長工作短板，優(yōu)化了河長制組織體系。目前，河道警長制以水域治安環(huán)境為重點，但不僅局限于此，未來的河道警長制將聚焦所有相關(guān)的破壞生態(tài)環(huán)境案件，構(gòu)建“生態(tài)警務(wù)”體系。河湖水環(huán)境管理是一項長期而艱巨的任務(wù)，“河長+警長”模式仍需在實踐中不斷優(yōu)化和發(fā)展。