食品安全執法過程中刑事司法與行政執法的銜接

張鋒學

(華南理工大學法學院，廣東 廣州 510507)

近年來，食品安全持續成為社會關注的熱點。各種危及食品安全的犯罪越來越多，犯罪分子在高額利潤的驅使下，犯罪手段日趨多樣化，犯罪手段中所蘊含的技術含量逐步提高，導致執法機關打擊的難度越來越大。雖然公安機關和食品安全監管部門不斷加大打擊力度，但中國食品安全問題仍持續發酵，無法從根本上消除其危害。在司法實踐中，案件應當移送檢察院追訴而未移送、以行政處罰尤其是罰款代替刑事追責的現象仍大量存在，這些都與行政執法和刑事司法的銜接機制順暢與否密切相關。為了提高辦案效率，持續有效地打擊食品安全犯罪，如何完善刑事司法與行政執法銜接機制已成為學界和實務界一個函待解決的難題。

1 保障食品安全兩法銜接的困境

1974年，“食品安全”概念由聯合國組織提出，并從3個方面詳細闡釋了其內涵，隨后，英國、歐盟、日本等經濟發達國家先后出臺適合本國國情的食品安全法律法規[1]。在中國，食品安全監管機關和食品安全犯罪追究機關分別屬于行政機關、公安機關和司法機關，其法律性質不同，且互相隸屬于不同的組織體系，執法時分別依據行政法和刑法，在實際運作中要統一協調，實現無縫對接難度較大。在司法實踐中，兩法銜接常常面臨如下困境。

1.1 不同執法機關基于不同工作視野和執法依據下的案件移送標準差異較大

在食品安全行政執法過程中，行政執法人員在入職時的要求與司法機關的工作人員存在差異。二者對求職者的文化背景和知識結構要求不同。一般情況下，司法機關對求職者的法律素養要求更高、更嚴格，非法律科班出身人員要成為檢察官或法官在正常情況下基本不可能。應聘人員沒有法律專業知識背景和深厚的法律功底以及良好的法律素養，很難適應辦案一線的需要。而行政機關的執法人員在入職時的專業背景和知識背景差異較大，用人單位對應聘人員是否精通法律以及有無良好的法律素養要求并不嚴格。執法人員的知識組成結構，決定了其在辦案過程中對同一案件是否應當移送司法機關追究法律責任看法各異。為此，行政法與刑法兩法銜接時存在天然障礙，行政執法人員和司法人員對案件是否應當移送存在認識上的差異，是造成兩法銜接不暢的重要原因。

1.2 行政機關與司法機關在打擊食品違法犯罪的法律適用與證據要求差異較大

食品安全犯罪案件中的證據具有很強的專業性和隱蔽性，容易滅失，收集時空間跨度大，存在滯后性。進入到司法程序后，偵查機關若再行取證，往往面臨的是取證難、偵破難等問題[2]。

法律適用與證據要求的差異源自于立法上的缺失。在立法上，行政機關與司法機關分別適用行政處罰法和刑法，二者對違法犯罪者是否達到要追究法律責任的標準和程序方面的規定不同。其權力屬性要求彼此的執法者按照不同的證據規則去審查案件是否需要移送。

事實上，在立法機關進行行政立法或刑事立法時，就已針對同一案件的基本事實應如何適用證據規則進行了規范。兩法執法人員分別依據不同的法律規定的證據采信制度對執法過程中獲取的證據進行取舍很難協調一致。證據規則的差異常常導致行政機關在抓獲犯罪嫌疑人時，按照行政處罰法的標準進行處罰已經沒有疑義；但是，行政執法人員對違法人員的違法行為是否構成刑法上的嚴重危害社會并達到犯罪程度，以及是否應當追究刑事責任常常把握不準。從行政執法的角度看，證據確實已經很充分，事實也很清楚，但從刑法的角度看，未必達到應當追究犯罪的標準。這種法律適用和證據規則的差異導致行政執法人員為了有效規避辦錯案件的風險，自然地選擇了不移送司法機關處理，從而導致應當追究刑事責任的沒有追究。

1.3 有毒有害食品的毒害鑒定標準不明確，鑒定隊伍專業化程度較低

何為有毒有害食品？各地標準不一且與國際規定的標準差距較大。標準的制定往往未從根除危害食品安全犯罪這個角度出發，而是過多地考慮了地方或部門因素，特別是經濟發展因素。各地制定的食品安全標準過低往往導致出現食品安全危機時，認定制作有毒、有害食品的犯罪嫌疑人容易利用相關規定逃過打擊，出現毒害事件發生后無法及時將犯罪嫌疑人繩之以法的尷尬現象。

現行的標準在制定時摻雜了各種因素，導致中國各地的食品安全標準遠低于國際標準，為打擊危害食品安全犯罪留下了隱患。此外，當事人生產或制作的食品是否屬于有毒、有害的食品，專業人員的鑒定結論具有權威性。但是，在從事食品安全的鑒定隊伍方面，人員隊伍的集中化程度尚需提高。專業人員過于分散影響了鑒定的效率和準確性，較多地方過于強調鑒定人員的單打獨斗，從而導致鑒定效率和準確性明顯偏低。

1.4 大數據時代下信息共享過程中出現能力危機和改革意識落后現象

當前，科技革命日新月異，不同地域的信息共享極大地提高了工作效率。為讓執法信息共享、案情通報與移送更加流暢，中國在2001年出臺了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》。為了落實中央政策，許多地方在信息共享平臺建設方面取得了較大地進步，大大提高了各部門的辦案效率，行刑銜接也更加順暢。

但是，目前各地信息共享平臺建設水平參差不齊、進度不一，仍未實現全國性地統一聯網。經濟發展水平的差異可能是阻礙信息平臺建設的主要障礙。此外，大數據時代科技的進步給執法者的心理造成巨大地沖擊，能力危機作為其典型表現直接影響了執法者信息共享的積極性。為了不出錯，消極搭建平臺、消極錄入平臺數據或有選擇地錄入案件信息的現象極大地減少了信息平臺在行刑銜接機制中的作用?；诟鞣N理由或原因的改革意識落后也直接阻礙了行刑銜接機制的搭建和發揮作用。

2 食品安全兩法銜接問題的成因

2.1 不斷弱化的監督機制助長了消極思想意識的滋生和成長

食品安全犯罪作為經濟型犯罪的一種，除了運用罰金刑、資格刑進行懲治外，還應完善社會監督體系，達到預防食品安全犯罪的目的[3]。從目前中國食品安全監督體系中相關環節和主體之間的協調溝通質量和水平來看，與食品安全質量監管的要求還有差距[4]?，F行監督機制從法律層面，似乎很完善，但從實際效果方面，無論是行政機關還是司法機關都未起到應有的作用。無監督的權力最容易被濫用，而對掌控權力的人來說，從內心深處并不愿意在行使權力時受到任何制約，是案件應當移送司法機關而未移送的重要內因。監督機制對此并未發揮應有的作用，反而不斷呈現弱化之勢。眾所周知，內部監督的效果等同于左手監督右手，沒有獨立于當事人之外的監督力量所作出的監督，監督效果差且公信力低。

監督機制的缺失所帶來的副作用之一就是執法機關工作人員在思想上容易消極怠工。行政執法人員秉著“做得多，錯得也越多”的指導思想，案件應當移送而未移送，應當追究刑事責任而未追究的現象屢見不鮮。

2.2 在立法上尚未理順行刑關系

司法實踐中的各種表現與行刑銜接在立法上的設計有關，即頂層設計未能妥善理順銜接關系。行政法上的移送標準與刑法的移送標準差異較大，考慮到二者所調整的社會關系不同，行政法上的規定相對刑法上的規定來說比較輕緩，刑事方面的問責程序則更加嚴格。這種立法上的標準差，導致處于行政和司法兩種組織體系下的執法人員對案件是否應當移送存在認知差。

事實上，行政機關的執法人員更傾向于以行政處罰尤其是罰款來代替刑事處罰。在實踐中，可能會出現行政執法人員投入了大量的時間和精力才搜集到的一大堆證據在移送至司法機關時，被認為達不到起訴的標準而予以退回，無形中挫傷了行政機關執法人員的移送積極性。此外，現行的組織機構發揮的作用有限，通常需要上級機關或本級人民政府組織大力協調才能開展幾次運動式的專項打擊，效果不理想。因此，執法機關組織體系的不完善，很難保障食品安全監管機關的辦案效果。

2.3 證據的認定與歸責差異較大

行政案件與刑事案件在證據的認定和歸責方面存在較大差異。在行政案件中，執法者在收集證據所依照的程序相比刑事案件中需遵守的程序要寬松很多。程序的非正義會導致實體的非正義，考慮到兩法所調整的社會關系不同必然決定了其在程序方面的不同，而學術界或司法界對其差異未給出明確的答案。

在司法實踐和行政執法實踐中，客觀上理清其銜接關系，需對其進行科學合理的設計，使其既要滿足銜接的需要，又要防止二者出現交叉；既要防止行政處罰刑罰化，又要防止刑事處罰過于輕緩未能滿足打擊刑事犯罪的需要。在歸責方面，定性與定量綜合考量行為人是違法還是構成犯罪的困惑既讓學界困惑，更讓行政和司法執法者倍感迷茫。情節是否嚴重常因執法者的身份和立場不同而產生不同的考量。

客觀上，案件應當移送而未移送，應當追究刑事責任而未追究刑事責任并不應該完全歸咎于行政執法人員的責任心，更在于罪與非罪的界限讓行政執法者無從判斷。

3 食品安全兩法銜接的路徑探索

食品安全關系民生大計，始終威脅著廣大人民群眾的健康與安全。近年來，隨著中國食品安全形勢的發展，黨中央國務院已將食品安全視作公共安全的重要內容[5]。為了從根本上解決這個問題，可從以下幾個方面對食品安全兩法銜接的路徑進行探索。

3.1 加強頂層設計，從國家立法層面解決行政與司法機關在案件移送標準上所產生的差異問題

食品安全問題是一個重大的公共衛生問題, 不僅關系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全, 還直接影響到國家的經濟健康發展和社會穩定, 已成為衡量人們生活質量、社會管理水平和國家法制建設的一個重要方面[6]。食品安全問題涉及食品藥品監管部門、公安部門、檢察機關和人民法院。若無一整套從中央到地方的行刑銜接機制，很容易出現執法混亂。危害食品案件從食品監管部門到公安部門，再經檢察機關審查后，犯罪嫌疑人可能會因證據不足而被法院判決無罪釋放，這將刺激行政辦案人員應當移送而不移送的心理。

考慮到食品安全問題涉及到的執法部門較多，而各個部門在中國行政架構中的地位不同，指定哪個部門來牽頭不定時地開展專項監管，很難從根源上消除危害食品安全的犯罪行為。在立法上進行頂層設計時，已不能單純依靠最高人民法院作出幾個司法解釋來解決問題。

鑒于食品安全問題在中國由來已久，并呈不斷惡化之勢，應當從立法上給予足夠的重視?？梢钥紤]由全國人民代表大會常務委員會針對食品安全問題進行專項立法，將涉及行政、司法等各個部門的權利與義務、證據與歸責以及追責等問題進行系統地立法。通過這種頂層設計，統一案件移送的標準，徹底改變過去修修補補不僅未能解決問題反而使食品安全問題不斷惡化的現象。

若有必要，從立法上確立建立一支專門的維護食品安全機構，采用中央單獨撥款、單獨考核，并輔之以完善地運行機制效果應該更明顯。這種權限能覆蓋行政機關和司法機關卻又獨立二者之外的機構，能更加高效地解決食品安全問題，并及時打擊危害食品安全的犯罪行為。

3.2 充分利用信息平臺的作用，加強行政執法機關與司法機關在證據規則指引和歸責原則方面的協調

由于行政機關和司法機關在證據規則和歸責原則方面的差異，導致二元分離的產生。證據如何收集、如何固定以及如何使用，立法機關應在充分考慮行政機關和司法機關實踐現狀的基礎上，根據行政法和刑法對不同社會關系的調整，制定出一整套既能讓兩法順利銜接又能適應各自領域內社會關系調整的規范。

為解決食品安全行政執法證據與刑事司法證據標準不統一的問題, 建議研究完善食品安全刑事司法解釋，統一取證主體、證據形式、證據來源，明確行政調查證據轉化為刑事偵查證據的程序及要求，統一證據收集程序要求，統一證據標準[7]。

兩法能否順利銜接的關鍵點在于銜接點度的把握?？茖W合理的銜接點，可使行政執法和刑事司法的界限分明，容易為執法人員把握，極大地避免了行政處罰刑罰化或刑罰行政處罰化。行政與司法調整社會關系的不同，客觀決定了其領域的證據規則指引不同，二者要協調統一，實現銜接順暢，在立法時需將二者作為一個系統。從一個領域角度來思考兩個問題相對從兩個領域角度來思考一個問題顯然要更加科學合理。通過調整，規則的模糊和尺度難以掌握就不再是問題。新的證據規則指引和歸責原則覆蓋了行政執法和刑事司法，二者對個案的認定尺度深淺不同。在這種新的體系中，行政執法機關在與司法機關通過相互共享甚至是統一的辦案信息平臺中，可以清楚地確定正在處理的案件是否應當移送司法機關追究當事人的刑事責任。

通過信息平臺共享機制的建立，不僅可以使兩法銜接變得順暢，還最大限度地消除了辦案腐敗現象。每一錄入信息共享平臺的案件同時將實現行政機關執法人員和司法辦案人員之間的相互監督，使權力尋租變得艱難。同時也為司法機關的執法人員和司法辦案人員的相互溝通和交流提供了方便，為徹底消除部門壁壘和條塊分割創造了條件。

3.3 要明確毒害食品鑒定標準，建立專業化的鑒定隊伍和專門的食品安全犯罪偵查機關

毒害食品的鑒定標準應進行頂層設計，建立從中央到地方的統一標準。該標準的制定應考慮與國際標準接軌。歐美發達國家的食品政策是圍繞著高標準的食品安全建立的, 尤其是歐盟, 它提出要確保“從農場到餐桌”整條食品鏈的安全[8]。1964 年，該共同體頒布了第一部食品衛生法，但僅對鮮肉作出規定，隨后才對其他食品制定了實施和衛生法規[9]。為了徹底消除中國的食品安全問題，制定標準時可略高于國際標準。食品的高標準不是為了損害食品生產企業的利益，而是為了最廣大人民群眾的根本利益。食品安全不能只追求相對安全，應盡可能地向絕對安全靠攏。地方利益和部門利益相對廣大人民群眾的生命和健康安全來說根本不值一提。經濟的發展水平和稅收的多少也不應成為犧牲食品安全的理由。

為此，有必要借鑒國際有毒有害食品的鑒定標準，使打擊危害食品安全犯罪有一個比較高的標準可依，同時，還要建立專門的專業化鑒定隊伍，鑒定人才應集中使用，盡量做到全覆蓋。為有效打擊食品藥品犯罪行為，快速準確查明犯罪事實，搜集證據，強化對食品藥品犯罪的偵查和追究效率，在食品藥品監管部門設立食品藥品犯罪偵查局，實行雙重管理，作為公安部門的一個業務局，負責食品藥品犯罪的偵查，經人民檢察院批準或人民法院同意可依法采取搜查、扣押、拘留、拘傳、執行逮捕等刑事強制措施[10]。

此外，鑒定人員應充分利用信息化共享平臺，加強行業從業人員之間的交流和溝通，不斷提高自己的業務能力，努力為個案提供客觀公正的鑒定結果。

3.4 加強對執法人員的培訓，建立定期培訓機制，培養具有創新意識的執法隊伍

在大數據時代下，信息共享已成為時代潮流，辦事效率在信息共享平臺的支持下直線提高。但海量的信息也給執法人員帶來了心理上的不適應和困惑，容易使以往習慣于按部就班進行工作的執法人員產生能力危機感。這種感覺是一把雙刃劍，既可成為催人奮進的動力，也可成為執法人員懈怠的原因。只要監管部門充分認識到中國食品安全監管面臨的嚴峻形勢，不斷提高自己的執法水平，真正把食品安全監管工作落到實處，就一定能為廣大人民群眾創造良好的食品安全環境[11]。為此，各級人民政府要根據執法中出現的問題有針對性地進行培訓，并將行政執法機關和司法機關的培訓實現常態化。通過培訓，不僅可以加強同行間的溝通與交流，還可以形成互相學習、提高業務水平的新局面。如果還是抱陳守舊，拒絕學習，能力危機不僅將成為下崗危機，還會影響到中國行政執法和刑事司法的順利銜接。