中國(guó)食品安全監(jiān)管的問題審視與機(jī)制向度

羅 輝

(中共重慶市長(zhǎng)壽區(qū)委黨校，重慶 401220)

近年來，中國(guó)乃至全球食品安全問題一直成為困擾整個(gè)社會(huì)公眾的突出問題和政府行政管理行為的規(guī)制重點(diǎn)。對(duì)此，中國(guó)政府進(jìn)行積極努力，通過創(chuàng)新政府治理理念與優(yōu)化服務(wù)效能，在治理體系和治理機(jī)制層面已取得了顯著成效，并重點(diǎn)在聽證等行政程序上進(jìn)行了完善，為食品安全領(lǐng)域的行政管理行為和行政執(zhí)法行為提供了基本依據(jù)，提高了治理的法治化水平與制度的實(shí)際效能。同時(shí)，2015年實(shí)施的新食品安全法也因此對(duì)因?yàn)槭称钒踩珯z查而引發(fā)的行政處罰糾紛進(jìn)行了規(guī)定，其在法治維度上為食品安全治理加強(qiáng)了制度保障，這標(biāo)志著以完善食品監(jiān)管法律體系為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義程序法治又取得了重大進(jìn)展，并同時(shí)推進(jìn)與提升了社會(huì)治理能力的現(xiàn)代化及其水平。因此，對(duì)中國(guó)食品安全管理上存在的問題進(jìn)行深入分析，進(jìn)而提出切實(shí)的化解路徑。

1 中國(guó)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困境

目前，中國(guó)在食品安全治理層面構(gòu)建了完善的制度體系，但由于受到諸多因素的制約，實(shí)踐中仍舊存在的信息公開程度有待繼續(xù)拓展、食品召回制度缺乏可操作性行政監(jiān)管體制導(dǎo)致主體不統(tǒng)一等現(xiàn)實(shí)問題。

1.1 信息公開程度有待繼續(xù)拓展

中國(guó)《食品安全法》第118條雖然對(duì)食品安全信息公開制度進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，但其僅限于政務(wù)信息公開，并對(duì)信息發(fā)布的權(quán)限和分工進(jìn)行了初步的規(guī)定，不僅沒有對(duì)食品安全事故發(fā)生時(shí)食品安全行政管理機(jī)關(guān)同公眾進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)的具體法律規(guī)定，而且有關(guān)食品的立法也僅僅是借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)這一單一模式公布草案的方式收集公眾的意見[1]。這種模式不僅可能導(dǎo)致食品安全事故處理過程中公眾對(duì)行政管理部門的不信任，從而可能會(huì)導(dǎo)致事故的損害進(jìn)一步擴(kuò)大，而且會(huì)因?yàn)閷?duì)具體的立法意圖缺乏相應(yīng)的了解而不能較好地理解并嚴(yán)格遵守法律，導(dǎo)致出現(xiàn)食品安全行政部門管理效能的降低問題。

1.2 食品召回制度缺乏可操作性

中國(guó)僅在《食品安全法》第63條及相關(guān)法律中對(duì)食品召回制度進(jìn)行了概括性的規(guī)定，雖然國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局在2015年制訂了更詳細(xì)的《食品召回管理辦法》，但對(duì)食品召回制度的規(guī)定卻存在較為抽象，從而表現(xiàn)為可操作性不強(qiáng)的問題。當(dāng)然，為解決這一問題，《食品召回管理辦法》進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定了其具體的操作程序，但由于其立法層次過低，并且僅是國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局出臺(tái)的實(shí)施規(guī)定，在執(zhí)行主體的設(shè)置上與賦權(quán)上，基本上將其局限在食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)內(nèi)部，未能與問題食品召回制度應(yīng)有的其他執(zhí)行主體進(jìn)行有效協(xié)調(diào)[2]。因此，從總體上來論析，中國(guó)現(xiàn)行的問題食品召回制度在操作性層面存在嚴(yán)重的不夠具體、執(zhí)法主體不夠合理而導(dǎo)致的缺乏可操作性問題，實(shí)踐中表現(xiàn)為很少見到對(duì)食品召回事件的有關(guān)報(bào)道，這就表明現(xiàn)行的問題食品召回制度面臨嚴(yán)重的可操作性實(shí)施困境，進(jìn)而出現(xiàn)該規(guī)定被嚴(yán)重虛置現(xiàn)象，亟待對(duì)此進(jìn)行研究。

1.3 行政監(jiān)管體制導(dǎo)致主體不統(tǒng)一

根據(jù)中國(guó)現(xiàn)有《食品安全法》第5條、第6條及其他有關(guān)法律的規(guī)定，中國(guó)的食品安全管理職能分別由衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)、質(zhì)量監(jiān)督等部門分別負(fù)責(zé)。然而，任何一個(gè)部門均沒有被授予統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法定職能。而且，承擔(dān)不同食品安全管理職能的行政部門并不是實(shí)行的垂直領(lǐng)導(dǎo)，而是在當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。這種多頭管理和橫向分割的行政管理體制，是造成中國(guó)目前食品安全管理效率低下和食品安全事件頻發(fā)的重要原因之一。

1.4 食品安全可追溯體系尚未真正建立

中國(guó)《食品安全法》第42條及相關(guān)法律雖然也對(duì)建立食品安全可追溯制度進(jìn)行了具體規(guī)定，但內(nèi)容相對(duì)過于抽象，缺乏最基本的可操作性，截至目前，僅部分規(guī)模較大的食品企業(yè)建立該項(xiàng)制度，因此可以認(rèn)為，食品安全可追溯體系多數(shù)并未實(shí)質(zhì)建立，并且建立的可追溯體系也存在明顯差異，個(gè)別企業(yè)實(shí)施了較為嚴(yán)格的HACCP和GMP認(rèn)證，以及是ISO9000質(zhì)量體系認(rèn)證或者是ISO14000環(huán)境認(rèn)證，部分企業(yè)沒建立該項(xiàng)制度，而是直接沿用企業(yè)以前制定的安全質(zhì)量管理制度。因此，從介紹的情況來看，這種食品安全可追溯體系表現(xiàn)出覆蓋面不足且存在差異較大現(xiàn)象，導(dǎo)致對(duì)食品安全過程監(jiān)管出現(xiàn)較大的漏洞，在一定意義明上顯降低了行政監(jiān)管的實(shí)際效率[3]。

2 美國(guó)食品安全監(jiān)管的制度樣態(tài)

從國(guó)際視野來看，在食品安全規(guī)制的法律體系構(gòu)建與機(jī)制設(shè)置上，美國(guó)進(jìn)行了為期上百年的探索與完善，其在食品安全管理上取得了顯著成效，進(jìn)而形成了較為完善的法律體系、嚴(yán)密的食品安全行政監(jiān)管體系，建立了相應(yīng)的法律與行政監(jiān)管制度，詳述如下[4]。

2.1 問題食品召回制度

在美國(guó)的食品安全管理中，問題食品召回制度是其對(duì)食品進(jìn)行安全管理的基本制度，主要法律有《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》《聯(lián)邦肉制品檢驗(yàn)法》《禽肉制品檢驗(yàn)法》等，均規(guī)定了問題食品召回制度。具體來看，涵蓋兩種主要情況：一是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者發(fā)現(xiàn)問題并向食品安全檢驗(yàn)署或食品藥品管理局主動(dòng)報(bào)告，并由其對(duì)危害程度進(jìn)行評(píng)估，之后據(jù)此制定食品召回實(shí)施方案，且要求給予立即執(zhí)行[5]；二是于消費(fèi)者舉報(bào)或者源于行政機(jī)關(guān)開展執(zhí)法時(shí)自我發(fā)現(xiàn)，此時(shí)是由食品安全檢驗(yàn)署或食品藥品管理局對(duì)問題食品核實(shí)并對(duì)危害程度實(shí)施評(píng)估，以此制定食品召回計(jì)劃，嚴(yán)格命令生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者采取銷毀、補(bǔ)救、對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)纫幌盗兄匾胧?/p>

2.2 食品安全有關(guān)信息的公開機(jī)制

美國(guó)的食品安全信息公開制度肇始于1971年美國(guó)食品藥品管理局將其絕大多數(shù)食品安全文件對(duì)大眾進(jìn)行公開這一決定。歷經(jīng)近40余年的演進(jìn)完善，其目前已建立了一整套體系完善、運(yùn)行有效的食品信息公開制度，具體如下。

2.2.1 行政監(jiān)管 通過檢索，自1971年開始，美國(guó)食品藥品管理局基于行政監(jiān)管的需求問題，實(shí)行食品安全監(jiān)管文件公開制度，允許公眾查詢，之后，美國(guó)食品安全管理的相關(guān)行政機(jī)構(gòu)在制度實(shí)踐的基礎(chǔ)上已經(jīng)形成了將其食品安全管理的原始文件，如原始質(zhì)量檢測(cè)報(bào)告采取直接上傳到其門戶網(wǎng)站等方式進(jìn)行公示，確保公眾可以隨時(shí)查閱[6]。

2.2.2 立法信息 在立法信息的處理上，美國(guó)則是將其在有關(guān)網(wǎng)站進(jìn)行公布，為普通民眾了解并提供相應(yīng)的意見提供有效渠道與參與機(jī)制。而對(duì)重要的立法，更是召開聽證會(huì)搜集公眾的意見和建議。這一機(jī)制運(yùn)用的目的在于可以最大化地匯集各利益相關(guān)方的意見，之后推進(jìn)并確保出臺(tái)的法律法規(guī)可以得到盡可能多的民眾理解與支持，同時(shí)也確保與實(shí)現(xiàn)了立法的科學(xué)性與民眾參與問題，極大地提升了其可接受性。

2.2.3 公眾信息溝通 基于確保最大限度地促進(jìn)食品安全行政管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為獲得民眾的理解和支持這一初衷，以美國(guó)食品藥品管理局為主的食品安全管理機(jī)構(gòu)高度重視構(gòu)建保持與公眾信息溝通的暢通機(jī)制。這樣，食品安全事件如一旦出現(xiàn)，行政管理部門將可以有效利用這一機(jī)制對(duì)民眾公開事情的具體信息，進(jìn)而取得民眾對(duì)政府所采取的食品安全管理行為的諒解與支持，可以避免出現(xiàn)民眾的緊張情緒和對(duì)政府的抵制甚至誘發(fā)群體事件[7]。

2.3 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的可追溯制度

研究[8]發(fā)現(xiàn)，美國(guó)食品安全可追溯制度首次出現(xiàn)在2002年制定的《生物反恐法案》中，這一制度性規(guī)定對(duì)美國(guó)食品藥品管理局進(jìn)行了多項(xiàng)授權(quán)，其可以制定與食品安全有關(guān)的具體規(guī)定。按照這一法案，美國(guó)食品藥品管理局合計(jì)制訂了涉及食品安全的3部規(guī)定，完成了其農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度的構(gòu)建。實(shí)踐中，基于多數(shù)食品的基本原材料均是來源于各種農(nóng)產(chǎn)品這一實(shí)際，該制度的建立為保障美國(guó)的食品安全問題提供了可靠的制度依據(jù)。

從立法目的來論，《生物反恐法案》將食品安全保障的重要性提升到國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度，其目標(biāo)在于建立一整套“從農(nóng)場(chǎng)到餐桌”的具有過程監(jiān)管性質(zhì)的覆蓋食品原材料生產(chǎn)到最終到達(dá)消費(fèi)者的整個(gè)食品運(yùn)行過程的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，進(jìn)而確保對(duì)每一個(gè)食品安全環(huán)節(jié)均能得到有效監(jiān)控。而制度的具體規(guī)定層面，基于實(shí)現(xiàn)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過程安全風(fēng)險(xiǎn)的有效控制這一制度目標(biāo)，其強(qiáng)制性要求農(nóng)產(chǎn)品種植與食品生產(chǎn)企業(yè)必須在規(guī)定的最后期限內(nèi)建立與其企業(yè)相應(yīng)的質(zhì)量安全可追溯制度。具體來看，該制度對(duì)農(nóng)產(chǎn)品種植、食品生產(chǎn)包裝，以及食品運(yùn)輸銷售的質(zhì)量安全管理均進(jìn)行了詳細(xì)具體的規(guī)定，即是分別推行良好農(nóng)業(yè)操作規(guī)范、良好生產(chǎn)操作規(guī)范和危害研究及其關(guān)鍵點(diǎn)控制等為核心的食品安全認(rèn)證體系，以此確保所有環(huán)節(jié)在出現(xiàn)食品安全問題的第一時(shí)間，均可迅速找到有關(guān)責(zé)任者并及時(shí)查找與發(fā)現(xiàn)相應(yīng)問題的發(fā)生原因[9]。同時(shí)，為了提高制度保障的體系化，該制度對(duì)進(jìn)口食品的安全管理、食品安全違法行為和食品標(biāo)簽的基本要求也進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

3 中國(guó)食品安全問題治理的機(jī)制向度

前文已經(jīng)述及，中國(guó)現(xiàn)行食品安全的治理上存在行政監(jiān)管體制混亂、 尚未有效建立食品安全可追溯體系等層面的突出問題。因此，中國(guó)應(yīng)從優(yōu)化與構(gòu)建全方位的信息公開制度、改進(jìn)與細(xì)化問題食品召回制度等方面對(duì)食品安全問題進(jìn)行有效治理，進(jìn)而形成監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)其治理的系統(tǒng)化、制度化與法治化。

3.1 優(yōu)化與構(gòu)建全方位的信息公開制度

基于中國(guó)當(dāng)前食品安全治理方面信息公開程度存在嚴(yán)重不足的基本現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該建立行政管理機(jī)關(guān)與公眾的溝通渠道，確保現(xiàn)信息共享以實(shí)推進(jìn)互相理解與配合上進(jìn)行機(jī)制優(yōu)化與創(chuàng)新。具體來論，可以從兩個(gè)維度進(jìn)行：第一，針對(duì)政務(wù)信息公開問題，應(yīng)在有關(guān)法律中規(guī)定行政管理機(jī)關(guān)與公眾溝通的具體程序，特別是食品安全事故中雙方溝通和協(xié)調(diào)的詳細(xì)步驟及其要求，進(jìn)而以建立互信為聯(lián)系基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)互相監(jiān)督與配合，確保提升食品安全管理的效能。第二，在食品安全立法信息公開上，第一步是依托網(wǎng)站公布相應(yīng)的草案，而針對(duì)某一局部的可以直接影響消費(fèi)者與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者利益的食品安全立法，通過聽證會(huì)以及座談會(huì)的形式與公眾充分的交流則其必要性和可行性，在此過程中，需要對(duì)重要的意見進(jìn)行必要且清晰的闡述[10]。這樣，既能確保公眾充分參與，又在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了普法目標(biāo)，提升了該相關(guān)法律實(shí)施及其效果的可接受性。

3.2 改進(jìn)與細(xì)化問題食品召回制度

目前，中國(guó)食品安全監(jiān)管上，問題食品召回制度存在需要進(jìn)一步完善的問題，實(shí)現(xiàn)其可操作性層面的優(yōu)化。具體來看，可以從3個(gè)方面進(jìn)行完善與細(xì)化。

第一，提升食品召回制度的立法位階。對(duì)這一問題，可以以現(xiàn)行的《食品召回管理辦法》為基礎(chǔ)，進(jìn)一步制定由國(guó)務(wù)院直接頒布的《食品召回管理?xiàng)l例》，目的是徹底解決《食品召回管理辦法》規(guī)定的執(zhí)法主體僅僅局限于食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)內(nèi)部，從而導(dǎo)致與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)與配合上存在不足等制度供給有限問題，實(shí)現(xiàn)職責(zé)權(quán)限的有效整合，提高執(zhí)行效率與制度效能。

第二，修改食品召回制度的相關(guān)條款。當(dāng)前，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，部門職責(zé)分工不協(xié)調(diào)統(tǒng)一問題十分突出，對(duì)此，可以通過修改《食品召回管理辦法》予以完善，即依據(jù)《食品安全法》的相關(guān)條款，增加食品藥品監(jiān)督管理部門之外的其他部門職責(zé)分工，以及由食品藥品監(jiān)督管理部門進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)等有關(guān)內(nèi)容。

第三，創(chuàng)新食品召回制度的宣傳工作機(jī)制。實(shí)踐中，由于普法、法律實(shí)施環(huán)境等需要繼續(xù)優(yōu)化，中國(guó)社會(huì)公眾對(duì)食品召回制度的內(nèi)容、運(yùn)行現(xiàn)狀和制度效果存在缺乏認(rèn)知問題，對(duì)此，應(yīng)建立以司法行政部門為主導(dǎo)和核心的宣傳工作機(jī)制，依托長(zhǎng)效機(jī)制在消費(fèi)者和食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者中對(duì)問題食品召回制度開展宣傳，促進(jìn)與實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)問題食品召回制度的理解、支持和參與。同時(shí)，應(yīng)特別要求中國(guó)企業(yè)和在中國(guó)境內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的國(guó)外大型食品生產(chǎn)企業(yè)加強(qiáng)宣傳和教育創(chuàng)新監(jiān)管模式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)企業(yè)外部監(jiān)督與企業(yè)內(nèi)部自覺實(shí)施該制度的有效互動(dòng)與良好制度效能[11]。

3.3 理順與整合行政監(jiān)管的部門職責(zé)

在行政監(jiān)管上，通過對(duì)該項(xiàng)制度的梳理，美國(guó)的規(guī)定是由總統(tǒng)食品安全顧問委員會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，有關(guān)行政管理部門負(fù)責(zé)實(shí)施，且對(duì)各級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)的管理上是采取與地方政府保持獨(dú)立的垂直管理機(jī)制[12]。具體到中國(guó)層面，針對(duì)中國(guó)食品安全管理的方面多頭治理現(xiàn)狀，可以在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上有選擇性地借鑒美國(guó)的行政管理機(jī)制，在《食品安全法》及相關(guān)法律中明確食品安全監(jiān)管工作是由食品安全委員會(huì)或食品藥品監(jiān)督管理行政部門負(fù)責(zé)實(shí)施統(tǒng)一協(xié)調(diào)，而各有關(guān)食品安全管理部門實(shí)行直接對(duì)上級(jí)部門負(fù)責(zé)的垂直領(lǐng)導(dǎo)方式，進(jìn)而從制度層面解決目前食品安全管理中的多頭管理與橫向分割困境，確保有效建立管理權(quán)限統(tǒng)一與運(yùn)行高效的食品安全行政治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)該弊端的源頭治理。

3.4 建立與推行食品安全可追溯體系的強(qiáng)制制度

美國(guó)對(duì)食品安全監(jiān)管上，依據(jù)“農(nóng)田到餐桌”的全過程監(jiān)管理念，建立并推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度的落地實(shí)施，并取得了有效的實(shí)施效果。對(duì)此，針對(duì)中國(guó)當(dāng)前食品安全可追溯體系尚未真正建立的現(xiàn)狀，有必要在充分貫徹《食品安全法》第42條精神的基礎(chǔ)上，充分借鑒美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度的理念與做法，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者強(qiáng)制推行統(tǒng)一的GAP、GMP和HACCP認(rèn)證體系，并規(guī)定建立的最后期限，否則，依法要求其立即整改并作出相應(yīng)行政處罰，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任[13]。推行強(qiáng)制性的統(tǒng)一食品安全可追溯體系，可以在最大程度上控制食品安全過程管理中的諸多節(jié)點(diǎn)性的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而確保實(shí)現(xiàn)食品行政管理部門的監(jiān)管效能，對(duì)突發(fā)性食品安全事件進(jìn)行及時(shí)與有效的管控。

4 結(jié)語

整體來論，在全球治理的理念下，反觀全球與中國(guó)的食品安全治理的現(xiàn)狀、存在的問題，從中國(guó)的視角來看，應(yīng)在推進(jìn)以食品安全治理為重要組成部分的社會(huì)治理體系的完善基礎(chǔ)上，進(jìn)而提升以中國(guó)政府為主導(dǎo)和核心的食品安全治理能力的現(xiàn)代化。針對(duì)中國(guó)食品安全治理層面的問題和存在的深層次原因，從理順與整合行政監(jiān)管的部門職責(zé)、建立與推行食品安全可追溯體系的強(qiáng)制制度等四維向度保障食品安全治理目標(biāo)的有效有序?qū)崿F(xiàn)，但對(duì)其制度實(shí)施的實(shí)際效果和制度目標(biāo)的評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)仍需實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。