甘肅省疏勒河流域水權試點改革的實踐與思考

王合創，王玉福，王 勇

(甘肅省疏勒河流域水資源管理局，甘肅 酒泉 735211)

疏勒河流域位于甘肅省河西走廊西端，總流域面積17萬km2，干流灌區包括玉門市、瓜州縣的昌馬、雙塔、花海三大灌區和白楊河、石油河、榆林河、橋子四個中(小)灌區，有效灌溉面積134.42萬畝。流域內降雨量小，蒸發量大，太陽輻射強，是我國極度干旱地區之一。自古以來，疏勒河流域就是絲綢之路的必經之地，有著敦煌的“母親河”之稱。自2014年6月以來，甘肅省疏勒河流域水資源管理局按照“力爭用2～3年的時間，在確權登記、水權交易以及相關制度建設方面率先取得突破，有效發揮市場配置水資源的作用，為全國層面推進水權制度建設提供經驗借鑒”的總體思路，在省、市政府的主導下，有序、有力、有效推進試點工作。截止2017年12月底，試點工作確定的5個方面的任務已基本完成，實現了既定目標，取得了良好成效，順利通過了水利部和甘肅省政府組織的驗收。

1 試點改革取得的成效

1.1 全面實施了流域水資源分配和確權頒證

按照“三條紅線”指標，分配試點范圍用水控制指標9.4億m3。其中，生活用水2323.88萬m3，農業用水73807.05萬m3，工業用水4925.11萬m3，生態用水2683.96萬m3，政府預留10260萬m3。農業用水確權面積138.47萬畝，占現狀耕地面積201.76萬畝的68.63%。對農業用水戶進行了確權發證，發放水權證221本；對工業、生活、人工生態取用水戶重新核發了取水許可證，總計核發取水許可證3609本。

1.2 協調搭建了疏勒河水權交易平臺

委托中國水權交易所建立了疏勒河流域水權交易平臺，建立了省、市、縣三級互聯互通的水權確權數據庫。健全完善了灌區計量設施和監控系統，新(改)建斗口以上計量設施741座。

1.3 嘗試性開展了多種形式的水權交易

在灌區農戶間、用水戶協會間、農業和工業間嘗試性開展了水資源使用權交易流轉，為深入開展流域水權交易、培育水權水市場奠定了基礎，積累了經驗[1]。

1.4 完成了水權制度建設

先后制定出臺了流域水權交易管理辦法和水權交易資金管理辦法等水權制度12項，為試點改革提供了制度保障。

1.5 初步建立了水權水市場監管體系

建立了由疏勒河管理局負責水權交易計量、調度和結算，市、縣(市)政府負責水市場培育和水權交易監督管理，中國水權交易所提供主體資格審核、意向征集整理、信息發布交換、資產評估、水權買賣、資金結算、過程監管等綜合服務的市、縣(市)、灌區三級互聯互通的水權水市場監管體系，保障了水權交易流轉的有序進行。

2 試點改革的主要做法

2.1 加強頂層設計，健全工作機制，實現了試點工作的協同推進

在充分調研、深入研判的基礎上，按照“尊重自然、人水和諧、以水定需、因水制宜、量水而行”的原則，制定了《試點方案》，明確試點工作的主要任務是：以流域為單元，統籌考慮流域上下游和生態用水需要，開展流域水資源分配和確權登記；開展農業與農業、農業與工業間水權交易；制定水權交易制度，建立水權水市場監管體系。《試點方案》既緊扣國家自然資源資產產權制度改革政策導向，又與國家現行法律法規緊密銜接，為水權試點工作明確了目標和方向。

為了全面領導和統籌推進試點改革，省、市、縣(市)政府和疏勒河管理局層層成立了試點工作領導小組，明確了責任主體、工作目標、具體任務和保障措施，形成了政府、流域管理機構齊抓共管、合力推進的工作機制。試點工作中，各級各部門深入廣泛開展政策宣傳，認真傾聽用水戶的利益訴求，妥善解決正當利益要求，加強指導督查和專題調研，及時召開推進會議，推動了試點工作的順利開展。

2.2 落實承載主體，強化計量監控，夯實了水量分配和水權確權工作基礎

及時組建了農民用水戶協會，健全完善了協會“一章程、兩辦法、三制度”等管理制度，形成了以協會自我管理為主，鄉鎮、水管單位監督指導，村級組織協調的參與式灌溉管理服務體系，落實了農業水資源使用權分配確權的承載主體。

為了使水權分配能夠更加科學合理，切合實際，順利落地，為廣大用水戶樂于接受，疏勒河管理局持續在昌馬、雙塔、花海灌區開展“百畝實測、千畝示范、萬畝推廣”試驗示范，大力開展灌區信息化建設，改造完善水量計量設施，在灌區關鍵控制性引(分)水口新建水情實時監測斷面13個，實現了三大水庫出庫流量、全灌區主要節點渠道引(分)水口流量、運行工況等的實時動態監測，為用水調度計劃的嚴格執行和監督、各級渠系水利用率的測算提供了準確的數值依據。建設斗口遠程計量點500處，改造計量設施528座，建成能夠實時在線監測、通過手機APP實現信息共享的斗口遠程計量點198處，安裝閘門測控一體化系統24套，灌區自動化計量灌溉面積達到了121萬畝，占灌區總灌溉面積的90%以上，有效解決了灌區水量計量不夠精準的問題，為水權交易流轉監測計量和準確核算打下了堅實基礎[2]。

2.3 堅持政府主導，注重分類施策，實施了水資源使用權確權頒證

針對流域確權水量遠小于需求水量實際，制定了試點水資源使用權確權實施方案，明確了可確權水量為試點區域用水總量控制紅線，確權范圍為法定耕地面積，確權主體為農民用戶水協會、農業經營大戶和取用水單位。經過自下而上、自上而下調查摸底、公開公示、審查審批等程序，最終確定試點區符合政策規定的農業用水確權面積138.47萬畝。確定試點范圍內用水控制指標9.4億m3。共頒發水資源使用權證221本，重新核發取水許可證3609本，確權頒證率和取水許可證核發率均為100%。

2.4 搭建交易平臺，提供信息服務，開展了水權交易和流轉

根據流域實際，委托中國水權交易所建設了疏勒河水權交易平臺，制定了運行維護方案，建立了省、市、縣互聯互通、實時共享的水權確權數據庫，由中國水權交易所對流域水權信息進行采集，負責實時維護信息平臺、整合水資源信息、開展水資源統計分析與綜合平衡，為水權交易做好服務，保障了流域水權交易有序開展。

堅持鼓勵灌區農業取用水戶大力節約水資源，節約出的水量，經灌區管理單位備案同意后，進行相關內容的水權變更和交易。工業企業通過各種措施節約的水量，在有效期和取水限額內有償轉讓。企業可以通過向灌區投資節水設施設備進行節水，節約水量在保障灌區農業基本用水的基礎上，可向工業企業轉讓，從而促進水資源的合理配置、高效利用和有效保護，以實現節水與經濟社會發展的“雙贏”。截止2017年12月，試點區已累計開展農業用水戶間水權交易56筆45.5萬m3，開展農業向工業間水權交易1筆638.5萬m3，為促進灌區和工業節水，盤活優化水資源，引導稀缺的水資源向高效率高效益方向流轉，解決流域內新增用水需求矛盾探索了新的路子。

2.5 抓住政策機遇，協調統籌推進，推動了農業水價綜合改革

針對流域農業水價形成機制不健全，現行水價僅為0.111元/m3，遠低于2012年甘肅省發改委核定的運行成本水價0.15元/m3、成本水價0.24元/m3，水價總體偏低，價格杠桿對促進節水的作用得不到有效發揮的實際情況，疏勒河管理局根據國務院關于推進農業水價綜合改革的意見精神，采取逐步調整水價的方式，經酒泉市政府批準，上調了灌區農業水價，使之基本達到了流域平均農業供水運營成本價。通過農業水價綜合改革，流域正常的農業供水價格形成機制正在逐步建立，價格杜桿對節約用水的促進作用逐步得到發揮，水權確權基礎上的灌區農業水價綜合改革，有效提高了用水戶節約用水的積極性，推動了水權的合理交易和流轉，促進了水資源利用效率和效益的不斷提高[3]。

3 試點改革中存在的主要矛盾和問題

3.1 流域用水矛盾仍然突出

疏勒河干流多年平均徑流量10.31億m3。目前，每年工農業用水總量已達到9.38億m3，地表水開發利用率高達91%；疏勒河干流灌區核定年地下水可開采量0.7億m3，目前年開采量達1.8億m3，地下水嚴重超采，地下水位總體呈下降趨勢。隨著流域經濟社會的不斷發展，城市生活用水及一些工業項目用水需求不斷增加，流域內農業生產、工業發展、生態建設等用水矛盾日益突出。

3.2 水權交易市場仍需加強培育

受經濟總體下行、產能過剩等大環境影響，流域一些企業經濟效益不好，購買水權的需求不強，水權水市場形成的內在動力不足，水權交易還不活躍，還沒有真正形成運行規范、秩序良好、經濟效益高的疏勒河流域水權水市場，在一定程度上影響了水權制度改革和交易流轉，流域水權交易市場仍需進一步加強培育。

3.3 生態用水補償機制尚未建立

多年來，疏勒河管理局通過水利工程每年向玉門市、瓜州縣城市綠化區、人工湖、風沙線、灌區防風林帶等供水4000～6000萬m3，向下游敦煌、瓜州、玉門境內各自然保護區輸送生態水8000萬m3以上。隨著經濟社會的快速發展，流域生態用水被擠占的情況時有發生，加快建立流域生態用水補償機制，進一步明確生態用水補償的方式、范圍和標準等，為搞好流域生態補償提供法律依據已刻不容緩。

3.4 節水型灌區建設需加大投入

在水權分配中，農業用水依然是流域的用水大戶，占水權分配水量的近90%，灌區農業灌溉用水效率低，2017年灌區農田灌溉水利用率僅為56.8%。加大政府對節水型灌區建設的投入力度，加快推進節水型灌區建設步伐，真正建成“總量控制、定額管理、水權流轉、水價調節”的節水型灌區，是今后深化和鞏固水權試點成果的一項長期任務。

3.5 正常的水費價格機制尚未形成

流域農業灌溉水費價格長期偏低，與成本水價相差甚遠，灌區工程維修折舊費用長期不能按正常標準計提，運行維護經費缺乏，嚴重影響了水權試點改革的深入推進。

4 全面深化和推廣水權改革的思考與建議

4.1 緊盯生態良好，全面推動流域生態文明建設

繼續推動頒布實施《甘肅省疏勒河流域水資源管理條例》，保障流域生態用水的法律地位，為統籌上下游、地表水與地下水管理、流域水量統一調度管理提供法律依據。積極推動建立流域生態用水補償機制，由國家財政承擔流域生態林、濕地用水費用。建立疏勒河流域省級生態補償專項基金，發揮財政資金在生態補償中的激勵引導作用，全面促進疏勒河流域生態文明建設。

4.2 著眼設施完善，加快推進灌區節水建設步伐

以水權試點改革為契機，大力開展節水型灌區建設，加大流域節水設施建設力度，提高工程措施節水水平。加大政府節水資金投入力度，建設節水型灌區，大力推廣各類高新節水技術，合理調整種植結構和用水結構，降低畝均用水量和用水總量，最大限度節約水資源。

4.3 堅持惠及民生，積極扶持引導水權交易流轉

堅持發揮市場對水資源基礎配置的調節作用，以及價格杠桿對節約用水和水權交易的推動作用，引導農業及工作企業節約用水，廣泛開展水權交易，解決流域用水矛盾和新增用水需求。

4.4 推進管理一流，繼續深化農業水價綜合改革

努力探索建立充分體現疏勒河流域水資源緊缺狀況，以合理配置水資源、節約用水、提高用水效率、促進水資源可持續利用為核心的疏勒河流域水價形成機制，探索建立決策科學、調整靈活、程序合法的水費價格管理體制，推行超定額累進加價制度和“骨干工程水價+末級渠系水價”的農業終端水價制度，堅持在強化供水成本約束、嚴格供水成本監審的基礎上，適時適度調整灌區農業水價，努力實現節約用水、補償成本、促進水利工程良性運行和建設管理一流的現代化灌區目標。

4.5 構建流域和諧，切實保障經濟社會健康發展

當前，甘肅省政府正在全面部署全省推開水權制度改革工作，全國范圍內推開水權制度改革工作也勢在必行。應進一步積極探索建立疏勒河流域水資源用途管制制度，管理好流域水資源，確保用水戶的合法權益不被侵占；應進一步正確處理水權改革中產生的矛盾和問題，建立健全風險管控機制，制定預案，把控風險，確保試點區域社會和諧穩定；應進一步深化水權改革、水價改革、水利工程管理體制改革等水利綜合改革，實現水利綜合改革的全面推進，為流域經濟社會持續健康發展提供水利保障和支撐，為全省乃至全國推開水權制度改革探索和積累來自西北干旱地區甘肅省疏勒河流域的可借鑒、可復制推廣的獨特經驗。

5 結語

作為全國的水權改革試點之一，甘肅省疏勒河流域的水權改革試點工作已經基本完成，但作為全國水利事業改革發展的重要內容之一，水權制度改革卻還任重而道遠。目前，甘肅省政府正在總結推廣疏勒河流域水權改革試點的成功經驗和做法，全面開展水資源確權分配改革，以期在全省范圍內，建立起一整套水權水資源分配管理制度體系，以水權分配制度改革，促進加快節水型社會建設步伐，推動水資源的合理配置和高效利用，破解日益突出的水資源短缺矛盾和問題。相信，甘肅省疏勒河流域水權改革試點的實踐和探索，必將為甘肅省乃至全國的水權制度改革提供有益的經驗和借鑒。