淺談不同視角下的河長制及存在問題

鐘 洋 ，杜 崇 ，程春陽 ，孫海寧 ，姜 宇

（1.黑龍江大學水利電力學院，黑龍江 哈爾濱150080；2.黑龍江省水利水電勘測設計研究院，黑龍江 哈爾濱 150080）

0 引言

水，囊天之精華，飽地之血脈，銜天地之浩蕩。水治則國治，水安則民安。昔有大禹舍家治水，傳萬千佳話；李冰父子修堰，稱中西鼻祖；今定目標，建制度，出方案，高效推動河長制，數萬名河長上崗履職，從見河長到重行動。

2016年12月，指導性文件《關于全面推行河長制的意見》，經黨中央領導小組審議通過，自此開啟了深化改革國家水環境治理新篇章[1]。與2007年河長制不同，本次推廣實行的是根據水文學與水資源理論基礎，建立了完善的行政支撐體系的河長制，是一種擁有適應能力和效果保證的新型行政制度，也是我國對深化體制改革的一次偉大跨越。

河長制，作為國家行政體制改革的重要組成部分，其提出與應用也是結合現有行政體制的缺陷與漏洞作以適度調整，從本質上講，仍屬于現階段經濟發展條件下的水環境實力問題，廣義上仍是一個技術問題。技術問題的相關規定和處理方式，從一定程度來講就必須要求對數據進行準確分析與合理掌控，遵循理論技術成果[2]。在具體的操控和實際治理工作中，也需要一套切實可行的標準來指導具體工作的進行。技術標準的建立，離不開相關理論基礎，二者相互輝映，融會貫通，即從水資源、水文學、水環境、水法律各個方面建立相應的標準。

本文從哲學、法學、環境保護、水文等方面的視角，對河長制進行粗淺解讀和研究。

1 不同視角下的河長制

1.1 哲學方面

辯證唯物主義之前，人與自然之間的關系更多的體現在人類為了“創造歷史”而進行的物質生產活動，即改造自然，使之適應人類自身的生活[3]。事實上，人類與自然界之間的關系，二者是緊密相連，不可分割的統一整體，人類在自然界中的生產活動正是集中體現了二者相互關聯的本質屬性。當下隨著工業的迅猛發展，環境污染加劇，環境保護成為人們熱議的話題。在環境治理的活動中正體現了從辨證唯物主義的聯系與發展觀點看待人與自然的統一性，只有重新認識人的主體性價值取向，克服片面自然主義的觀點,堅持走可持續發展道路，才能提早走出人類困境[4]。

多維度聚焦河長制，齊抓共建生態水利，最大限度的利用水環境資源，使之成為科學的、良性的、可持續的發展方式[5]。河長制打破了以往一條河流出現多部門分管的弊端，依靠各級黨政部門聯動，使得治理手段更易取得實質成效。在這種治理模式下能體現人作為治理主體的能動性，能夠因地制宜作出相應的治理方案。

1.2 法學方面

河長制歸根結底也是一種制度，筆者認為它的維系更主要依賴規范中的法和道德。法調整人的行為，同時調整社會關系，因此河長制目前面臨的問題多數與其沒有相關法律法規對其進行保護有關[6]。河長制，雖說是由各級黨政主要負責人擔任河長，但是最終是需要全體社會成員的共同參與，這不僅是德內法外的思想體現，更是法治社會的總體要求。法治社會，河長制是要在有法可依的情況下施以人性化的社會管理，尤其是農村社會的管理。在農村社會的管理中融入法治思維，并不是要求國家大法進村進行各種懲治處罰活動，而是要在弘揚中華民族傳統美德的基礎上，人性化地管控農村社會，這才是我國建設法治社會所依據的法律思想之精髓。當然，法治社會條件下的村規民約，也必須以政府和民眾達成一致約定為前提，而這個約定對雙方的約束力就來自于憲法和村民自治法以及雙方共同的信約，具有約定的半強制力。輔之以德的內心自律力和法的國家強制力，人性化管理農村社會，重塑傳統民約精神，賦予一個全新活力的村規民約，約定遵守，似法非法，軟法亦法。

1.3 環境保護方面

河長制是針對水環境問題而產生的一種新型的水問題治理體系，其主要的任務和目的是治理水環境污染問題。河長制不同以往的治水模式，其上級河長對于河流全體的把握和控制，使得不同河段以前各自為政的治理機關能夠有效地聯系在一起，從而形成一個宏觀的治理方案來分配實施。其中就包括對各區域水資源的總體調配。在處理水體污染問題之前，我們應該認識到水環境問題治理的本質——水資源問題。歸根結底，治理污水的原因就是因為可以利用的淡水資源量是有限的，而隨著科技的發展、社會的進步與人口的增長，水資源的需求量和對水資源質量的要求更是大幅上升。在爆發了水環境問題后，如何在治理期間保證水資源供給，就需要合理的配置水資源，并且研究和推廣高效的水資源利用模式，來保證當地人民的正常生活需求與工業生產的進行。在水環境問題解決后，也要根據當地的實際情況，形成可持續利用的水資源應用模式，并根據這種模式適當調整會推進水資源需求量的產業與人口遷移政策，才是從根本上，長期地解決水資源短缺問題的方法。

要想快速而有效地解決突發性水環境問題，水環境相關防治理論必不可少。問題的根源在于水資源，但問題的重點還是在于水環境這一層面。在治理污染的過程中，多地傾向于先解決造成污染的企業和工廠，掐斷其源頭，然后依靠水體的自凈能力慢慢完成污染的治理。這種方式雖然略有效果，但耗時長、效果低、且具有不可持續性。在治理期間的水資源調配壓力和治理過程中出現翻覆的可能性都是這種方法的弊端所在。正確地應用水環境污染防治理論可以防止在治理過程中的翻覆現象，而水體自凈能力的恢復則需要水生態的恢復，在河流水質轉好的趨勢出現時，就需要著手進行水體生態環境的修復工作，包括水中動植物的恢復工作。在處理水生態修復問題的時候，要求從業人員擁有相當的水生態修復理論知識，也要求規劃領導者具有相應的河湖健康理論知識。

1.4 水文方面

有效的水文區劃，可以更好地推動河長制這種創新管理制度模式，統一和協調河湖管護涉及上下游、左右岸的不同行政區域和行業。在河長制的理論基礎中，水文學及水文測驗學作為河長制理論技術體系中重要組成部分，被廣泛應用。以黑龍江流域某市段為例，因城市發展，對水資源保障要求也越來越高，供需矛盾日益突出，依據年度水資源公報及相關水資源管理考核制度自查等資料，明確用水總量，與各水平年用水總量控制指標進行對比分析，采取相應行政審批及許可登記制度。結合地勢、氣候、年降水量等水文氣象特征，更好地把握區域整體水資源量，對明確該區域水資源保護利用現狀及用水效率情況，具有不可替代的參考作用。

2 河長制推行情況

河長制的技術體系中最為重要的就是針對地區特征的分析。以黑龍江省為例，其全年平均降水量遠低于江淮諸省，屬于半干旱地區，水資源總量、河流數量都小于江南地區；緯度較高，擁有中國的北極——漠河縣，全省范圍都處于季節性凍土帶以內。更兼有黑龍江作為世界上最長的界河，涉及到國際河流的管理問題。所以針對黑龍江省的地域特征，水環境治理的技術體系就不可避免地要加入地下水動力學、凍土水文學和國際河流治理體系。其中地下水動力學主要研究的是地下水的賦存、補給和排泄，是地區水資源量計算的依據。

水資源調配的重要指導數據；凍土下滲理論和凍土水文模型尚不成熟，還處于早期水文模型的發展階段，但目前已經開始加強對凍土地帶的水文模型的研究，在此領域發表論文和進行研究實驗的學者和機構也越來越多，在不久的將來，這一學科的知識體系就會建立起來；國際河流管理體系更是世界政治的一大難題，不僅要考慮到國際關系問題，還要考慮到經濟效益和環境保護問題，是世界上大多數國家都為之頭痛的問題。黑龍江省的水問題治理體系，也就是現在正在推行的河長制的期望版本，不可或缺地要考慮到這三種根據地域特征發展出來的知識體系，才能因地制宜，讓“一河一策”不至變成“億河一策”。

3 河長制在推行過程中出現的問題

3.1 管理疏漏

水資源保護方面：河長制在實際管理的過程中容易出現疏漏，最嚴格的水資源管理制度仍需要細化，應當讓河長制的制度頂層設計力度提升，在必要的情況下構建出管理和審批程序，依據嶄新的發展理念和系統治理需求，將水資源保護、水污染防治以及水環境改善工作妥善地完成，爭取可以讓各種類型協調機制的有效性水平得到提升。同時，大部分河道外取水并沒有嚴格按照規定安裝相應計量設備，即使裝有計量設備，也缺少明確的水量計量管控制度、用水定額制度，關于水資源節約、保護和管理的地方性文件有待完善，水功能區監管機制不健全，目標責任制權責不清，水務一體化流于形式。

水污染及水環境方面：隨著經濟的發展和人口的大幅度增長，人們生產生活污水排出量越來越多，由此引發的生活污水處理矛盾也愈發明顯，尤其以經濟尚不發達的農村最為顯著。農村生產生活垃圾收集處理設施簡陋，環保基礎設施建設不完善，部分農村甚至沒有垃圾收集及處理設施，大量生活垃圾隨意堆放，經雨水沖刷，河水浸泡直接進入水體，嚴重影響水質安全。加之農藥化肥的過度使用，隨農田排水及地表徑流直接進入河道，造成灌溉及生產生活用水嚴重超標，勢必加大河流水體及水源地水質污染。

3.2 缺乏時效性

河道治理是一個長期的過程，而河長制有其時效性。當人們把社會矛盾和社會焦點集中在環境治理問題上的時候，河長制能夠充分調動各部門和各級領導的注意力，把重心放在對河流污染的治理工作上，打破了以往因牽扯部門較多，相互推諉、權責不清，難以形成監管合力的問題。然而三尺之冰，絕非一日之寒，亦非一日可消。河流污染治理工作需要重新建立一套穩定的切實可行的制度保證，這就要求河長制的制度必須發生根本性改變，統籌安排，綜合考量，如果不能依據河長制建立一套新的水環境治理體系，這種制度的優勢終有一天會消失，而水環境治理也會重現往日的難題。

另一方面，河長官員的任期大多只有五年，一條河流的河長因受行政區界的限制可能會有若干位，治水策略因人而異，河流治理會面臨另一種形式的“九龍治水”，究竟是哪位河長治水工作取得了顯著成效，難以界定。另外，由于工業極速發展，河流治理與水污染程度亦步亦趨。對于河流中污染物含量達到多少才算治理成功，無明顯界定。河長制確立的河長河流治理職責難落實，河長取得的政績難以確定，河長考核成績難以使公眾信服。

現有水環境治理體系、管理信息化水平、水務管理人員綜合素質與新實施的水環境治理體系及行政管理體系，不相匹配。新體系需要吸納大量水利專業人才，與此同時也需要大量對管理制度和行政事務熟知的從政人員。若不能很好地將現有水利相關部門及政府機構有機地融合到新生體系的架構中，長此以往，將在各個社會重點領域產生無盡的冗官，無疑是一種社會資源的浪費，同時，也使得國家用人機制臃腫不堪，行政效率嚴重下降，影響社會公信力。

3.3 公民參與程度不夠

一方面在思想上。在河長制實施過程中，從公眾層面來看，面對水環境治理問題時，往往只注重自身的眼前利益，缺乏大局觀和發展觀，存在“事不關己，高高掛起”的思想意識。遇到具體問題時，僅限于就事論事，缺乏主動對制度或者變革提出疑問的勇氣。在政府層面，多數行政人員奉行管控思想，出于對社會穩定和政府公信力的角度去考慮，限制公眾參與度，即使參與也對領域有所限定，即象征式參與。

另一方面在行動上，民眾整體參與程度有待進一步加強。地球水環境是人類賴以生存的家園，社會公眾作為邊緣性行動者，不能以身作則，生活垃圾隨處堆積、農藥化肥過度施放，點多面廣的污染問題已然成為水環境治理的“老大難”問題。

4 對河長制的相關建議

1）在河長制全面推行并取得一些效果的時候，需要開始考慮如何保護勝利果實，如何將這個制度維護下去。河長制的推行，反映了現有的水環境治理體系的時代性，也映射出我國行政制度和國家治理體系對深化改革、全面改革的迫切需求。這種體制的變更，對于體制內的從業人員來說，無疑是一場巨大的動蕩。但是，身為研究者和行業的技術主力，水利人應該明白，正是因為體制的失效，才需要進行這種伴隨著動蕩的變革。河長制如何成為河長治，是我們必須思考的問題。

2）河長制的全面推行，不僅需要對其理論基礎進行了解，也需要對圍繞其所建立的新型水環境治理體系和制度有所完善[7]。全面落實水資源管控制度，嚴守水資源開發紅線，強化各部門及各級政府領導責任，嚴格落實考核評估和民眾監督制度。細化水環境治理工作方案，嚴格控制點源、面源污染防治工作。推廣使用生物農藥和低毒低殘留農藥，大力實施農村環保行動，著力整治水環境污染突出問題。

3）嚴格落實部門聯動和民眾參與。建立健全水污染治理工作協同合作機制，強化部門溝通，明晰職責，加大執法、督察督導監管力度。健全民眾參與機制，充分發揮輿論導向作用，積極引導民眾履行社會責任，自覺控制污染，踐行綠色生產，營造綠色、清潔的生態文明良好氛圍。

5 結論

黨的十九大報告指出，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，要想保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境。河湖水系是水資源重要載體，水資源的安全形勢日益嚴峻。近年來河長制的推行已取得一定成效，但從長遠來看水環境治理仍任重而道遠。新作為只爭朝夕，新征程唯有苦干實干。河長制不僅是“寫在紙上，掛在墻上”的職責要求和管理形式，更要變“制”為“治”，因地制宜，按照計劃，明確內容，積極響應和開展工作，確保水問題處理工作達到預期效果。