“十四五”我國區域經濟發展總體戰略的基本思路
——構建高質量現代化城鄉區域經濟新體系

李 仙，劉 勇

(1.北京信息科技大學 公共管理和傳媒學院， 北京 100192；2.國務院發展研究中心 發展戰略和區域經濟研究部， 北京 100010)

黨的“十九大”報告明確提出了新時代建設高質量現代化經濟新體系的新要求。2018年1月，習近平總書記在中央政治局第三次集體學習的講話中，進一步細化了高質量現代化經濟新體系的內涵，全面提出構建“6+1”的高質量現代化經濟體系，即在生產力方面要建立產業體系、市場體系、收入分配體系、城鄉區域發展體系、綠色發展體系和全面開放體系等6個新體系；在生產關系方面，建立現代化經濟體制1個新體系?？梢姡ㄔO高質量現代化經濟新體系的新要求，為今后我國全面高質量現代化發展，特別是“十四五”時期，包括城鄉區域經濟在內的高質量現代化指明了發展方向。

一、現代化城鄉區域經濟新體系的幾個基本概念

先說明一下建設現代化城鄉區域經濟新體系密切相關的幾個基本概念：

一是區域經濟由“點線面”3種經濟活動的基本空間形態要素構成。從純粹的區域或空間角度看，所有經濟活動在空間上都表現為“點線面”3種基本空間形態要素[1]：“點”指城鄉居民點(或聚落)，即城鄉居民點體系規劃；“線”指連接城鄉區域之間的交通通信網絡，即綜合交通運輸體系規劃；“面”指農業和生態用地(包括海洋)，即土地利用規劃。

二是區域經濟的最小空間單元是縣域。完整的區域經濟單元由經濟活動的點線面3種基本空間形態要素構成，缺一不可，由此構成縣域、地(市)域、省域和國域等，其中縣域是最小的區域經濟單元[2]。

三是縣域經濟發展只有兩個最終狀態——都市縣和現代農業縣，這是區域經濟發展的頂層設計的基礎。一般而言，區域分工合作程度隨著區域層次增加而降低，縣域作為最小區域經濟單元，其分工合作程度也最高，而且縣域經濟分工合作最終發展狀態只有都市縣和現代農業縣，它們是一切更高層次區域空間分工協作的起點和基礎。從美國與中國的對比看，美國共有3 043個縣，其中都市縣，即都市統計區，相當于我國地級市所在的縣，有592個，占20%，其余為現代化農業縣，占80%[3]；相比之下，我國地級及以上城市只有338個(僅占10%)，其余均為農業縣，其中部分有可能成為未來以制造業或服務業為主的都市縣，而大部分將發展為現代農業縣。

二、我國城鄉區域經濟發展面臨的主要問題

改革開放40多年和新中國成立70年來，我國經濟社會發展取得了巨大成就，同時也面臨著發展“不平衡、不充分”的問題，突出地表現在區域經濟和國土空間開發上[4]。從“點線面”3種基本空間形態要素和由此構建的多層次區域體系看，當前我國城鄉區域經濟發展面臨如下主要問題。

(一)區域經濟三大形態要素“點線面”存在的主要問題

“點”上的主要問題：一是數量太少，尤其是地級以上城市。美國有大小都市統計區(相當于我國的地級市)600個左右，中國地級市只有不到300個，未來要大力增加地級以上城市數量；二是美國有220萬個規模化家庭農場，而我國是有大約320萬個自然村；三是結構不合理，包括規模結構和空間結構。

“線”上的主要問題：一是“斷頭路”和“缺邊路”需要消除；二是城鄉居民點之間多層次“直線三角形”交通道路網絡的建立和完善，其中涉及“缺邊路”；三是城市內部小街區(最小到單體建筑)、多層次、高彈性一體化交通網絡的建立。

“面”上的主要問題：一是農業要現代化，這是區域高質量發展、實現全面現代化的前提(解決糧食安全和農業現代化問題)；二是生態文明是由經濟和環境兩個子系統構成的更高層次系統提出的需求，需要得到優先滿足(解決生態安全問題)；三是海洋開發(解決海洋安全問題)問題。

(二)多層次區域體系面臨的主要問題

“點線面”構成多層次區域體系，面臨的主要問題有：

一是從供給側看，主要是城鄉區域分工協作關系不清[5]。城鄉區域分工協作關系尚未有效建立，區域點線面結構還不清；由點線面形成的基礎區域經濟單元也不明，都市縣與農業縣的分工協作，以及各自發展方向有待進一步明確；在此基礎上，形成的城鄉區域經濟分層體系也還很不完善。

二是從需求側看，空間市場互聯互通依然不夠，包括硬件條件和軟件環境。硬件條件指交通通信等基礎設施，軟件環境指貿易規則、貿易標準和相關社會環保政策等。

三是從市場失靈看，城鄉區域差距還很大，生態環境問題很多很嚴重。從城鄉區域差距看，城鄉區域差距是矢量，包括城鄉差距和東中西、北中南差距等，處于相對差距有所縮小但絕對差距依然在擴大的狀態。從生態環境看，包括生態破壞、環境污染、全球性問題，以及自然生態脆弱和災害問題，仍然處在整體依然嚴峻、局部有所改善的狀態。

四是從運行機制看，面臨著不完善的區域經濟運行機制[6]。包括市場主體有待明確、市場資源配置機制尚不健全(地方政策對市場要素資源的配置作用還比較明顯)、政府干預責任和范圍有待進一步規范等。

需要指出的是，這些問題是所有城鄉區域經濟發展面臨的共同問題，解決這些問題也需要遵循共同的規律、實施共同的戰略、完成共同的任務。

三、高質量現代化城鄉區域經濟新體系的基本構想

“十四五”時期和今后進入全面現代化的較長時期，我國城鄉區域經濟要根據全面建成小康社會和全面現代化的總體要求，針對發展不平衡不充分問題，按照區域經濟全面、創新、協調和可持續高質量一體化發展的新思路，以供給側結構改革為主線，遵循市場在資源配置中起決定性作用的客觀規律，以“點線面”3種空間形態、縣域基本區域單元和多層次區域空間系統為對象，按照供給側、需求側、市場失靈和運行機制等4個方面的理論分析框架，構建現代化城鄉區域經濟新體系[7]，形成“十四五”城鄉區域高質量一體化協調發展的總體戰略框架。

(一)在供給側方面，構建國土空間上的城鄉區域分工協作的新體系

基本思路是：在明確經濟活動的“點線面”3種基本空間形態和縣域最小區域單元的基礎上，以城鄉分工合作為起點，以都市縣和農業縣分工合作為主線，以都市圈和城鎮群為依托，按照城鄉區域分工與協作的基本原則，在國土空間上構建如下多層次城鄉區域分工合作新體系[8]。

城鄉縣域經濟。作為最小區域經濟單元，縣域分工合作的依據是城鄉分工合作，可分為現代化都市縣和現代化農業縣。其中，現代化都市縣是指以現代化服務業和以非農產品原材料制造業為主的地級以上城市所在的縣域，包括首都都市縣(北京中心6城區)、直轄市都市縣、省會都市縣、地級市都市縣等；現代化農業縣，指以規?；彝マr場為主的集約高效農業縣域，其縣城和建制鎮主要以從事農產品加工和制造業，以及涉農輔助性服務業為主。全國各縣域可通過“雙評價”(指國土空間規劃的“資源環境承載能力評價”和“國土空間開發適宜性評價”)來確定未來發展的方向，所有的縣域都按照區位和比較優勢，成功地發展成為最終的現代化服務業制造業都市縣或現代農業縣，整個國家的區域經濟也就實現了高質量協調發展的宏偉目標。

都市圈和城鎮群。都市圈指一個地級及以上都市縣，與其周邊若干產業關系密切農業縣構成的城鄉分工合作體系，相當于我國的地級市行政區[9]。2017年，中國共有338個地級及以上城市。相比美國擁有近600多個都市統計區，我國地級都市圈數量還嚴重不足，需要增加一倍的數量，才能確保我國區域經濟一體化均衡協調發展。近期，國家出臺都市圈發展政策，為其發展提供了更好的條件。城鎮群則指3個或以上都市圈構成的都市分工協作體系，主要是城市與城市之間的分工合作。國家“十三五”規劃綱要提出了未來建設21個城市群的設想，其中真正意義上的城鎮群大約12個。近期，國家也出臺了促進城市群發展的有關政策(是新型城市化推進的主要形式，已出臺四大城鎮群地區規劃)，如果能按計劃順利實現，將極大地促進我國城鄉區域協調發展的進程。

城鎮群綿延帶和跨省區綜合經濟區。城鎮群綿延帶指3個或以上城鎮群構成的都市分工協作體系(包括省內的或跨省區的)。正在規劃中的城鎮群綿延帶，有沿海的以“長三角”為核心的滬蘇浙(皖)地區、以“珠三角”為核心的粵閩瓊地區、環渤海地區，以及中西部的以武漢為中心的長江中游平原地區和以成渝為中心的四川盆地地區等?？缡^綜合經濟區(方案眾多)：新東部，包括東北三省區、華北京津冀魯四省區、華東滬蘇浙三省區、東南粵閩瓊三省區；大中部，包括黃河中游晉豫兩省區、長江中游鄂湘皖贛成渝六省區、珠江中上游云貴桂三省區；遠西部，包括西北蒙新地區、西南青藏地區等。

四大板塊和三大地帶宏觀經濟區。四大板塊指東北、東部、中部和西部，三大地帶指東中西三大地帶，構建全國宏觀區域經濟“一盤棋”總體格局。

(二)在需求側方面，構建空間市場一體化新框架

構建空間市場一體化新框架，在宏觀區域上，需要落實“四沿”戰略，構建“四縱四橫”的大體按照經緯度走向延伸的經濟軸帶，實現全國“一日經濟圈”的宏偉目標，做到各大綜合經濟區之間的互聯互通[10]。具體思路如下：

“四縱”指：沿?？v線，大連、威海、青島、連云港、上海、福州、汕頭、廣州、北海等；京哈—京九線；二三線，二連浩特—包西線—西安重慶線—重慶貴陽南寧線—南寧湛江?？诰€—海口三(亞或沙)線；西部沿邊線，阿爾泰—伊犁—喀什—阿里—拉薩線?！八臋M”指：北方捷道，大連、京津、包頭、臨河、哈密、烏魯木齊、阿拉山口口岸(霍爾果斯)等；隴海線—蘭西線—西格—格喀線；沿江線，滬漢蓉—成都拉薩線；臺灣福州—福州南昌長沙線—長沙貴陽昆明瑞麗線。

在微觀區域上，需要構建有效連接所有建制鎮以上居民點的“直線三角形”交通網絡體系，努力做到“逢山開路、遇水架橋”。同時，要盡量消除各類居民點之間的“斷頭路”和“直線三角形”交通網絡體系中的缺邊路(或繞彎路)，實現建制鎮以上居民點之間交通網絡體系的頂層設計。

(三)在治理市場失靈方面，實施區域協調和可持續發展新政策

——在有效調控區域發展差距方面。一是促進各區域農業現代化的發展。事實證明，區域差距更多地體現在各地區的農業和農村發展上。二是促進各地區城鄉區域基礎設施建設的均衡發展。公共基礎設施的差距直接影響著各地區居民收入的差距。三是促進各地區社會公共服務水平的均衡化。徹底解決貧困人口問題和實現包括區域在內的人均收入均等化，最終還是需要建立完善的全國統籌的社會保障一體化體系，并由中央政府統一負責相關法律、政策和制度的制定和實行；地區之間規范合理的轉移支付需要中央政府的統一安排，地區之間缺乏財政轉移的法律制度安排和義務(除中央政府規定的以外，事實上這樣的政策性安排本質上也是中央政府的行為)。今后，要進一步加大力度，特別是2020年全面建成小康社會之后，繼續建立和完善全國統籌的社會保障體系和經常性規范的區域轉移支付制度就成為一項緊迫的體制改革任務。

——在區域生態環境可持續發展方面。一是強化資源綜合利用(源頭治理之一)。使資源的開采和利用“吃干榨凈”，將人類活動對生態環境的破壞和沖擊降到最低點。二是優化產業布局和結構，大力發展生態環保產業(源頭治理之二)。在布局上，要充分利用自然生態環境容量，發揮自然凈化功能。在結構上，不僅要做“減法”和“除法”，還可以也應該做一些“加法”和“乘法”。減除法是指限制生態破壞和環境污染企業的發展。加法是指在不實施“關停并轉”的情況下，通過生態修復和污染治理實現可持續發展；乘法是指大力發展各種廢物循環利用的“靜脈產業”。三是政府還負有推銷良好生態環境的責任。不僅要讓生態環境保護得到轉移支付的支持，而且還要讓這些地區發展起能增加收入的生態環境友好型產業(旅游觀光、農家樂等)。

(四)在運行機制方面，構建市場經濟條件下國土空間運行與治理新機制

一是明確市場主體。建立以企業為主體(政府有效引導)的區域經濟運行市場機制，從“行政性放權”轉向“市場性放權”，讓企業成為地方市場經濟的主體，也成為國土空間資源使用權的主體。二是構建國土空間市場化配置新機制。建立市場化配置國土空間資源的新體制機制，要按照所有權和使用權“兩權分離”原則，使空間資源使用權公開向社會開放，形成市場化配置的新體制機制。建議國家實施統一的全國土地國有制度，保留農村對土地的集體使用權制度，以便為建立全國統一的土地使用權交易市場創造條件。三是確定政府管控的職責和范圍。優化國土空間資源分區行政管理和用途管制體系，包括行政區劃和土地用途管制(政府征地和使用等)，完善治理體系，提高治理能力。

四、“抓兩頭、促中間”——實現現代化城鄉區域經濟新體系的基本路徑

我國仍然是發展中國家，“十四五”時期和今后相當長一段時期，在構建現代化城鄉區域經濟新體系、實現城鄉區域經濟高質量一體化協調發展中，我國區域經濟發展即要做到穩增長又要兼顧促協調，這與西方發達國家區域政策只關注落后地區的做法有極大的不同。因此，實現我國高質量現代化城鄉區域經濟新體系的基本路徑和策略應該是“抓兩頭、促中間”。

(一)“抓兩頭”，即抓重點發展區域和特殊發展區域

——抓重點發展區域。就是重點抓好對國家發展起主要推動作用的區域，包括發展條件優越和國家重點支持的地區。

發展條件優越的地區。如沿海三大核心地區的一體化和高質量發展(農業現代化、增加地級城市、直線三角型一體化網絡、都市圈和城市群結構、工業化城鎮化兩個“70%”等)。另外，從國家層面看，可以考慮將以下“七大平原”地區和若干“小平原地區”，作為未來我國國土規劃和區域經濟的重點地區?！捌叽笃皆钡貐^，指東北平原、華北平原、長江中下游平原、珠江三角洲平原、成渝盆地地區、關中平原和河套平原等；若干“小平原地區”包括汾河河谷平原、北部灣沿海平原、昆明貴陽盆地、鄂爾多斯盆地、天山南北坡地區、“一江兩河”流域等[11]。

國家重點支持發展的地區。指經國家及各地區有關部門批準成立的各級各類產業園區和其他政策性區域，如特區、開發區、高新區、新區、自貿區、邊貿區和海南自由港等。

——抓特殊發展區域。就是抓好面臨發展困難的所謂問題地區，包括“老少邊窮衰”地區，其中“衰”是指老工業基礎待振興地區。其中，革命老區，包括17塊革命根據地和18塊抗日根據地；少數民族地區，包括5個民族自治區、30個民族自治州、117個民族自治縣(包括自治旗和自治城區)和自治鄉鎮；邊疆地區，包括黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古、甘肅、新疆、西藏、廣西和云南等9個省區；貧困地區(消除絕對貧困是全面建成小康社會的三大攻堅戰之一)，重點解決“三區三州”深度貧困地區問題(“三區”指西藏、新疆南疆四地州和四省藏區；“三州”指甘肅臨夏州、四川涼山州和云南怒江州)；結構衰退地區，主要指東北地區，也包括其他內地“三線”建設的老工業基地等。

(二)“促中間”，即帶動中間地帶的區域

中間地帶的區域包括發展水平處于中間水平的國土空間地區，以及海洋開發、“一帶一路”倡議下對外開放新格局地區和主體功能區等特殊地區和特殊目的而制定的專業性國土空間體系，在“推和拉”的作用下，促其穩定健康發展。

——處于中等收入水平的地區，包括中部地區和大中部地區(指包括現有中部6省和陜甘寧、川渝和云貴桂組成的地區，下同)。中部崛起事關協調發展的全局，是最終解決我國區域發展“不平衡不充分”問題的關鍵地區[12]。中部地區，特別是大中部地區，是我國人口和城鎮最多、人均收入水平最低、發展潛力最大的地區，構成了我國區域經濟空間布局的所謂大“V”形或“大中部塌陷”的不均衡分布狀態。只有解決了這個我國區域經濟空間布局的大“V”形或“新東部(包括東北)和遠西部(蒙新地區和青藏高原)高，大中部塌陷”的整體態勢，我國國土空間開發和區域經濟協調發展的目的才能達到。換句話說，只有我國中部崛起了，大中部地區崛起了，我國區域均衡協調發展的問題才能最終得到解決，總之，中部崛起是實現我國區域經濟高質量均衡協調發展的關鍵所在。

——海洋國土開發。堅持陸海統籌，發展海洋經濟，科學開發海洋資源，保護海洋生態環境，維護海洋權益，建設海洋強國。

——“一帶一路”倡議下對外開放新格局地區。對策包括：加強內陸沿邊地區口岸和基礎設施建設，提高邊境經濟合作區、跨境經濟合作區發展水平；建設內陸開放戰略支撐帶；支持沿海地區全面參與全球經濟合作和競爭；等等。

——主體功能區。要強化主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用，加快完善主體功能區政策體系，推動各地區依據主體功能定位發展；要以縣域為基本區域單元，按照都市縣、未來都市縣和現代化農業縣的空間布局，明確各縣域未來發展方向和主體功能，做到因地制宜、發揮比較優勢，實現國土空間優化的最終格局[13]；國土空間規劃和區域經濟開發布局要突出生態化，不斷優化“三生”空間結構，實現國土空間的可持續發展和美麗國土的宏偉目標[14]。