農村土地征收補償款分配糾紛若干法律問題的思考

郭文才

(集美大學 法學院,福建 廈門 361021)

1 農村土地征收的現狀

目前，我國城市化和工業化的快速發展必然導致大量城鎮基礎建設和工業園區的快速擴張；同時，農村的人均占有資源率過低，導致農民種植農產品的成本高收益率卻很低，農業人口外出務工又導致一部分土地閑置。因此，土地征收成為解決這兩個問題的出路之一。一方面征收閑置土地滿足了經濟快速發展的需要；另一方面又為農村剩余勞動力提供了城鎮就業機會，不僅提高了土地利用率，還提高了農民的整體收入，對于穩定農村社會有著積極的作用，但是在實踐中仍存在不少問題。

1.1 濫用土地嚴重

某些地方片面追求經濟發展和政績指標，不加計劃地濫用土地，造成大量優質土地資源變為商業用地和工業用地。《中華人民共和國土地管理法》規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法使用國有土地。”該規定實際擴大了征地目的，沒有體現為公共利益征地的特定條件，導致實踐中變為“公益性用地與非工業性用地并存”[1]。

1.2 征地補償糾紛多

法律規定不明確，補償關系主體的法律界定不清晰，補償金歸屬的法律定義尚不明確，村民資格的認定無法可依，導致村民集體的補償款分配糾紛大量發生。政府作為征收土地的主體，負有核發征收土地補償款的義務，土地補償款的受益主體是村集體經濟組織，村集體又是法律上的自治組織，土地補償款的分配往往依據村民擬定的分配方案進行，法律規定不明確，又缺乏政府的有效監督，很容易導致被征地農民的利益受損。

1.3 征地補償標準低

土地補償款、安置補助費的標準較低，且安置方式存在弊端。從《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村承包合同法》的規定來看，我國土地補償采取適當補償原則，即適當彌補被征收人經濟上的實質損失，而未充分考慮其未來生活秩序的重建。《中華人民共和國物權法》雖然規定了依法足額補償的原則，但實踐中，補償標準的確定仍由政府認定，并沒有引入市場解決機制，農村征地補償標準普遍較低，失地農民領取一次性現金補償后，后續生活缺少穩定的收入來源和保障制度[2]。

1.4 責任制度不明確

土地征收法律責任制度不健全，糾紛處理制度不完善。責任制度不健全著重體現在以下幾個方面：一是無正當理由妨礙征地方案實施；二是征收機關不履行合同約定的義務；三是征地補償安置過程中，存在行政機關違法的現象；四是村民會議程序違法、補償款分配不均，損害被征地人的合法權益。

本文主要關注在司法審判實踐中征地補償分配的難點問題。它涉及到訴訟主體的確定、基于土地承包關系產生的征地補償款分配的類型以及集體成員與集體組織之間的經濟利益糾紛特殊性等三個方面，從法律的視角對存在的問題進行分析，以期達到探索交流的目的。

2 案件受理范圍與訴訟主體的法律確定

2.1 案件受理范圍

目前，涉及農村征地補償款分配糾紛的案件類型主要有兩大類：一類是因承包地被征收而引發的承包地征收補償費用分配糾紛，另一類是以農村集體組織成員的身份起訴要求與其他村民享有同等分配待遇的糾紛。前一類糾紛是村民與村民委員會或村民小組的土地承包合同關系所引發的爭議，屬于平等民事主體之間的爭議，屬民事訴訟受理范圍，理論及實踐均無爭議，《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第一款第(四)項也明確寫明“人民法院應當依法受理承包地征收補償費用分配糾紛”。后一類糾紛是農村集體土地被征收，作為集體組織的成員應獲得相同的待遇，基于集體組織成員身份引發的爭議，這類案件主要是圍繞集體成員資格的認定問題展開，若認定有村民資格則與其他村民一樣享有相應的待遇，否則不享有相應待遇。該類糾紛因涉及到村民資格的認定問題，是否享有待遇，首先要解決村民資格問題，因此，是否屬于民事案件爭議較大。從法理依據上考量，根據《中華人民共和國物權法》的相關規定，對于集體所有的土地，可以屬于村農民集體所有，也可以分別屬于村內兩個以上的農民集體所有，還可以屬于鄉(鎮)農民集體所有。因此，我國農村集體土地所有權為三級所有，即“村農民集體所有”、“村內兩個以上農民集體所有” 和“鄉(鎮)農民集體所有”。如征收的土地屬于村農民集體所有，征地補償款按照法律規定應屬該農民集體所有，是該集體所有成員的共有財產；如該農民集體決定分配補償款，則應等額分配，即作為該集體中的每一個成員均享有同等權利。所以，因未享有村民同等待遇而與村集體組織發生糾紛的，應屬農村集體經濟組織與其成員之間因收益分配產生的糾紛，此類案件應作為民事案件予以受理。

2.2 訴訟主體的確定

村民因征地補償款的分配主張享有同等待遇而與村集體經濟組織發生糾紛的，應以主張權利受侵害的村民個人為原告。村民委員會是法律明確的具有法人資格的群眾性自治組織， 2017年10月1日施行的《中華人民共和國民法總則》將農村集體經濟組織法人規定為特別法人，可以從事為履行職能所需要的民事活動，因此，村民委員會具有訴訟主體的資格可以作為被告，但村民小組是否具有訴訟主體資格呢？根據《中華人民共和國農村土地承包法》第十二條的規定，村民小組可以作為發包方。實際生活中，除了村委會管理的公共土地外，大部分集體土地是由村民小組管理的，屬于村民小組的土地被征收，村民委員會將征地補償款下撥給村民小組，由村民小組各自制定具體的分配方案。因此，村民小組具備法律上的訴訟主體資格，具有獨立的財產，能夠獨立承擔民事責任[3]。另一種意見認為，村民小組不具備法律上的訴訟主體資格，因村民小組僅是村民委員會下設的組織，沒有獨立的財產，沒有住所，不能獨立承擔民事責任，不具備《中華人民共和國民事訴訟法》規定的其它組織的資格。我國《民法通則》只規定兩類民事主體——自然人和法人，而《民事訴訟法》規定的民事訴訟主體除自然人和法人外，還有其他組織。應該說，我國《民法通則》與《民事訴訟法》有關主體的規定是不一致的，這種主張有一定的合理性。但《中華人民共和國民法總則》于2017年10月1日施行后，村民小組作為訴訟主體資格就具有了法律依據，因為在《民法總則》中明確規定了非法人組織的法律地位，即非法人組織雖然不具有法人資格，但是能夠依法以自己的名義從事民事活動?？梢姡迕裥〗M具備了訴訟主體的資格。

3 承包地征收補償費用分配糾紛的類型

本文所稱的承包地征收補償費用分配糾紛，是指基于承包關系產生的發包人與承包人之間，轉包人與承包人之間就承包地被征收所取得的補償費用分配以及沒有合同關系但占用土地引發的補償費分配爭議。具體類型有以下3種。

3.1 承包期內承包地被征收，地上附著物和青苗補償費分配糾紛

(1)《中華人民共和國土地管理法》規定了土地承包經營期限為30年，在我國農村集體經濟組織實行的是以家庭聯產承包經營為基礎，統分結合的經營模式。村民委員會和村民家庭戶代表，按照法定程序對土地進行發包，期限30年并有地方人民政府發放的土地承包經營權證，村民依法取得土地承包經營權。如果在承包期內，家庭戶承包的土地被依法征收，因家庭承包戶是用益物權人，按承包地的面積取得地上物和青苗補償費符合法律的規定，因土地歸集體所有，土地補償費及安置補助費應歸集體所有。若發包人獲得征地補償款后，沒有發放給家庭承包戶，家庭承包戶可以侵權為由，提起民事訴訟要求給付補償款。家庭承包戶獲得補償費后，該筆費用在法律性質上屬于家庭共有財產，如何分配是家庭成員之間的法律關系。由于家庭承包戶承包的土地面積是按戶籍人口平均分配的，該筆補償費用應按家庭成員人口平均分配；因家庭內部補償款分配產生的糾紛，屬于平等民事主體之間的糾紛，可以提起民事訴訟。

(2)若是村民經過諸如公開招投標的合法形式獲得了集體土地承包經營權，發包人可以是村民委員會，也可以是村民小組，他們之間的法律關系就是基于土地承包產生的發包人與承包人之間的承包合同關系。在承包期內遇到土地被征收，地上附著物和青苗補償費該如何分配呢？

首先，《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國物權法》對此均有所規定：征收集體所有的土地應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等?？梢?，地上附著物和青苗補償費是兩種不同性質的費用，前者主要是依附于土地上的一些固定物(如管理房、修建的溝渠、池塘、水電設施等)，后者是種植于土地上的農作物。如果承包合同對青苗款的歸屬有明確約定的則按合同約定處理，符合自治原則，這時約定應優于法定；如果合同沒有約定，則按法律規定處理，即土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物和青苗補償費歸地上附著物及青苗所有者所有。

其次，對于地上附著物的補償，如果有約定的則按約定處理；但由于承包期未滿發生了征地的事實，則應當按不同的情況進行處理。如承包合同約定承包期滿一切地上附著物無償歸發包方所有，則按合同未履行期限與合同約定承包期限的比例計算承包方應分得的補償費；如承包合同未約定承包期滿一切地上附著物的歸屬，則依法律規定誰投資誰受益。

再次，如土地未被征收，則發包人在期限屆滿后即可取得地上附著物的所有權，而征地補償是對土地所有人因土地被征收而造成的投入損失和可得收益損失的補償。

3.2 轉包人與承包人之間就承包地被征收產生的補償費用分配糾紛

在承包過程中，若出現承包人將承包的土地再次轉包的情況，地上附著物和青苗補償費如何分配，情況就更為復雜了。因為在這個承包關系中涉及到發包人、承包人(轉包人)與次承包人之間的兩個承包法律關系[4]。轉承包人與次承包人的承包關系是建立在發包人與承包人基礎之上的，他們之間的權利義務要受基礎承包法律關系的約束。合同有約定的則按約定處理，具體適用上述的處理方法；沒有約定則按法律規定處理。

綜上，有關地上附著物的補償費，應結合承包期限履行情況按一定比例在發包方與承包方之間進行分配。按合同未履行期限與合同約定的承包期限的比例計算承包方應分得的補償費，既符合征地補償的基本原則，也體現了民事活動的公平原則。

3.3 沒有合同關系但實際占用土地被征收引發的補償費分配糾紛

在農村，這種現象也比較普遍。農村集體有很多閑置地，或是由于位置偏遠或是土地比較貧瘠或是承包到期無人承包等多種原因，導致土地長期閑置。如果有的村民在這些土地上開荒種植些農作物，一旦這些土地被劃入征地范圍、依法征收后，相應補償費的歸屬就會成為一個現實的爭議問題[5]。土地的實際使用人認為自己是土地的經營者，地上物與青苗補償費應歸其所有；村委會或村民小組則認為開荒者是長期非法占用集體土地并已獲得了一定的利益，無權再獲得相應的補償。就此土地征收補償產生的糾紛，在法律上應如何處理的確是需要分析解決的。本文認為，應在正確評價占用行為的合法性基礎上，具體情況具體分析：

(1)土地實際占用人為了獲得相應的補償，惡意搶占搶用閑置地，且沒有與村委會或村民小組簽訂承包合同，未得到村委會或村民小組的認可，非法占用且主觀惡意明顯，實際占用人請求取得青苗及地上附著物補償不應獲得支持。

(2)根據實際情況，實際占用人響應國家政策積極開墾荒地，出于善意占用土地，盡管村委會或村民小組與土地的實際占用人未簽訂承包合同，如村集體經濟組織對實際使用人的占用行為予以認可或構成默認的，視為占用行為合法有效，應按事實有效的承包合同關系來處理。即實際使用人請求取得青苗及地上附著物補償應予支持，但應當扣除相應的占用土地的承包費用。

(3)如征地前村集體經濟組織已對實際使用人的占用行為提出異議的，比如明確口頭或書面告知，則視為占用行為沒有得到村集體經濟組織的確認，占用行為不合法。實際使用人不能因非法占用行為而取得收益，占用人請求取得青苗及地上附著物的補償不應獲得支持。

4 集體成員征地補償費用分配糾紛的特殊性

集體成員征地補償費用分配糾紛，是指在征地補償款的分配上，村民要求與其他成員同等待遇未果而與村集體經濟組織發生的糾紛。村集體經濟組織在分配征地補償款時首先要制定一個分配原則，可以依據原有的村規民約進行分配。在分配方案中往往會明確征地的范圍、畝數、獲得的補償金額，確定分配對象、分配的金額及發放補償款的時間等基本內容。未被列入分配對象的村民就會向法院提起訴訟，主張和其他村民一樣享有補償款。村民希望借助司法尋求法律救濟，因此，這類糾紛就會產生。法院審理這類糾紛的焦點問題集中在對村集體經濟組織制定的分配方案合法性的審查上。訴訟村民若被法院確定了享有村民資格，便可以獲得相應補償款，反之則無權獲得。由于村民的個體差異大，在村民資格認定上有著明顯的特殊性，需要依據相關法律明確以下幾個認知問題。

4.1 分配方案法律效力的認定

在個案審理過程中，法院對分配方案法律效力應進行審查，審查內容包括程序和實體兩個方面。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，涉及征地補償費的分配方案應經過村民會議討論決定；《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛適用法律問題的解釋》也有類似的規定，涉及土地補償款及其他土地收益款的分配，村民委員會或村民小組，可以依照法律規定的民主議定程序決定。村民會議制定的分配方案若程序上不符合《中華人民共和國村民委員會組織法》的相關規定，人民法院應以程序違法認定分配方案無效。即使分配方案程序合法，但從實體上看，分配方案的內容如果與法律相抵觸，人民法院也可以認定該部分內容無效。實踐中，分配方案就存在男女不平等的現象，如有的分配方案就明確規定本村出嫁女及其子女不享有分配補償款資格，人民法院就可以其違背男女平等的原則認定該方案無效。

4.2 村民就無效分配方案提起訴訟的法律依據

從理論上說，村民對不合理的分配方案可以依法提起訴訟，《中華人民共和國村民委員會組織法》第三十六條規定，村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任。但問題是判決撤銷了，可土地補償款已按此分配方案進行了分配，該如何在法律上約束呢？這就涉及到分配方案無效或被撤銷的法律后果了。

4.3 處理無效的分配方案是司法實踐的難題

雖然法院否定了分配方案的效力，但村民集體經濟組織已經按此方案分配了征地補償款，只是個別村民沒有獲得才訴至法院主張權利。法院用司法權對自治權的內容作出了部分或全部的否定，但如何糾正不合法的分配方案，顯然法院是不能代替村民會議擬定分配方案的，那樣會有司法干預獨立自治權的嫌疑，司法能做的也僅停留在否定的評判上，也就是從個案上作出不支持村集體經濟組織支付征地補償款的判決。但對無效后果的約束力很弱，畢竟司法權和自治權均是獨立的權利，也折射了司法權和村民自治權的不協調性。

4.4 案件審理中的村民資格認定問題

在案件審理過程中，原告(主要是出嫁女及其子女)是否具有集體成員資格的問題是人民法院正確適用法律的關鍵所在。就村民資格的認定問題來說，目前在我國法律上是一個空白，沒有相應的立法及司法解釋作為依據。多數村民認為，從傳統的觀念及習俗看，適齡女如果出嫁的對象是外村的村民，她應是嫁入村的村民的媳婦，自然成為嫁入村的村民，所以，因婚姻事實的存在，出嫁女已不再是本村的村民，不應再享有本村的征地補償款，而應在嫁入村享有村民待遇；如果出嫁的對象是城市居民，則村民的資格因婚姻關系自動喪失；因出嫁女的子女都是外姓，也不應認定為本村的村民。通常的觀點就是如果出嫁女及其子女在本村享有分配征地補償款，勢必會減少其他村民的分配份額，表面上是利益分配的爭議，實質上是法律公平精神如何體現的問題。從各地人民法院裁判的案例分析，應該在尊重村民自治的前提下，結合戶籍和生活保障基礎等因素綜合考量作出判決，以平衡各方的利益訴求，既尊重村民的善良風俗習慣，也考慮到了法律的平等原則。具體表現為：

4.4.1 生活保障基礎的考量。

村民資格一般是指村民與所在地集體經濟組織有生產、生活聯系，或雖暫時不在集體經濟組織所在地生產、生活但其與集體經濟組織有本源的聯系。比如村民自出生后就沒有離開生活的村莊，并且在村里有分到的承包地(責任田)，與村集體有較為固定的生產生活關系；有的村民雖然出生在村里，但出生前承包土地已經分配完畢，出生后則沒有土地可供分配；出嫁女或外出務工人員的戶籍仍留現在村里且與集體經濟組織有本源的聯系：他們都應該被認定為具有村民資格。

4.4.2 以戶籍作為判斷生活基礎的標準。

出嫁女基于婚姻關系從農業戶口嫁給非農業戶口、或原農業戶口娶非農業戶口的，戶口仍在該集體組織，雖然未在該集體組織生產、生活，但仍應該認定其具備本集體成員資格[6]。如果戶口遷入城市，自其取得城市戶口時起原有的集體成員資格喪失。如果戶籍遷出后為領取土地補償款或其他原因再遷回原籍的，是否具有村民資格呢？本文認為，因戶籍遷出原籍的，其村民資格自遷出之日自然喪失，但又遷回原籍的因法律事實發生了變化，是否具備村民資格應由村民會議依法定程序確認。通常情況下，再次遷回原籍的不再具有村民資格。

4.4.3 已納入城市保障體系者的資格認定。

若出嫁女因就業并納入城鎮企業職工社會保障體系，自其納入城鎮企業職工社會保障體系時起原有的集體成員資格喪失；若成為國家事業或公務員系統工作人員的，不論戶籍是否遷出，均不具有村民資格。

4.4.4 出嫁女的子女是否具有村民資格的問題。

根據《中華人民共和國婚姻法》的規定，子女可以隨父姓，也可以隨母姓。若父母雙方均具有本集體成員資格，出生子女的戶口申報落在本集體所在地的，自其出生之日起具有本集體成員資格；若父母一方具有本集體成員資格并在本集體所在地生產、生活且依法將出生子女戶口申報落在本集體所在地的，自出生之日起具有本集體成員資格，否則不具有村民資格。

5 結束語

征收集體所有的土地，應當依法足額補償農民的損失。農民為城市建設讓出了土地物權，獲得相應的補償也是合理合法的。補償費分配糾紛的案件應當依法納入人民法院的受理范圍，保障被征地農民的合法權益，從源頭上減少甚至杜絕因征地糾紛引起的群體性上訪事件；人民法院對不同類型的分配案件進行審理時，既要尊重村民合法的自治權，同時自治權也要受國家法律的約束，接受司法權的監督，從而維護好農民個體與集體經濟組織不同主體的利益訴求[7]。特別是對目前尚無法律依據的關于村民集體成員資格的認定問題應該審慎處理，作出符合公平、誠信及尊重風俗的基本原則的評判，維護司法權威，充分發揮司法為經濟繁榮、社會秩序穩定的價值功能和導向作用。