政府競爭、環境規制與產業結構升級
——基于東中西部地級市的比較

馬冬玲，李 明（教授）

一、引言

近年來環境問題受到社會各界的廣泛關注，與此同時，我國經濟發展進入了產業結構調整升級期。中央政府連續出臺的環境規制政策也為產業結構升級提供了一種驅動機制，旨在通過約束企業生產性行為中的環境污染、高能耗等問題來倒逼企業轉型升級，促進整體產業結構調整。過去依靠制造業和引進外資而先發展起來的東部經濟發達地區，在結構調整和環境規制的雙重壓力下，發展重心逐漸從工業部門轉變到服務業部門，產業結構得以向高級化方向調整。而經濟落后地區仍然處在加速推進工業化階段，為了發展經濟，不惜引進高能耗高污染產業，環境規制對這些地區的環境改善收效甚微。因此，環境規制對產業結構的影響可能存在區域差異性。

然而，盡管經濟系統有其本身的發展和演變規律，但其發展過程往往與地方政府部門存在較大的關聯。隨著1994年財政分權改革的實施，“政治集權、經濟分權”特征的央地分權體系逐漸形成，地方政府擁有了更大的經濟和社會發展裁決權[1]。同時，在我國政府官員的晉升考核制度中，經濟增長是主要的考核指標之一。由此，可以推斷在“經濟目標”的政治激勵下，地方政府可能會采取為了發展經濟而犧牲環境的競爭性策略，甚至為了吸引更多的外商投資而展開“政治晉升錦標賽”的競爭模式，這種模式將導致環境規制的產業結構調整效應受到地方政府行為的影響。近幾年我國在環境保護法規趨嚴、政府連年增加環境治理投資額的背景下，工業污染排放量未減反增的事實似乎也驗證了上述論點。

本文選取東部沿海四省、中部五省和西部三省地級市進行分析，改革開放以來，東南沿海地區經濟率先得到發展，成為我國經濟發展水平最高的地區，第三產業經濟比重已經超過第二產業，進入工業化后期階段，而中西部地區第二產業經濟比重最高，仍處于工業化時期。因此，東部沿海地區產業結構高級化發展是否是環境規制帶來的正向效應，而經濟相對落后的中西部地區為發展經濟是否會形成地方政府的環境規制“逐底競爭”，從而抑制產業結構升級？下文試圖通過實證分析來回答這些問題。本文將選取東部50個地級市、中部69個地級市、西部40個地級市的面板數據進行計量分析，并進一步判斷地方政府間競爭是否會對環境規制與產業結構升級的關系產生影響。

二、文獻回顧

對環境規制與產業結構升級關系的理論研究結論不一致使得學者從實證角度展開檢驗。Burton等[2]運用非平穩馬爾科夫方法分析了環境規制對造紙行業市場結構的影響，結果表明企業環境規制支出增加會對較大規模企業的轉移概率產生正面影響，這能促進當地產業的綠色升級。Zhao 等[3]分析發現，強制型和市場型環境工具均能促進我國電力和鋼鐵行業企業的綠色發展。李強[4]基于Baumol模型研究表明環境規制會提高服務業部門相對于工業部門的比重，促進產業結構調整。鐘茂初等[5]分析表明，環境規制與地區產業結構升級呈現U 型關系，只有越過環境規制的門檻值，才能促進產業結構調整。鄭金鈴[1]研究發現，當不考慮環境規制競爭時，我國環境規制強度的增加有利于產業結構升級，考慮環境規制競爭后該推動作用有所減弱。胡建輝[6]研究發現，行政化環境規制對產業結構升級有顯著的正向影響，市場化環境規制對產業結構升級的影響存在基于行政化環境規制的“雙門檻效應”。程中華等[7]分析發現，環境規制與城市產業結構升級的作用受經濟發展階段的影響。

從以上文獻來看，現有學者對環境規制與產業結構升級的關系進行了研究，但仍然存在可以完善之處：一是未在相同框架下進行經濟發達與欠發達地區的比較，而理論分析表明處于不同經濟發展水平和具有不同產業結構層次的地區采取的環境規制策略可能不同，對產業結構升級也存在不一樣的影響；二是大多數學者采用省級數據進行研究，本文認為地方政府競爭機制更多地體現在城市這一層面，為此本文選取東部沿海發達地區和中西部發展相對落后地區作為研究對象，通過空間面板數據模型分析環境規制對產業結構升級的空間溢出效應。

三、理論分析與研究假設

有關環境規制與產業結構的關系研究中，一些學者從微觀角度來討論環境規制是否通過影響企業技術創新、企業競爭力和產業績效等促進產業結構升級，另一些學者則從宏觀角度分析得出環境規制對產業結構的影響并不大，也有一些學者從國際自由貿易的角度分析了環境規制對產業轉移的影響。

在微觀領域，環境規制主要通過促進企業技術進步和加速區域內企業優勝劣汰兩個機制影響產業結構調整。首先，在促進技術進步方面，波特假說認為地區適當的環境規制會刺激企業的技術創新，在環境規制下企業如果進行原先的生產活動，將會產生更多的遵循成本和懲罰成本，因此企業為了生存，必須開展更多的創新活動來提高企業的生產力，從而避免環境規制政策或者抵消由環境污染問題帶來的懲罰成本，由此企業的技術創新最終促進了產業結構升級[8-10]。其次，環境規制會加速區域內企業的優勝劣汰。環境規制會增加企業的環境遵循成本[11，12]，只有一些技術先進、排污達標的企業才能持續經營，相反，高污染、低效率的企業終將被關閉或者遷移，這種“有效篩選”的機制能改善區域內企業的質量，最終促進產業結構升級。

在宏觀領域，環境規制的加強能阻擋一些環保不達標的外商投資企業進駐，但是，外商直接投資對區域產業結構升級的影響取決于外商直接投資企業所處的行業以及東道主地區的產業結構狀況等要素。如果外商直接投資企業所處產業結構層次高于地區產業結構層次，則會促進地區產業結構升級，相反則會抑制產業結構升級，例如外商投資企業處于第二產業，而本地區第三產業比重已超過第二產業，則外商進駐會抑制產業結構升級。但考慮到目前我國大部分城市都處于工業化階段，而外商投資企業普遍擁有較高的技術水平和排污標準，因此從總體上看，環境規制加強對內資企業的影響大于對外商投資企業的影響。

由此，可以看出，環境規制將通過技術效應和企業選擇促進地區產業結構升級。基于此，本文提出第一個研究假設：

H1：環境規制能促進產業結構升級。

技術進步和進駐篩選都是從靜態的角度分析環境規制對企業的影響，而忽略了政府行為和政府目標的作用[1]。事實上，各個地區出于自身利益考慮往往在環境規制執行上采取策略性行為。地方政府的環境規制競爭主要有三種類型：一是“競爭向上”。Tiebout[13]的“用腳投票”理論認為居民可以通過投票機制來選擇適合自己居住的地區，而地方政府為吸引更多人口流向本地區，會通過提高區域的環境規制標準來改善環境質量，使得地方間存在“競爭向上”（Race to Top）的環境規制競爭策略。二是“競爭向下”，這也是近年來國內學者在研究環境規制時的主要觀點。“競爭向下”理論認為由于地方政府擔心較高的環境規制會吸引不到外部資本或使得本地區的資本向外流動[14]，這種損失將超過環境規制的正經濟性，因此會降低環境規制標準，使得各地區間展開環境規制的趨劣競爭，即“競爭到底”（Race to Bottom）。三是差別化競爭。經濟發達地區和經濟欠發達地區由于產業結構層次不同，因此往往會采取不同的環境規制和執行策略。一般來說，經濟發達地區更傾向于通過增強環境規制來改善產業結構，而欠發達地區更有可能降低環境規制門檻，以換取經濟發展。

近幾年我國連續出臺了若干環保政策，與此同時，我國地方政府官員的晉升考核方式主要與經濟指標掛鉤，這使得在財政分權體制下，地方政府會優先發展地區經濟，而對環保等公共產品的投資不足。盡管中央出臺了諸多環保政策，但地方政府為了獲得更大規模的“招商引資”，往往會對環境規制政策采取“不完全執行”的態度，甚至會隱形地降低環境規制標準，導致地方間在環保政策落實方面出現差異。這一點可以從經濟和產業結構越落后的地區環境污染越嚴重的現象中得以反映。因此，地方政府間競爭行為會導致“競爭到底”的現象產生，從而使得政府為了經濟發展而降低環境規制標準，不利于產業結構升級。基于此，本文提出第二個研究假設：

H2：地方政府競爭會弱化環境規制的產業結構升級效應，即隨著地方政府競爭加劇，環境規制對產業結構升級的正效應減弱。

四、研究設計

1.模型建立。本文的研究包括兩方面的內容，一是判斷不同城市環境規制對產業結構升級的影響，二是判斷這一影響是否因地方政府競爭而改變。考慮到空間溢出效應存在的可能性，本文設定如下空間面板數據模型進行分析：

在模型（1）中：uisit表示各地區各時期的產業結構升級水平；erit表示各地區各時期的環境規制；Xit為控制變量；W為空間權重矩陣；ρ反映了相鄰地區產業結構升級對本地區產業結構升級的影響；α1和α2分別反映了本地區和相鄰地區環境規制對本地區產業結構的影響。

為驗證在地方政府行為下環境規制對產業結構升級的影響是否發生改變，在模型（1）的基礎上加入地方政府競爭與環境規制的交乘項，用以獲取地方政府競爭影響下環境規制的策略互動特征，回歸模型如下：

在模型（2）中：comit表示地方政府競爭；（er×com）it是地區環境規制與地方政府競爭的交乘項；β1和β2分別反映了本地區環境規制與地方政府競爭交乘項及相鄰地區環境規制與地方政府競爭交乘項對本地區產業結構的影響。其余變量及系數含義同模型（1）。

一般選用Moran I 指數來判斷變量是否存在空間相關性。Moran I指數計算公式為：

其中，yi為第i 個地區的觀測值，為研究變量的平均值，S2為方差，Wij為空間權重矩陣。Moran I指數大于0表示經濟指標具有空間正相關性，小于0表示經濟指標具有空間負相關性。

對于空間權重矩陣，常見的有三種選取方法：一是以地理位置相鄰作為權重判別條件，如果兩個地區地理位置相鄰，則權重為1，否則為0；二是以地理距離作為權重判別條件，如采用兩個地級市城區距離的倒數作為權重因子；三是以經濟距離作為權重判別條件，如采用兩個地區的人均GDP或人均收入水平差距的倒數作為權重因子。考慮到本文的研究對象既與地區相鄰有關，又與地區經濟發展和環境污染程度有關，因此采用地理相鄰法的權重構建主要空間權重矩陣，而以利用經濟距離法計算得到的權重進行穩健性檢驗。其中經濟距離法的空間權重計算公式為：

其中，yi表示i地區的人均地區生產總值。

2.樣本和變量選取。本文選擇2005～2015年東部四省、中部五省、西部三省共159個地級市作為研究對象，其中東部包括江蘇、浙江、福建和山東，中部包括安徽、江西、河南、湖北和湖南，西部包括四川、陜西和甘肅。河南、湖北、陜西的部分直轄縣級市不納入本文分析范圍。變量數據來源于《中國城市統計年鑒》《中國區域經濟統計年鑒》及各省統計年鑒。

（1）因變量：產業結構升級水平uisit。較多學者采用第二產業比重、第三產業比重以及第三產業與第二產業產值之比衡量產業結構升級水平，筆者認為現階段我國城市的產業結構升級方向是從第二產業向第三產業演變，因此用地區第三產業增加值與第二產業增加值之比進行衡量。

（2）自變量：環境規制erit。目前學者對于環境規制的衡量指標并不統一，張華[15]用工業二氧化硫去除率表示環境規制水平，傅強等[16]用廢物利用率或去除率衡量環境規制水平，筆者認為在目前無法統計獲得各個地區明文出臺的環境規制政策文件的情況下，用廢物利用率或者去除率來衡量環境規制水平較合適。為此，本文選取各個地級市的工業固體廢物利用率來衡量環境規制程度，數值越大，表示地區環境規制越強。

（3）中間變量：地方政府競爭comit。對于地方政府競爭，較多學者采用外商直接投資或者人均外商直接投資進行衡量，如鄧玉萍等[17]、劉建民等[18]。筆者認為在現有經濟體制下，我國地方政府確實存在通過吸引外商直接投資這種“招商引資”渠道來發展本地區經濟的動機，由于外商投資企業在投資區位上具有一定的選擇權，這就使地方政府間會通過各種引資優惠競爭來吸引外資，因此利用外資水平在一定程度上能反映政府間競爭程度。本文用各地區人均實際利用外商直接投資額（人民幣單位）作為地方政府競爭的代理變量。

（4）控制變量。為全面考慮可能影響地區產業結構升級的因素，同時控制模型中可能因自變量過少導致的估計不準確問題，在模型中引入經濟發展水平pgdpit、城鎮化率urbit和技術進步techit三個控制變量。城市經濟發展加快，居民收入提高，會產生新物質需求和服務需求，促進產業結構升級，本文用人均地區生產總值的自然對數作為地區經濟發展水平的代理變量。城鎮化也能促進產業的多元化發展，包括房地產、交通通訊、商業文化等產業。本文用城鎮人口占全市人口比重來衡量城鎮化率。科學技術能通過改進生產方式及發展新技術、新工藝、新興產業等來促進產業結構升級，考慮到目前缺乏地級市的三項專利發明統計數據，本文用單位工業用電量的工業產值來衡量技術進步。

表1給出了各個變量的描述性統計結果。比較而言，全部變量均顯示東部地區水平最高，西部最低。

表1 變量的描述性統計

五、實證分析及結果

1.空間相關性判斷。表2 顯示了三個地區產業結構升級、環境規制和地方政府競爭三個變量的空間Moran I指數及其顯著性概率。

表2 變量的Moran I指數

由表2可知，在地理相鄰空間權重下，產業結構升級變量的Moran I 指數值基本上為正，且中部和西部地區統計顯著，而東部地區在2010年以前統計顯著，在2010年以后統計不顯著。總體來看，產業結構升級存在空間地理上的正相關性，產業結構層次高的地區與產業結構層次高的地區相鄰。環境規制的Moran I指數值也傾向大于0，但只在東部地區統計顯著，在中部和西部地區基本上不顯著，這很可能說明在全國統一的環境政策下，東部地區并未展開明顯的環境規制競爭，相反在中西部地區可能存在環境規制競爭，使得地區間環境規制的相關性不強。對于地方政府競爭，在整個樣本期三個地區的Moran I指數高度顯著為正，說明相鄰地區地方政府間引資競爭較為激烈。

2.環境規制對產業結構升級的空間效應。由上面的Moran I指數可以判斷出三個地區地級市間產業結構和地方政府的引資競爭存在空間正相關性，因此應該考慮用空間回歸模型來判斷變量之間的關系。

表3 環境規制對產業結構升級的空間溢出效應

表3列示了三個地區以地理相鄰作為空間權重時的空間杜賓模型（SDM）估計結果，由Hausman 檢驗進行模型選擇。從估計結果看到，在列（1）和列（2）的東部和中部地區樣本下，環境規制變量系數顯著大于0，在列（3）的西部地區樣本下，環境規制變量系數小于0 但不顯著，說明環境規制能促進東部和中部城市產業結構升級發展，而對西部城市產業結構升級可能產生抑制作用。三個控制變量在三個地區具有一致性，經濟發展水平系數顯著小于0，城鎮化率系數顯著大于0，技術進步統計不顯著，說明經濟發展水平會弱化產業結構升級，而城鎮化的推進有助于產業結構升級，技術進步對產業結構升級的影響不明顯。再觀察與空間地理權重W1 相關的兩個變量，可以看到W1×uisit系數均大于0，說明產業結構具有空間正向溢出效應，這和Moran I 指數的結果一致。W1×erit系數均顯著小于0，說明相鄰城市環境規制加強，會導致部分第二產業資本流入本城市，降低本城市的產業結構升級水平。

列（4）～（6）是引入環境規制與地方政府競爭交乘項的估計結果，三個模型均選擇了固定效應。可以看到單獨的環境規制變量在東部和中部地區樣本下仍然顯著為正，在西部地區樣本下顯著為負，與列（1）～（3）基本一致。交乘項系數在三個樣本下均顯著為負，說明地方政府競爭會降低東部和中部地區環境規制的產業結構升級正效應，并進一步加大西部地區環境規制的產業結構升級負效應。三個控制變量的系數符號和顯著性基本與列（1）～（3）一致。空間變量中，可以看到W1×uisit系數均大于0，而W1×erit系數均顯著小于0，與前面相同，再次表明城市間產業結構具有正向空間相關性。同時，環境規制也存在空間溢出效應，相鄰城市環境規制程度上升會弱化本城市的產業結構升級，這一結論在三個地區均存在。對于W1×（er×com）it變量，可以看到在三個地區樣本間存在較大差異，在東部城市樣本下系數為正但不顯著，在中部城市樣本下系數顯著為正，在西部城市樣本下系數顯著為負。該變量反映的是地方政府競爭和環境規制加強的交互作用，本地政府競爭加劇，會導致工業資本流入本地，而相鄰城市的工業資本進駐將會減少，因此會相對提升相鄰城市的產業結構升級水平；本地環境規制加強或導致工業資本流出本地，這些資本很可能進駐相鄰城市，因此會相對降低相鄰城市的產業結構升級水平。因此，W1×（er×com）it的系數符號取決于地方政府競爭與環境規制的影響力大小。由此可見，對于東部地區來說，地方政府競爭帶來的相鄰地區產業結構升級正效應和環境規制帶來的相鄰地區產業結構升級負效應相抵，使得變量系數不顯著；在中部地區，相鄰地區政府競爭的正效應大于相鄰地區環境規制的負效應；在西部地區則恰好相反，相鄰地區政府競爭的正效應小于相鄰地區環境規制的負效應。因此，表3 的結果表明對于東部和中部地區，H1 和H2 是成立的，但對于西部地區，H1并不成立。

由以上結果可知，環境規制對產業結構升級的影響存在地區差異性，環境規制對東部和中部地區的產業結構升級具有正效應，而對西部地區的產業結構升級具有負效應。這個結果對于東部和中部地區來說較好解釋，環境規制的增強會導致部分環境處理未達標的工業企業退出，使得第三產業產值比重相對增大，從而促進了產業結構升級。而在西部地區，環境規制反而會弱化產業結構升級，對此，筆者認為這與西部地區的產業結構變化趨勢有關，表4展示了三個地區在樣本期間的第二產業產值比重。

表4 三個地區第二產業產值比重趨勢

由表4 可知，東部地區第二產業產值比重呈現下降趨勢，中部地區在2011年后也開始下降，而西部地區一直處于上升期，說明產業結構升級水平恰好與環境規制存在負相關關系。因此，西部地區環境規制的產業結構升級負效應可能是產業發展某個階段的結果，并不代表環境規制本身排污約束機制的缺失。這一點從W1×erit變量的系數上獲得驗證，西部城市樣本下W1×erit的系數顯著小于0，說明本城市環境規制增強仍然會促進部分工業資本流向其他城市，使得其他城市第二產業產值比重增長更快，弱化了該城市產業結構升級水平。

3.基于經濟距離權重的穩健性檢驗。為檢驗不同空間權重下上述結論是否存在，下面運用經濟距離相近權重進行穩健性檢驗，選用各地級市2015年的人均生產總值計算經濟距離權重W2，結果見表5。由表5可看出，對于主要變量，東部和中部地區樣本erit系數顯著為正，西部地區樣本erit系數顯著為負；（er×com）it變量系數均顯著為負；W2×erit變量系數在東部地區樣本下統計不顯著，而在中部和西部地區樣本下顯著為負；W2×（er×com）it變量系數則同樣表現為在東部樣本下不顯著，在中部樣本下顯著為正，在西部樣本下顯著為負。總體來看，除東部地區環境規制下工業資本可能優先選擇地理相鄰地區而不是經濟相近地區外，其余結果均與表3 一致。由此表明前文所得到的結論是穩健的。

六、結論與建議

黨的十八大以來我國進入了經濟結構調整期，同時對生態環境的保護力度不斷加大，這使得“通過環境規制來促進產業結構升級”的論點被廣泛討論。但一些學者認為通過環境規制來促進產業結構轉型這一市場機制卻受到體制的束縛，原因在于我國財政分權體制下的地方政府競爭。地方政府為了發展經濟，不僅會降低環境規制水平，也可能會引進一些質量較低的企業，從而抑制產業結構升級。基于此，本文選取2005～2015年東部50個地級市、中部69個地級市、西部40 個地級市的面板數據，利用空間計量模型分析了環境規制對不同地區產業結構升級的空間影響，并進一步探討地方政府競爭是否對二者的關系產生調節效應。分析表明，東部和中部地區環境規制與產業結構升級存在正相關關系，而西部地區環境規制與產業結構升級存在負相關關系。地方政府競爭將會削弱東中部地區環境規制的產業結構升級正效應，還會加強西部地區環境規制的產業結構升級負效應。對于三個地區而言，環境規制存在空間溢出效應，相鄰城市環境規制都將抑制本城市的產業結構升級。此外，在不同地區，地方政府競爭帶來的相鄰地區產業結構升級正效應與環境規制帶來的相鄰地區產業結構升級負效應的絕對值不同，這導致了環境規制與政府競爭的空間溢出效應相異。

表5 基于不同空間權重的穩健性檢驗

結合以上結論，本文提出以下政策性建議：

其一，要修正和完善地方政府官員考核制度，綜合上級政府評價和民意評價兩個方面。西方發達國家之所以能產生環境“逐頂競爭”，最大程度上取決于民眾有權選擇本地區的政府官員。而在我國，上級政府大多以地方生產總值作為對下級政府的主要考核標準，這就導致民眾期盼的社會公共服務、民生福利等與地方政府官員的晉升動機相違背。隨著我國經濟結構的轉型，中央對地方官員考核制度的轉變，地方政府的執政目標已漸漸發生改變，但目前來看，轉變還不夠深入，為此，要繼續因地施策，依城考評，要將包含環境在內的民生福利考核指標權重提高，將更多的權利交給民眾。

其二，加強地區間的環境合作，避免經濟欠發達地區重新走“先污染后治理”的粗放型發展老路。目前很多地區特別是經濟落后地區的地方政府競爭程度更強，地方政府競爭帶來的產業結構升級負效應要強于環境規制帶來的產業結構升級正效應，表明經濟落后地區往往會優先發展經濟，再通過經濟發展來治理環境。這也是我國過去二三十年大多數地方政府走過的道路，顯然重新走這條道路不再可取。為此，地方政府在尋求經濟發展和吸引外資過程中，要對進駐企業進行條件性篩選，優先引進服務業企業、綠色工業企業以及符合本地區產業發展方向的企業。不同地區間要增強環境合作意識和發達地區帶動欠發達地區發展的意識，避免采用促經濟損環境的粗放型發展方式。