長江經濟帶生態司法協作機制研究

徐本鑫，陳沁瑤

(安徽師范大學 法學院， 安徽 蕪湖 241002)

建設綠色長江經濟帶是“十三五”時期中國推進經濟社會綠色協調發展的重要抓手和戰略平臺。2016年1月和2018年4月，習近平總書記兩次主持召開長江經濟帶發展座談會，反復強調長江經濟帶必須堅持走“生態優先、綠色發展”之路。2017年《最高人民法院關于全面加強長江流域生態文明建設與綠色發展司法保障的意見》指出，長江流域各部門、各機構之間應“形成合力，共同維護長江經濟帶的生態安全”注參見《最高人民法院關于全面加強長江流域生態文明建設與綠色發展司法保障的意見》(法發〔2017〕30號)，http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-71562.html.。2018年4月，習近平在武漢召開長江經濟帶發展座談會時指出：“長江保護法治進程滯后，生態環境協同治理較弱，難以有效適應全流域完整性管理的要求。”注參見《習近平主持召開深入推動長江經濟帶發展座談會并發表重要講話》，http://www.xinhuanet.com/2018-04/26/c_1122749143.htm.司法協作是生態環境協同保護體制機制的重要組成部分，對保障和促進長江經濟帶生態文明建設具有重要意義。在生態司法協作的主體地位方面，張文顯指出，法院要優化自身司法職權與司法資源配置，實現司法主體與其他主體的和諧聯動，提升司法運行效能[1]。在生態司法協作的發展方向方面，呂忠梅等在總結近年來環境司法現狀的基礎上，提出環境司法專門化、普通化和規范化的協作發展方向[2]。在生態司法協作的體系構建方面，劉旭提出借鑒域外協作司法的經驗，在人員要素、行政管理及制度文化等方面構建協作性司法體系[3]。長江經濟帶生態司法協作機制是一種體制機制創新，但在目前對長江經濟帶司法協作一般理論研究的基礎上，針對長江經濟帶司法協作中存在的一些問題，尚有待進一步研究。在此背景下，本文通過解讀長江經濟帶司法協作的具體問題，剖析制度缺陷，提出相應的完善建議，期冀對理論研究和司法實踐產生積極影響。

一、長江經濟帶生態司法協作的理論解讀

(一)長江經濟帶生態司法協作概念界定

所謂協作，一般是指互相配合，共同完成某項任務。司法協作，有學者指出其是因司法管轄原則的內在張力而產生的一種司法活動，并非一個法律概念[4]。也有學者表示，司法協作是指一個法域內管轄不同區域的司法協作，稱之為域內司法協作，如長三角地區的司法協作就是其中的一種形式[5]。本文所論的司法協作則是指在司法活動中，相關主體之間互相配合、共同完成某項司法活動的過程。

生態司法協作是在當下特定的社會生活背景下，基于對生態保護的迫切需求而產生的，是應對生態環境惡化的制度創新。生態問題的成因復雜性、影響廣泛性，導致在生態環境的司法治理上，多主體協作成為不可或缺的手段。本文所論的生態司法協作是指審判機關、行政機關、檢察機關、社會主體等多元化主體之間的協同合作，具體是指在起訴、監測、取證、應急管理等各個環節，各協作主體緊密聯系、配合協作，攜手應對司法工作中面臨的具體問題，實現優勢互補、信息共享、聯防聯控，為生態環境保護提供有力司法保障。

長江經濟帶生態司法協作是指在保障長江經濟帶生態系統功能的過程中，司法機關內不同部門、不同層級、不同地區間的協調合作以及司法機關與行政機關、社會主體之間的協同合作。其目的在于化解生態安全保障中區域分割與流域整體性、部門分治與生態系統性之間的矛盾，從而更好地體現司法效能，為長江經濟帶生態安全提供有力的保障。在協作主體上，構建審判機關、行政機關、檢察機關、社會主體等多元化主體之間的協同合作；在協作方式上，構建司法協作新方式，不局限于當前的協作模式，拓展到起訴、監測、取證、應急管理等各個環節。

(二)長江經濟帶生態司法協作的功能優勢

長江經濟帶生態司法協作有利于克服部門主義的消極影響。司法協作打破了部門主義與行業主義的屏障，為生態環境協同治理提供了有力手段。在傳統的生態司法領域，生態案件的偵查、起訴、審判、監督等環節缺乏協作，各主體在各自獨立的領域中發揮作用，在各個主體相互獨立行使權力的背景下，彼此之間很難形成制約，在一定程度上導致權力的膨脹、濫用。生態系統是一個統一聯動的整體，若想實現生態治理的統一目標就必須密切關注生態系統的內部聯系，通過協同治理達到整體保護的效果。

長江經濟帶生態司法協作有利于打破行政區域分治的司法僵局。長江經濟帶特色凸顯，是一種典型的生態一體、行政多元、經濟互通的復合情景，流域內不同發展階段、不同環境現狀的地區對長江經濟帶有著不同的生態保護需求。長江經濟帶生態司法協作與其他經濟帶生態司法協作的顯著區別在于，它是以打破政治區域壁壘、形成長江流域生態環境一體化保護為目標的。通過在長江經濟帶建立司法協作機制，克服各地域生態行政機制、生態審判機制、生態監督機制之間的協作困難，克服長江經濟帶各地區因各自獨立運行而產生的片面化、單一化弊端，打破地域割據的局面，使長江經濟帶流域內各協作主體能共同為長江經濟帶的綠色發展保駕護航并提供充分的司法保障。

長江經濟帶生態司法協作有利于促進生態司法專門化的健康發展。生態司法專門化是大勢所趨，但也對司法工作人員提出了更高要求。司法協作機制可以有效地解決生態司法專業人才短缺的問題，通過強強聯合、攜手合作，取人之長、補己之短，有效提升生態司法實務工作水平、增強生態司法社會認同效果。例如在環境公益訴訟案件的調查取證活動中，借助行政執法部門的力量，無疑有助于社會公益組織或人民檢察院充分獲取證據材料，為人民法院順利審理環境公益訴訟案件奠定充分的證據基礎。

(三)長江經濟帶生態司法協作的實現基礎

長江經濟帶生態保護需求已達成共識。長江經濟帶所涉及的地區廣泛，處于不同發展階段的地區雖然在經濟上各有訴求，但對于長江經濟帶的生態保護卻有著共同的需求，在認識上能夠達成一致，即“生態優先、綠色發展”“共抓大保護、不搞大開發”，理念上的高度一致為長江經濟帶司法協作奠定了認識與執行方面的現實基礎。理念上的融合拓展到生態司法實踐中，各區域、各主體相互關聯、滲透和融合，為生態司法協作創造了可能性。

長江經濟帶區域聯合出臺法規文件已成常態。長江經濟帶流域目前已經制定多部區域規范性文件，如《長江經濟帶區域發展規劃綱要》《長江流域綜合規劃》《關于加快推進長江經濟帶農業面源污染治理的指導意見》等，區域規范性法規文件的出臺表明區域一體化發展符合時代發展的需求，也為長江經濟帶司法協作的開展奠定了法治基礎。

長江經濟帶生態司法專門化審判機構初具雛形。如貴州省清鎮市人民法院環境保護法庭，負責統一審理及執行涉及“兩湖一庫”環境保護的民事、行政案件和其他相關案件，解決因“兩湖一庫”污染的行政區劃隸屬關系不同而難以治理的問題以及對以往環保違法案件處罰不當的問題，把治理和保護“兩湖一庫”納入法制化軌道；湖北省武漢市海事法院， 依法審理長江水域的船舶碰撞、觸碰案件，加強因船舶排放、泄漏、傾倒油類、污水或者其他有害物質造成水域污染案件的審理等，區域審判機構為跨區域司法協作的實現提供了現實可能。

二、長江經濟帶生態司法協作的問題闡釋

目前，司法協作在破解長江經濟帶生態保護司法實踐難題、助益生態司法專門化發展的同時，也存在一些突出問題。

(一)協作主體具有內部性

一方面，司法協作主體限于公權力主體內部。由于長江經濟帶存在占地范圍廣、跨行政區域多的客觀特性，長江經濟帶的司法協作呈現部門分頭協作的特征。具體而言，法院、檢察院以及行政機關內部的司法協作較多，而跨部門的司法協作較少，導致目前長江經濟帶的司法協作存在局限性，不利于長江經濟帶生態問題的解決。例如，2017年浙閩贛皖四省九地人民法院在衢州召開首屆司法協作會議，九地中級人民法院共同簽署了司法協作框架協議，但司法協作主體僅局限于法院系統內部。2018年在上海市法學會等單位主辦的“長三角環境資源司法保護論壇”上，滬蘇浙皖的12 家法院共同簽署了《長三角環境資源司法保護協作備忘錄》，各家法院商議共同采取五大舉措構建長三角司法協作機制，此次會議亦是由法院作為主體參與到司法協作中。2018年7月10日，在武漢舉辦的長江經濟帶檢察工作座談會上，最高人民檢察院決定牽頭建立覆蓋長江經濟帶11個省級檢察院的檢察協作機制，此司法協作則局限于檢察院系統內部。2019年5月15日，蕪湖、安慶、池州、銅陵、馬鞍山等五市檢察院共同簽署了《皖江五市檢察機關關于建立生態環境保護司法協作機制的意見》，各檢察機關表示通過跨區域司法協作，加強在辦理長江流域安徽段生態環境保護案件中的配合協作，攜手應對工作中面臨的共性問題。從近些年的司法協作實踐可以看出，法院內部或者檢察院內部的司法協作已逐漸成熟，然而很少能夠看到檢察院、法院、行政機關、公益組織、企業代表等廣泛主體參與的司法協作實踐。缺乏跨部門協作不僅導致司法協作不能充分開展，而且直接影響到生態環境問題的徹底解決和生態環境保護長效機制的建立。

另一方面，司法協作缺乏私權利主體的參與。公權力主體內部的司法協作較多，而涉及公益組織和企業參與的司法協作較少。司法協作往往局限于公權力主體內部，在協作過程中，各主體以貫徹新制度、新規定，嚴懲被告，發揮生態司法的示范作用為核心，忽視了社會主體在案件定性、調查取證、配合執行等方面的積極作用，具有內部性的司法協作阻礙了實體正義的最終實現。然而，辦理環境資源案件的各個環節都離不開社會主體的參與和配合。在取證過程中，不僅需要地方行政部門的支持，企業的配合和公益組織的參與也會為案件的取證工作提供極大的便利。在案件的定性過程中，難免會涉及一些專業性的問題，這就需要具有專業知識和資質的社會機構參與到司法協作中來。例如，在包偉非法捕撈水產品刑事附帶民事公益訴訟案中，株洲縣人民檢察院委托湖南省水產科學研究所和湖南省漁業環境監測站出具的《包偉非法捕撈水產品案漁業資源損失評估咨詢報告》，明確量化了包偉非法捕撈行為對湘江生態資源造成的損害，提出了讓包偉從省級以上魚類原良種場購買一定數量的魚種，投放至其電魚的水域的建議。檢察機關結合評估情況，明確非法捕撈水產品所造成的漁業資源損失以及修復途徑、方式，為公益訴訟請求提供了依據。通過評估來確定非法捕撈導致生態損失范圍的方法，必須依靠專業的評估機構才能得出科學合理的結論，同樣，在案件的執行階段，涉案企業的理解和配合與公益組織的支持和監督也是保障生態司法效果的重要因素[注]參見湖南省株洲縣人民法院(2018)湘0221刑初144號刑事判決書。。

(二)協作內容呈現形式化

一方面，雖然各級各類協作文件、協作會議相繼出臺、召開，但生態資源案件的久拖不決仍是常態。另一方面，各類合作協議并沒有轉化為跨區域環境案件審理的依據，難以在環境案件辦理的過程中發揮實際效用。近幾年來，隨著政府各部門對長江經濟帶生態安全的關注，各行政區域間針對長江流域的生態保護進行了諸多合作，并就相鄰行政區域間長江流域的環境保護簽訂了很多合作協議，如近年來珠三角地區各政府、長三角地區各政府以及武漢、成都周邊各政府之間簽訂的各類生態保護合作協議。但從實際效果來看，這種政府間合作協議的有效履行主要依賴于各地方政府官員的允諾，法律效力低、穩定性差。同時，各地政府間協作是在利益博弈中進行的，執行實效不甚理想。比如上海市、江蘇省、浙江省三地高級人民法院共同簽署的6項司法協作工作規則和上海市、江蘇省、浙江省、安徽省四地檢察院檢察長共同簽署的《關于建立長江區域生態環境保護司法協作機制的意見》，法律效力的欠缺是此類政府間合作協議最大的弱點。此類合作協議的內容往往局限于會議討論的內容，與實踐脫節，伴隨著研討會議的進行而產生，伴隨著會議的結束而逐漸失去效力，在司法實踐中并沒有發揮應有的作用，實質意義并不大。到目前為止，尚未有法院在審理長江經濟帶生態環境案件中引用此類文件。

(三)協作方式尚未常態化

缺乏法律和規范性文件約束的生態司法協作尚未常態化。長江經濟帶的司法協作長期依賴于協作會議和規范性文件的支撐或者是在重大生態事故出現以后緊急開展司法協作，缺乏長期的、穩定的司法協作機制。近些年來，長江經濟帶發生了多起生態安全事故，引起了社會各界的關注，在生態案件的處理和解決過程中，司法協作起到了至關重要的作用，但司法協作往往是在生態事故發生后開展，前期并沒有形成穩固的協作機制。例如，2018年4月，安徽蕪湖4 000噸工業垃圾沿長江跨省非法傾倒案[注]參見安徽省蕪湖市中級人民法院(2018)皖02刑終321號刑事裁定書。引起了廣泛關注，自案件發生以來，安徽省環保廳高度重視這起環境違法案件的查處工作，與公安、檢察等機關加強溝通協調、密切協作；與江蘇、浙江省級環保部門商請協調地方相關部門，配合做好押運船只及貨物的接收工作；會同公安機關積極做好扣押船只的押返準備；對傾倒在雙江村江灘的疑似危險廢物，尋求具有司法鑒定資質的單位進行檢驗分析等。浙江省人民檢察院副檢察長王祺國表示，如果受地區保護、各自為政的影響，查辦這些案件將面臨相當大的阻力，難以依法深入查處、有效預防治理，正是由于各方主體有效配合、密切協作，才使得案件的辦理得以順利進行[6]。這是一起成功的司法協作案例，然而讓人感到遺憾的是，協作的進行均是由于案件偵查的需求而開展的，如果在案件發生之前已經形成了高效的協作機制，勢必將對此類案件的處理起到更高效的促進作用。

三、長江經濟帶生態司法協作的制度困境

長江經濟帶生態司法協作機制問題的產生既受經濟方面地方保護主義與部門利益的制約、科技方面生態資源問題復雜性的影響，也有法律制度方面的困境。其中，生態司法協作機制的主體機制、程序機制和運行機制等方面的制度問題，導致了相關協作運行保障不到位、落實不到位、協作實施的實際效果差等問題。

(一)主體制度不健全

從實踐來看，目前尚無規范性文件明確司法協作的主體，而現有的合作協議也僅涵蓋了法院、檢察院、行政機關等幾個公權力主體，司法協作主體不完整，導致司法協作無法有效開展。一方面，現存的合作協議只能約束簽訂機關管轄范圍內的本級部門以及下級機關，而其他地區政府部門仍然被排除在協作主體之外。另一方面，由于沒有規范性文件的明確規定，社會主體也很難參與到司法協作中去。

現有制度對于協作主體的規定不僅具有地域局限性，還存在著協作主體單一化、內部性、權力交叉等缺陷。比如，2011年頒布的《太湖流域管理條例》明確規定太湖流域的管理機構由國務院水行政主管部門設立，但并未詳細劃分流域管理機構和行政區域管理機構具體的權限職責，可能會導致在具體事務的管轄方面存在一定的權力交叉[7]。同時，相關的合作協議未將企業、公益組織等私權利主體納入到司法協作的框架內，私權利主體的積極作用不能在司法協作中充分體現。比如，2018年9月在重慶召開的長江經濟帶11+1省市環境資源審判工作推進會上，12個省、市高級人民法院簽署了《長江經濟帶11+1省市高級人民法院環境資源審判協作框架協議》，該協議提出要共同推進構建重大環境資源案件跨省級行政區劃審理的專門管轄機制，共同推進長江經濟帶環境公益訴訟、跨行政區劃環境污染、生態環境損害賠償案件的集中管轄機制，但是對于社會主體在審判活動中的參與并沒有進行商議，忽視了社會主體參與審判實踐的積極意義。

從目前來看，現有制度下協作主體的模糊性、局限性導致相關主體的法律責任不夠明確。以《中華人民共和國內河交通安全管理條例》為例，該規范性文件中列舉了海事管理機構及相關責任人員承擔責任的情況，如對審批、許可的安全事項不實施監督檢查的情形，但僅僅規定了海事管理機構的責任，對于內河流域其他主體的職責并沒有進行具體規定，追責制度尚不夠完善。又如《長江河道采砂管理條例》及其實施辦法對長江河道非法采砂運輸的處罰主體不夠明確，導致水行政部門在非法采砂的處罰問題上自由裁量權過大，對長江河道流域管理的力度大大降低。

(二)程序制度不明確

對于長江經濟帶的環境資源案件，各方主體在處理過程中，并沒有一套明確的程序運行規則可供參照，導致面對相同或者類似的案件，不同地域、不同主體之間的處理方式不盡相同。有些類型的環境資源案件，一些地方以行政違法行為處理，而另一些地方則以環境資源犯罪予以追究，處罰的不均衡必然會導致公權力主體公信力的下降。例如，同樣是超標排放水污染物，江西西林科股份有限公司超標排放水污染物，被南昌市環境保護局根據《中華人民共和國水污染防治法》第74條判處一般的行政處罰[注]參見南昌市環保局 行政處罰〔2017〕1號。。而在重慶首旭環保科技有限公司、被告人程某等污染環境案中，重慶市渝北區人民法院一審認為，被告單位首旭環保公司違反國家規定，非法排放含有重金屬的污染物超過國家污染物排放標準3倍以上，嚴重污染環境，構成污染環境罪。被告人程某作為首旭環保公司的法定代表人，系對首旭環保公司實施的污染環境行為負有直接責任的主管人員，首旭環保公司項目現場的其他管理人員曾某、姚某某，也是對首旭環保公司實施污染環境行為負有直接責任的人員，均構成污染環境罪。鑒于各被告人分別具有自首、坦白等情節，以污染環境罪判處首旭環保公司罰金80 000元，判處程某有期徒刑9個月并處罰金40 000元，判處曾某有期徒刑8個月并處罰金20 000元，判處姚某某有期徒刑6個月緩刑兩年并處罰金10 000元[注]參見重慶市渝北區人民法院(2016)渝0112刑初1615號判決。。

導致上述情形的重要原因之一是生態司法程序不明確。如在2016年的《公安機關受理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件規定》第3條明確指出：“(一)對屬于本公安機關管轄的，迅速進行立案審查；(二)對屬于公安機關管轄但不屬于本公安機關管轄的，移送有管轄權的公安機關，并書面告知移送案件的行政執法機關；(三)對不屬于公安機關管轄的，退回移送案件的行政執法機關，并書面說明理由。”其中，什么是屬于公安機關管轄的、什么不屬于公安機關管轄，該規定并未作詳細說明。又如在最高人民檢察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部聯合發布的《關于加強行政執法與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》第3條規定：“對于案情重大、可能涉嫌犯罪的案件，行政執法機關在查處過程中應及時向公安機關、人民檢察院通報，并可以就涉嫌犯罪的標準、證據的固定和保全等問題進行咨詢，公安機關、人民檢察院應當認真研究，及時答復。”其中,“應及時通報”“應當及時答復”，政策性較強，含義并不清晰。

(三)運行制度不協調

在共抓大保護推動長江經濟帶綠色發展的背景下，司法協作也逐漸提上日程。然而，不論是司法機關內部的協調合作還是司法機關與行政機關、社會主體之間的外部協同合作，均缺乏有效的運行機制以保障協作的順利進行，這往往導致司法協作過程混亂，達不到預期的效果。

由于司法協作的運行部門職能交叉、跨行政區域治理的標準不統一，在具體的行政執法方面，出現多龍治水的現象。例如《水污染防治法》《水法》《漁業法》等規定就是確立以不同行業部門為主的監督管理體制，《水法》明確的水資源統一管理和流域管理與區域管理相結合的管理體制和《水污染防治法》規定的“縣級以上人民政府環境保護主管部門對水污染防治實施統一監督管理”，使水資源保護與水污染防治的管理分割，導致存在水資源監督管理與水污染防治監督管理、水功能區劃與環境功能區劃等事權交叉，甚至產生法律沖突，對水資源統一管理造成不利影響[8]。

目前的立法體系所確立的以流域與行政區劃相結合的生態資源管理體制并未明確各主體之間的職權劃分。長江水利委員會為長江流域主要管理機構，其職能從初期的保障長江水利工程建設、預防洪澇災害逐漸發展為如今的以資源保護和管理為核心，但以上部分職能又與環保部門、政府等主體職能重復，導致地方部門管理職能與流域管理職能交叉，不僅消耗了行政資源，也使得管理和執法效率大大降低。

制度是運行的保障，只有健全和完善運行機制，才能保障實體制度司法協作的有效進行，對于長江經濟帶司法協作機制，在建立健全主體制度和程序制度的基礎上，還需要建立與之相匹配的運行規則。各主體之間運行協作不到位將導致具體協作難以落實、責任難以到位的嚴重后果。

四、長江經濟帶生態司法協作機制構建

由于規范性文件的缺失，生態安全保障的司法協作始終缺少完善的制度保障，而制度缺陷所帶來的協作實效低等問題，亟待通過一套較為完整的協作機制來解決。為長江經濟帶的司法協作提供有力的法律保障，需要重新構建司法協作的機制，從根本上規范司法協作的協作主體、程序規范、運行規則等內容，為長江經濟帶的司法協作提供有力的法律保障。

(一)厘清司法協作主體

目前，長江經濟帶司法協作的主體僅限于公權力主體，如法院、檢察院和行政機關，協作主體具有局限性；同時，現有主體之間職能不清，在具體案件處理中職能交叉和彼此之間相互推諉也是常有的事。健全長江經濟帶司法協作的主體機制要著力于司法協作主體的界定。

長江經濟帶司法協作的主體應包括在長江經濟帶發展過程中各項法律行為的實施者、法律活動的參與者，不僅包括法院、檢察院、公安機關、行政機關，還包括企業、公益組織和公民個人。而作為市場經濟的主要參加者，企業享受著環境資源帶來的巨大經濟效益的同時也負有維護長江經濟帶環境安全的義務，但是，追究企業的環境損害責任應考量企業的社會貢獻程度、民眾的社會受益程度和社會發展程度。只有實現環境公正，才能實現社會公正，而非有選擇性地追究部分涉案企業[9]。公益組織作為能夠中和市場的偏經濟性和政府的偏行政性的“第三只手”，不僅能夠充分反映不同主體的利益需求，還能與行政機關和市場主體進行有益的協作。在環境資源案件審理的過程中，涉案單位、公民應當積極配合司法機關調查取證，在案件審結后，涉案單位、公民也應當自覺履行判決確定的法律責任。

既然上述諸多主體均對保障生態安全負有不可推卸的責任，他們也同樣負有參與司法協作、配合司法機關參與保障生態安全的法律活動的義務。因此，需要建立一個既包括公檢法、行政機關等公權力主體又涵蓋企業、公益組織、個人等私權利主體的協作機制，從而實現司法協作運行中各主體有權必有責、違權必追究的局面。

在厘清生態司法協作主體的背景下，仍需要通過界定各主體的職責邊界來明確具體的執行主體和監督主體以保障司法協作的順利實施。通過研究協作主體的現實狀況和職能分工，可以明確在生態資源協作執行中，法院負責具體案件的審判與執行；檢察院負責公益訴訟案件的起訴與取證調查；公安機關負責具體案件的立案偵查；行政機關負責對于涉及流域內生態資源行為的合法性進行實質審查，對不符合法律法規的相關行為及時用行政處罰、行政強制等手段加以規制；企業、公益組織、個人等主體主要負責在公權力主體調查取證的過程中進行配合，必要時可發揮主觀能動性，如環境公益組織可以通過提起環境民事公益訴訟的方式加強對長江經濟帶生態安全的保護，充分發揮其公益職能，大力推動長江經濟帶內環境案件、跨區域環境污染案件、生態破壞案件的處理，更好地維護長江經濟帶的生態安全。上述主體構成生態司法協作的執行主體，共同為長江經濟帶流域內的生態保障保駕護航。

對于司法協作的監督主體，仍需通過完善國家監督體制加以明確。在生態資源案件當中，對人民法院審理第二審案件，設區的市級以上檢察院可以指派其工作人員與提起公益訴訟的基層檢察院共同出庭，對基層檢察院進行監督與指導。對法院審理的公益訴訟案件，設區的市級以上檢察院按法律規定對生效判決、裁定、調解書以及審判程序中審判人員的違法行為、執行活動等進行監督。同時要加強社會監督，不斷提升社會對長江經濟帶生態司法協作制度的認知度和參與度，以公開促公正，真正形成全社會保護生態的合力。

(二)完善程序制度銜接

完善生態資源案件起訴制度。首先，要保障移送、立案、偵查環節的順利進行。在立案偵查的過程當中，對于專業性較強的領域，可以請鑒定機構出具權威性的意見或建議，協助進行案件的偵破。其次，提升社會組織等第三方主體的起訴地位，協助起訴。盡管《環境保護法》修訂案對社會組織參與環境公益訴訟的條件作了具體規定，但實際有資格提起環境公益訴訟的社會組織因“登記管理手續繁復、激勵措施力度不足” 等原因，在我國現代環境法治領域發揮的作用仍然極其有限[10]。在2018年最高人民法院發布的“人民法院環境資源審判保障長江經濟帶高質量發展十大典型案例”中，有3起均由環境保護公益組織提起，足見最高人民法院對環境公益組織在長江經濟帶生態環境保護方面的重視與肯定，公益組織等第三方主體的起訴地位應當繼續得到鞏固與加強。

完善生態資源案件協作監測制度。按照長江經濟帶流域內統一部署，完善信息共享平臺，重點協調相關部門信息適時互通。充分利用網絡信息，進一步拓展線索發現機制，全面排查案件線索。長江經濟帶領域內其他機關在履行職責中發現生態案件線索的，應當及時將有關材料移送應當承擔案件偵查職責的相關部門。比如，相關行政機關在履行職責中發現可能涉及公益訴訟的行政執法信息或相關案件線索的，應當及時將有關材料移送檢察機關負責公益訴訟的相關部門。同時，承擔生態資源案件偵查、審理工作職責的機關在辦理案件時，可以向先前的辦案人員了解相關案情，查閱和復制案件相關證據和材料等。

完善生態資源案件協作執行制度。對于長江經濟帶環境資源案件判決的處理，在案件執行階段同樣需要進一步的溝通與協作。我國法院傳統的司法協作，多集中在判決執行的過程當中，既包含縣區以及地市內法院間開展的執行協作，也有突破了地理毗連限制而在全國多個省區及地市之間開展的執行協作[3]108。長江經濟帶作為一個跨越地域的廣泛的密切聯系的統一整體，在案件的執行階段，同樣需要突破地域限制，加大長江經濟帶內各省市執行協作的力度。可參照2016年北京、天津、河北、山西、吉林五省市高級人民法院執行局局長協商發布的《京、津、冀、晉、吉法院關于首先查封法院與優先債權執行法院處分查封財產的協作意見》，其中提出了建立五省市法院之間執行協調視頻會商系統的舉措，并明確了五省市針對有關具體執行事項上的協作關系[11]，這可作為長江經濟帶執行協作的參考。

建立生態資源案件協作應急制度。對于長江經濟帶領域內重大情況建立通報制度，對突發性、群體性等重大問題，應當及時相互通報，共同研究制定處置辦法，回應社會關切。開展聯合專項行動，各方開展的涉及對方工作范圍的專項行動等，可邀請對方參與，充分發揮各方主體不同的職能特點，充分發揮行政執法、勘驗檢查等職能和技術優勢，形成工作合力，共同促進依法協作的進程。

健全程序性制度銜接，實現生態司法協作主體間的功能互補、共濟。在明確了環境案件調查取證、起訴、監督和執行等方面的制度之后，仍然需要明確程序性的制度銜接，尤其是在移送起訴環節，需要對立法做出清晰的界定，對是否移送起訴做出明確具體的規定，對于性質不明、難以歸口辦理的案件，可以先由檢察機關相關部門進行必要的調查，行政執法機關應予以配合。同時，針對行政執法機關不移送起訴的案件，相關具有監測資質的單位和個人如有認為情節惡劣足以提起刑事訴訟的情形，可以向人民檢察院或人民法院進行舉報。針對行政處罰取代刑事審判的現象，部分省市采取了環境司法與執法協同的舉措予以解決[12]。如昆明制定了《關于建立環境保護執法協調機制的實施意見》，建立環保執法機關、公安機關、檢察機關和人民法院間的高效、快捷的辦案協調機制[13]。另外，2019年2月20日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態環境部聯合印發的《關于辦理環境污染刑事案件有關問題座談會紀要》(以下簡稱《紀要》)強調，對發生在長江經濟帶11省市的相關環境污染犯罪行為可以從重處罰。此外，《紀要》還明確要嚴格適用不起訴、緩刑、免予刑事處罰以及規定一般不適用不起訴、緩刑或者免予刑事處罰的情形。可以看出，在長江經濟帶“不搞大開發、共抓大保護”的背景下，長江經濟帶環境案件有明顯的“入罪”傾向，在司法保護與行政執法銜接不順、互相推諉的情形下，可以通過對目前整體形勢的把握，結合具體的案情，以確定是否移送審查起訴。在移送審查起訴的案件當中，按照公安部門刑事偵查，檢察院審查起訴，法院公開審理、判決執行的程序，加強每一個環節中司法協作的力度，提升對于長江經濟帶環境案件處理的精度與力度。

(三)明確協作運行規則

明確生態司法協作的原則。長江經濟帶的司法協作應當在秉持公平正義和公私協作兩大基本原則的基礎上有序進行。首先，樹立公平正義原則。以生態保障為目的的司法協作理應以公平正義為第一原則，在各主體協作的同時，應該保證取證執法的合法性與合理性，應在保護生態安全的同時，維護各方當事人的合法權益，不能為了執法的效果而違反公平原則。其次，建立公私協作原則。司法協作目前已在公檢法部門內部以及公檢法部門與其他行政主體之間展開，但公權力主體和私權利主體之間的合作仍需要推進，應該在保證公權力主體之間協作的基礎上加強公私權利主體協作，充分發揮社會主體的積極作用。一方面，應在有關司法協作的規范性文件中規定涉案個人及企業應當積極配合審判執法機關取證調查，并在判決公布后積極執行，對嚴重不配合的相關個人和企業制定懲戒措施。另一方面，在制定有關規范性文件的同時，應賦予公益組織一定的自主權以及給予一定的經費支持，使其能夠在案件的調查取證定性過程中充分發揮在某一領域的專業性作用。

明確生態司法協作的范圍。在長江經濟帶流域內，明確司法協作的范圍既要包括長江經濟帶流域內的所有地域，又要包含多元化的主體。由于長江經濟帶占地范圍廣、跨行政區域的客觀特性，其生態安全保障存在著部門分頭治理和行政區域分割管轄的特征。要解決區域分割與流域整體性之間、部門分治與生態系統性之間的矛盾就需要各地區各部門間的司法協作。同時，按照前述確立的多元化協作主體，不僅包括公檢法、政府行政機關，還包括企業、公益組織和公民個人，多元化主體共同參與生態環境的司法協作有助于糾紛得到及時、高效的解決。

明確生態司法協作的方式。完善各機關間的聯動機制，加強與長江經濟帶內司法部門、行政管理部門、行政執法機關、流域管理機構之間的協同互動，積極促成長江經濟帶環境資源信息共享平臺的建立。如通過搭建和完善優化信息共享、聯席會議以及環境突發事件的應急響應等聯動機制，形成合力，共同為長江流域的生態提供保障，此舉更有利于司法機關專注于司法審判活動及其他業務活動，減小業務成本。再如，司法機關在處理重大、疑難、復雜以及專業性較強的環境資源案件中，可以通過召開案件研討會的方式[14]，全面聽取各領域內權威人士的意見和建議，解決定性難的問題，提高辦案質量。建立長江經濟帶城市群公、檢、法三機關聯席會議機制，通過各自領域內重大事項的協調以及長江經濟帶發展問題的共同探索，構建對打擊長江經濟帶違法犯罪、破壞生態環境的類型化案件的快速處理模式[15]。

明確監督和責任追究等配套制度。在責任監督的問題上，監督失靈是導致環境司法存在斷裂的主要原因。在長江經濟帶司法協作運行中，同樣存在缺乏有效監督的問題，這是導致司法協作斷裂的重要原因。因此，長江經濟帶司法協作的監督制度可借助行政監督，確保行政執法移送到司法機關立案偵查環節的有效過渡，加強行政機關與公安機關、檢察機關的協作；強化檢察機關的實質監督，做實環境犯罪追訴環節的監督，保障檢察院與法院的協作；利用民主監督，構建檢察監督與人大監督的銜接機制，促進檢察機關與人大的協作[16]。同時，從法律層面明確相關主體的環境責任，首先應當完善相關立法，對法院、各級政府、農林水利等部門的環境職權與責任進行合理劃分，構建權責一致且明確的環境責任體系[17]。其次，要科學界定和明確劃分政府各相關部門的集體責任和個人責任，以明確行政部門具體的環境責任和對象。同時，要構建各級領導干部環境保護政績考核評價體系、考核辦法和考核制度。在進一步完善政府生態環境保護績效考核體系的基礎上，制定并實施綠色GDP核算方法，將區域生態環保任務完成情況作為各級官員綜合考評的重要依據。落實政府部門及相關領導干部責任追究機制，明確引咎辭職等有關環境問責機制，將行政監察落實到位。

完善生態資源案件跨區域協作，構建流域法院之間委托送達、委托取證、委托執行和信息共享機制。加強人民法院與職能部門的協作，構建人民法院與職能部門的信息共享、聯席會議以及突發環境事件的應急響應等聯動機制，形成工作合力，共同維護長江經濟帶的生態安全。大力推進環境公益訴訟、跨行政區劃環境污染、生態破壞案件的集中管轄機制，推進環境資源刑事、民事、行政案件的“三合一”或者“二合一”審理模式。加強生態資源審判機構的隊伍建設，充分發揮武漢海事法院、清鎮環保法庭等區域審判機構的優勢，構建長江經濟帶司法協作保障體系，為長江經濟帶生態環境保護、綠色發展提供有力保障。