機場總體規(guī)劃與城市規(guī)劃關(guān)系的思考

郝 睿

(山西航空產(chǎn)業(yè)集團有限公司，山西 太原 030006)

機場是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是綜合交通體系的重要組成部分，為城市發(fā)展而服務(wù)。機場和城市的發(fā)展歷來就是個共同體，是相互促進、相互依存的關(guān)系。一方面，機場是民航的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是一個地區(qū)、城市重要的對外交通窗口，在城市的社會經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)重要的地位；另一方面，區(qū)域及城市經(jīng)濟社會的發(fā)展，對于促進民航機場航空業(yè)務(wù)量的增長，實現(xiàn)機場的持續(xù)、健康及協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要的作用。

1 城市規(guī)劃與機場總體規(guī)劃概述

城市規(guī)劃是根據(jù)城市發(fā)展現(xiàn)狀，研究并科學(xué)預(yù)測城市的未來發(fā)展、城市的合理布局和綜合安排城市各項工程建設(shè)的綜合部署，是一定時期內(nèi)城市發(fā)展的藍(lán)圖，通過分析城市的性質(zhì)、發(fā)展規(guī)模、發(fā)展目標(biāo)，編制城市建設(shè)用地布局、功能分區(qū)和各項建設(shè)的總體部署。一般城市規(guī)劃分為城市總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃階段。大城市、中等城市在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，可以進行分區(qū)規(guī)劃的編制。

機場總體規(guī)劃是指導(dǎo)機場建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)性文件，是針對某個機場，基于機場航空業(yè)務(wù)量發(fā)展現(xiàn)狀，依據(jù)國家、行業(yè)和地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，對近遠(yuǎn)期機場航空業(yè)務(wù)規(guī)模發(fā)展進行綜合分析和科學(xué)預(yù)測，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、空域條件、區(qū)域綜合交通體系、土地資源、航空器運營等相關(guān)因素，在規(guī)劃期內(nèi)對機場中的飛行區(qū)、航站區(qū)及駐場單位等各類建設(shè)項目的空間及時間上的統(tǒng)籌布局與安排。

機場與公路、鐵路、水路等作為城市重要的對外交通方式，機場規(guī)劃在一定程度上影響城市的布局和運行，是城市規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)。

2 機場總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系

機場規(guī)劃與城市規(guī)劃是局部與整體的關(guān)系，機場規(guī)劃是城市規(guī)劃的一部分。兩者的編制范圍、內(nèi)容及深度要求等均有所不同，機場規(guī)劃具有明顯的行業(yè)特點，作為城市規(guī)劃的一個專項規(guī)劃，需要在城市規(guī)劃編制過程中統(tǒng)籌考慮，一般需要納入機場所在城市的城市規(guī)劃內(nèi)，同時機場規(guī)劃自身也需服從城市規(guī)劃的整體布局與戰(zhàn)略安排，保障機場與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

在編制城市規(guī)劃與機場規(guī)劃的過程中，由于部分機場的規(guī)劃建設(shè)與所在城市相關(guān)規(guī)劃缺乏有效銜接，一定程度上制約了機場的發(fā)展；另一方面，部分城市在編制相關(guān)規(guī)劃時，也缺乏對區(qū)域綜合交通體系及民用機場部分的戰(zhàn)略部署，從而導(dǎo)致機場不能更好地為城市服務(wù)，影響了城市及區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展。

3 機場總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間存在的實際問題

一個銜接良好的城市總體規(guī)劃與機場規(guī)劃，在規(guī)劃的過程中共同著眼城市與機場的長期發(fā)展，積極協(xié)調(diào)溝通，對城市與機場的發(fā)展做出科學(xué)的預(yù)測，兩個規(guī)劃均能夠按部就班地根據(jù)規(guī)劃進行實施，機場與城市和諧共處，實現(xiàn)機場與城市的良性互動與共同繁榮。但是，在實際發(fā)展過程中，城市與機場之間經(jīng)常會存在矛盾，而這個矛盾歸根到底是城市規(guī)劃與機場規(guī)劃之間的矛盾。在編制規(guī)劃時，由于前期未建立有效的溝通機制，或在編制過程中相關(guān)問題未能得到及時解決，導(dǎo)致規(guī)劃無法做到有效銜接，使得機場與城市的矛盾逐步凸顯，甚至?xí)霈F(xiàn)制約城市與機場兩者向前發(fā)展的現(xiàn)象。

以A城市為例，由于近年來城市化進程加劇，城市擴張明顯，該市機場(下稱A機場)與城市距離越來越近，城市與機場發(fā)展的矛盾逐步凸顯，A機場多年來一直被認(rèn)為是制約城市發(fā)展的一個因素。

根據(jù)A市城市總體規(guī)劃，為進一步完善城市布局與推進城市化進程，遠(yuǎn)期規(guī)劃需搬遷A機場。而根據(jù)該機場總體規(guī)劃，遠(yuǎn)期規(guī)劃至2030年，根據(jù)對機場發(fā)展規(guī)模的預(yù)測，需對機場進行改擴建工程。這樣一來，機場規(guī)劃與城市規(guī)劃之間就沒有形成良好的呼應(yīng)。

目前，根據(jù)A機場近年來航空業(yè)務(wù)量的發(fā)展，自從“十二五”時期以來，A機場旅客吞吐量呈幾何級數(shù)增長，同期相比平均增速基本保持在兩位數(shù)，近年來旅客吞吐量更是突破1 000萬人次，晉級國內(nèi)千萬級機場行列。而A機場現(xiàn)有兩個航站樓的設(shè)計容量已經(jīng)達(dá)到飽和，綜合保障能力嚴(yán)重不足。按照A機場總體規(guī)劃，目前需對機場進行改擴建。但對機場進行大規(guī)模的改擴建與城市總體規(guī)劃又難以呼應(yīng)，擴建難度大。對A城市而言，現(xiàn)有機場也一定程度上影響了該市城市總體規(guī)劃的布局和推進。

4 機場總體規(guī)劃與城市規(guī)劃合理化建議

城市規(guī)劃與機場規(guī)劃分屬兩個不同的系統(tǒng)，科學(xué)合理地進行城市與機場規(guī)劃，協(xié)調(diào)好機場規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間的關(guān)系，是兩者共同發(fā)展的前提。要正確處理好城市與機場發(fā)展之間的關(guān)系，根據(jù)機場規(guī)劃涉及到的相關(guān)內(nèi)容，我們可以從以下幾方面進行考慮：

1)城市規(guī)劃方面。在制定城市總體規(guī)劃時，要有足夠的前瞻性，在正確評估城市規(guī)模遠(yuǎn)期發(fā)展的同時，也應(yīng)高度重視構(gòu)建綜合交通體系的重要性，考慮機場與公路、鐵路、軌道交通等其他交通方式的銜接問題。在編制城市相關(guān)規(guī)劃時，也應(yīng)該充分征求當(dāng)?shù)孛窈讲块T的相關(guān)意見，做到充分溝通與協(xié)調(diào)，做好機場的選址布局規(guī)劃，將機場的總體規(guī)劃納入城市規(guī)劃范疇，為機場的遠(yuǎn)期發(fā)展做好土地的預(yù)留控制工作，并對機場規(guī)劃范圍內(nèi)的用地、凈空、電磁環(huán)境等進行充分保護，力求做到兩個規(guī)劃的統(tǒng)一。2)機場選址方面。民航的行業(yè)特點決定了機場選址具有一定的特殊性，在民用機場選址階段，需考慮地形地貌、地質(zhì)條件、凈空條件、跑道方位及構(gòu)型等條件要求。結(jié)合城市總體規(guī)劃，充分征求城市規(guī)劃部門的意見，在空域、市政交通、配套設(shè)施工程等方面做好統(tǒng)一規(guī)劃。在城市化進程的過程中，城市相關(guān)規(guī)劃中應(yīng)為機場選址及發(fā)展預(yù)留一定的空間，并根據(jù)《民用機場管理條例》“運輸機場所在地有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)將運輸機場場址納入土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌安排，并對場址實施保護。”同時，在制定機場選址規(guī)劃時，要綜合考慮城市的交通、地面運輸、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、對外開放及經(jīng)濟、人口等各方面的因素，要用前瞻性和發(fā)展的眼光對機場進行選址，才能實現(xiàn)機場與城市的良性發(fā)展。3)機場總體規(guī)劃方面。機場總體規(guī)劃是一項系統(tǒng)工程，涉及到空域、環(huán)境、市政交通、配套設(shè)施等眾多方面，因而在機場規(guī)劃的總體過程中，要綜合考慮機場與城市經(jīng)濟社會人口等各方面的因素，并與城市規(guī)劃相銜接，對眾多的規(guī)劃方案進行評價，并選擇最優(yōu)方案，以達(dá)到適應(yīng)機場航空業(yè)務(wù)量遠(yuǎn)期規(guī)劃及發(fā)展需求；另一方面，在機場需要重大項目建設(shè)、改擴建或者現(xiàn)有規(guī)劃與機場發(fā)展實際不相符時，須及時調(diào)整或者修編機場的總體規(guī)劃，都需要考慮與城市規(guī)劃的銜接性，確保機場總體規(guī)劃不違背城市總體規(guī)劃，并且城市規(guī)劃部門能夠?qū)C場中遠(yuǎn)期所需的土地及凈空等進行保護，確保機場總體規(guī)劃的可實施性。4)機場設(shè)計與建設(shè)方面。機場建設(shè)或改擴建時，在進行航站區(qū)及飛行區(qū)設(shè)計過程中，結(jié)合國家、省、市級區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，深入研究機場發(fā)展趨勢，對航站樓及跑道構(gòu)型進行充分論證，給予機場遠(yuǎn)期規(guī)劃和預(yù)留空間。對機場的工程建設(shè)可進行一次規(guī)劃、分期實施，并結(jié)合機場建設(shè)情況，合理安排建設(shè)時序。

5 A市規(guī)劃與機場建設(shè)規(guī)劃策略

目前，在協(xié)調(diào)A機場與A市城市規(guī)劃合理發(fā)展的問題時，可以從以下兩方面進行考慮：

1)根據(jù)最新的A市城市相關(guān)規(guī)劃，建議現(xiàn)有機場規(guī)劃建設(shè)第二機場。建議在啟動第二機場選址布局時，嚴(yán)格按照民用機場選址相關(guān)要求，充分考慮地形、地貌、地質(zhì)條件、空域、電磁環(huán)境、氣象、地面交通、城市空間布局等因素，城市規(guī)劃建設(shè)部門將機場的選址布局納入省、市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃及區(qū)域規(guī)劃，從而用于指導(dǎo)后續(xù)的城市總體規(guī)劃。另外，在制定二機場的總體規(guī)劃時，秉承適度超前，合理布局、分期建設(shè)的原則，結(jié)合國家及省市經(jīng)濟社會的發(fā)展，長遠(yuǎn)考慮，明確機場未來發(fā)展定位，科學(xué)預(yù)測機場遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)模，充分預(yù)留發(fā)展空間并將機場總體規(guī)劃納入城市規(guī)劃的范疇，并對機場規(guī)劃范圍內(nèi)的發(fā)展用地、凈空等進行嚴(yán)格控制及保護。2)由于第二機場選址建設(shè)前期工作時間較長，為滿足現(xiàn)有機場的使用需求，需對現(xiàn)有機場進行改擴建，在新一輪的機場改擴建前期工作過程中，我們應(yīng)該科學(xué)地辯證地看待城市與機場的距離關(guān)系，處理好機場發(fā)展與城市擴張之間的關(guān)系，不能一蹴而就地將與城市中心距離過近的機場搬離。我們可以綜合分析城市發(fā)展為機場帶來的變化，以及機場自身的發(fā)展為城市帶來的政治、經(jīng)濟等效應(yīng)影響，具體可借鑒歐美等國家的一些機場，如東京羽田機場、倫敦城市機場等，它們并沒有因為城市的擴張而搬離，這些機場通過自身的發(fā)展及其對區(qū)域經(jīng)濟的影響和帶動力，和城市發(fā)展融為一體，為城市的經(jīng)濟發(fā)展做出巨大的貢獻(xiàn)。

6 結(jié)語

機場是城市的機場，為城市的發(fā)展服務(wù)而存在。今天的機場正在通過自身的繁榮發(fā)展，見證著城市的飛躍與變遷。如何能夠正確的更好地處理城市發(fā)展與機場規(guī)劃的關(guān)系，應(yīng)該從機場發(fā)展與城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)的角度對機場選址及規(guī)劃建設(shè)進行深入分析及論證，綜合考慮各方面因素，在各類技術(shù)專業(yè)指標(biāo)合規(guī)的條件下，力求機場與城市發(fā)展的相互協(xié)調(diào)，努力實現(xiàn)城市與機場的相互促進和共同發(fā)展，做到民航機場與城市的經(jīng)濟社會發(fā)展相互適應(yīng)，打造機場與城市的共贏局面。