黨內法規與國家法律：應然與實然的沖突與協調

熊 瑛

（中共重慶市委黨校，重慶 400031）

十一屆三中全會以來中國特色社會主義法治建設取得了巨大成就，其中最具有革命性的是將黨內法規體系納入了中國特色社會主義法治體系之中。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，在法治中國建設進程中必須重視“黨內法規與國家法律的銜接與協調”。習近平同志在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中強調：“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。”［1］這意味著法治觀由過去的國家法中心主義轉向法律多元主義［2］，也為加強黨內法規制度體系建設提出了要求。憲法法律和黨內法規是依法治國和依規治黨的基本依據和規范遵循。本文試圖在揭示黨內法規與國家法律應然關系基礎上審視二者間的不協調之處，并就進一步實現二者間的銜接、協調提出建議。

一、黨內法規與國家法律的應然關系

黨內法規與國家法律并存是我國政治生活中存在的客觀現象，正確認識二者的關系是實現其相輔相成、相互促進、相互保障格局的前提和基礎。從理論上看，二者既相區別又有聯系。

（一）二者有明顯差異

黨內法規與國家法律同屬中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，但是，二者有嚴格界限，不能混為一談。法律是由國家立法機關依照法定程序制定的、體現統治階級意志、以權利義務為內容的并由國家強制力保證實施的行為規范的總稱。黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。二者的區別主要表現在：

第一，在調整對象范圍上，法律廣于黨內法規。前者適用于中華人民共和國公民、企事業單位、領域內的外國人和無國籍人等，后者僅約束黨組織和黨員。第二，在規范內容上，法律寬于黨內法規。法律調整各種社會關系，涵蓋整個主權范圍。但“國家法律無法涉及黨內事務”［3］。黨內法規所涉事項與黨有關。雖然黨內法規立足于黨內事務，但鑒于黨的領導地位和執政地位，黨內法規必然會涉及黨外事務［4］。約有14%的黨內法規涉及黨外事務，并且這些黨內法規基本是與國家機關聯合發布的［5］。在具體法律缺位的情況下，由黨內法規調整國家事務具有現實合理性。黨內法規調整范圍存在外溢的合理性和必然性，但是基于法治原則，這種外溢仍需慎重［6］。第三，在要求程度上，黨規嚴于國法。法律是最低限度的倫理規范，是公民、法人和其他組織的行為底線。對于普通公民來說，法無禁止即可為，對于黨員來說，還必須遵守黨內法規。中國共產黨的先進性和先鋒隊性質決定了黨內法規對黨員要求更高更嚴更細，從而在制度上切實保障全面從嚴治黨。第四，在規范效力上，法律高于黨內法規。黨章規定，黨必須在憲法和法律的范圍內活動。即黨內法規不得凌駕于憲法和法律之上，二者不一致時應以后者為準，否則就會造成社會成員間的不公平，有損黨和法律的權威。第五，從實施保證來看，法律強于黨內法規。法律是由國家強制力保證實施的。黨規的強制力較弱，主要是靠黨員的自覺和包括質詢、談話、巡視等在內的黨組織監督來實現。違反黨內法規的行為一般由黨的紀律檢查機關處理。第六，從制度體系來看，法律體系比黨內法規制度體系更為龐雜和完善。形成于2011年的中國特色社會主義法律體系是以憲法為統帥、以法律為主干、以行政法規和地方性法規為重要組成部分，由憲法相關法、民法商法、行政法、社會法、經濟法、訴訟與非訴訟程序法等7個法律部門組成的有機統一整體。2017年10月中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》指出：要完善以“1+4”為基本框架的黨內法規制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度四大板塊。2018年2月，中共中央印發的《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022年）》要求，到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，并使之隨著實踐的發展不斷豐富完善［7］。

（二）二者在根本上是統一的

黨內法規雖然有別于國家法律，但本質上二者是同宗共源、銜接共融的。我黨的性質、宗旨，我國的國體政體，二者在制定過程中遵守的原則決定了它們在思想理論上的一致性、本質屬性上的相同性和價值指引上的共同性。

中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時又是中國人民和中華民族的先鋒隊，全心全意為人民服務是我黨根本和唯一的宗旨。黨的事業歸根到底是為了維護和發展好人民的利益。黨除了代表最廣大人民的根本利益外沒有自己的特殊利益和私利。憲法法律是黨的主張和人民意志相統一的體現，是黨的主張和人民利益的法治保障。黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上是高度統一、不可分割的。從政治邏輯上說，黨的意志、人民意志和國家意志是統一的。黨和國家存在高度的一致性。中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。工人階級主要是通過自己的先鋒隊——中國共產黨來實現對國家的領導。中國共產黨是中華人民共和國和中國特色社會主義事業的堅強領導核心，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，這是已載入我國憲法的最基本的政治、法律現實。歷史已證明：黨、國家和人民不可分離，三者一榮俱榮、一損俱損。

黨的十八屆四中全會強調：加強和改進黨對法治工作的領導，堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法。黨的十九大報告強調必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面。黨內法規和國家法律，都是在中國共產黨的領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，從中國實際出發，科學合理地設定權利與義務、權力與責任，經過特定的程序制定出來的規范體系。二者“都應當遵循法治的普遍規律，以實現實質正義和程序正義，促進公平和效率、保障和增進成員的權利與自由為終極價值”［8］。

總之，黨內法規和法律的基本內涵和精神實質是相通的，具有相同的階級屬性，都是中國共產黨治國理政的制度依據。黨組織和黨員遵守黨內法規不會違反法律，而是會更好地遵守法律。依規治黨能夠保證各級黨組織和黨員守規守法，這也是黨內法規和國家法律統一于中國特色社會主義法治體系的根本原因和現實基礎。

（三）二者具有相互補充和保障的關系

黨內法規與法律的內在一致性決定了二者具有相輔相成、相互補充和相互保障的關系。

1.互相補充

相互補充是指黨內法規與法律均能填補對方的調整空檔，在對方止步之處能及時跟進，具有互補性。法律的抽象性、概括性特征能保障法律的高度涵蓋性進而得以穩定實施。相比之下，憲法更為原則。憲法確定的國體政體、國家管理體制、國家機關職責權限、公民基本權利義務等均需具體化和明確化。毫不夸張地說，憲法的每一條均需細化。但是“將憲法視為需要普通法律加以具體化的根本法”［9］的觀點并非妥當。法律和黨內法規各有側重，所以認為應當由法律來承擔全部細化和落實憲法任務的看法是片面的。憲法有關黨的領導地位、執政活動等內容主要應由黨內法規加以細化，這樣才能更好調整作為領導主體的黨組織與作為領導對象的國家政權機關間、黨員干部與黨組織之間、國家政權機關黨組織與同級黨委間的關系。中國共產黨作為執政黨，早就意識到要通過黨規治黨執政。以黨章為首的黨內法規對黨如何具體實施領導作了全面的規定。相反，雖然不少法律規定了黨在立法、教育、國家安全、經濟等特定領域的領導地位，但也主要是重申憲法規定，并沒就執政黨與國家機關關系、黨領導全面深化改革工作、經濟工作、法治工作等相關事宜具體化。如《立法法》規定“立法活動應當堅持中國共產黨的領導”，但對黨應當如何領導以及立法機關應當如何配合等事項卻略過不談。這些內容主要見之于《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》等黨內法規及規范性文件。相較于國家法律，黨內法規具有“制定主體更加專業與多元，制定程序更加簡便”［10］的優勢，能夠及時彌補法律在這方面的缺陷。總的說來，黨內法規在增強憲法法律的可操作性，彌補憲法法律的不足方面發揮了重要作用。從另外一個角度來說，二者均填補了對方的空白。

2.相互促進

有觀點認為，過于強調黨內法規會減損國家法律權威。事實上，加強黨內法規制度建設，不僅不會削弱法律的權威，反而更有利于法律的實施。鄧小平同志曾指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”［11］黨規是國法實施的重要保障。以紀律與法律的關系為例，我們強調紀嚴于法。紀律嚴于法律，是指對黨員輕微的不適當行為也要處理，而法律特別是刑法只處罰嚴重危害社會的行為。對于同樣的不適當行為，黨員受到的處罰機率總是會大于非黨員。所以黨員自覺接受黨內法規的約束就能更好地遵守法律。我們黨堅持黨管干部、黨管人才的方針，為官掌權者絕大多數是共產黨員，共產黨員對待黨內法規的態度直接關系到其對法律的立場，這又間接影響普通個體對法律的認知。憲法法律的實施固然離不開制度的支撐，同樣也離不開榜樣的引領和帶動。倘若黨員奉行以言代規、以權壓規、逾規用權的觀念，民眾又怎能認真對待法律？倘若黨員干部不遵守法律，普通群眾又怎會服從法律？通過8 900多萬黨員和450多萬黨組織的率先垂范，就能更好地推動信法、尊法、用法、護法和守法的良好法治氛圍和法治環境的形成。正是在這個意義上，十八屆四中全會明確要求：“運用黨內法規，把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員干部帶頭遵守國家法律法規。”

黨內法規和國家法律互為源頭。“許多憲法性法律的內容，都是從黨內組織程序方面的規范演變而來的，這種發展過程整體上體現為以法律化實施方式來確認政治化實施的經驗。”［9］到目前為止，現行憲法已經過五次修改共有52條修正條款，每次修改的內容都“是現階段黨的最重要主張的系統化記載”［12］。修憲是對黨章修改內容在憲法層面的確認。以2018年修憲為例，在黨的第十九次全國代表大會上習近平總書記首提“新時代中國特色社會主義思想”。隨后，習近平新時代中國特色社會主義思想被寫入修改后的黨章、載入憲法。同樣地，鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀首先是在黨代會的報告中出現，然后寫入黨章，最后載入憲法修正案。憲法是對黨的重大主張的固化，而后者首先是載入了以黨章為首的黨內法規中的，所以國家法律與黨內法規在核心思想和內容上保持一致。又如，2015年頒布的《中國共產黨紀律處分條例》就參照了2005年頒布的《中華人民共和國公務員法》，在黨紀處分和法律責任上進行了梳理并實現了有效銜接［13］。為進一步扎牢從嚴管理公務員的制度籠子，2018年12月29日全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國公務員法》亦借鑒了2018年頒布的《中國共產黨紀律處分條例》。在遵守政治紀律和政治規矩方面，增加不得“散布有損憲法權威、中國共產黨聲譽的言論”“組織或者參加旨在反對憲法、中國共產黨領導的集會、游行、示威等活動”等禁止性規定［14］。

黨內法規制度建設雖早于國家法律建設，但后來者居上。經過40年的法治建設，我國已積累了豐富的科學、民主立法經驗，特別是在中國特色社會主義法律體系已經形成的背景下，國家立法為黨內法規制度體系建設提供了可復制、可借鑒的智識支持。從黨內法規的位階到體例，從內容到程序，以國家法律為參照的痕跡時隱時現，甚至于黨內法規這一名稱也直接源于“法規”這一法學術語。具體而言：其一，不同位階的黨內法規的制定主體不同，這是對法律法規制定主體的借鑒。其二，黨內法規制度體系包括黨章、準則、條例規則規定等四位階，與國家法律包括憲法、法律、法規、規章四位階相似。第三，黨內法規已形成討論、征求意見、充分討論、最終確定的制定程序，生效后要開展宣傳、培訓、檢查、反饋和評估以便周知、執行和完善，并加強黨內法規立改廢釋工作等。這些都是對國家立法經驗的自覺吸收。最后，從內容上看，黨內法規不得與憲法法律相抵觸，嚴格遵守法律保留原則。

二、黨內法規與國家法律不協調之處

應然和實然總是存在差距。理論上黨內法規和國家法律的差別清楚，聯系顯著，協調并行。但是從微觀上看，還存在一些不協調之處。

（一）內容規定不一致

這是二者不協調之處的首要表現。始于2016年11月的國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計。2018年3月20日通過的《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）有助于“鞏固國家監察體制改革成果，保障反腐敗工作在法治軌道上行穩致遠”［15］。《監察法》的頒布引發了《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國人民法院組織法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》等大量法律的修改。其實，它還關涉相關黨內法規的修改。2017年1月通過的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》（以下簡稱《規則》）對紀律監督執紀工作的流程和環節做了明確的規定。雖然《規則》中沒有明確監督執紀審查措施包括“兩規”，也沒有出現“在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”①1994年3月25日中共中央紀律檢查委員會頒布的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第28條第3款授予紀檢機關有“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”的權力，即可采取“兩規”措施。的字樣，但我們并不能認為《規則》已將其取消。《規則》在“立案審查”一章中明確：“審查時間不得超過90日。在特殊情況下，經上一級紀檢機關批準，可以延長一次，延長時間不得超過90日”①《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）規則》第28條第2款。，“審查應當充分聽取被審查人陳述，保障其飲食、休息，提供醫療服務”②《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）規則》第30條第3款。，“未經批準并辦理相關手續，不得將被審查人或者其他談話調查對象帶離規定的談話場所”③《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）規則》第35條。。這意味著只是不再使用“兩規”這一表述，并沒有取消“兩規”措施［16］。黨的十九大報告要求“以留置取代‘兩規’”。學界也普遍認為，留置是對“兩規”的法治化發展，是源于實踐中使用成熟的“兩規”，是對反腐敗調查措施法治化規范化的有益探索。《監察法》從適用對象、條件、期限、被留置人權利保障等方面構建了較為完善的留置制度。但是《規則》與《監察法》的一些規定并不一致。如《監察法》規定，“留置時間不得超過三個月”，《規則》規定“審查時間不得超過90日”。嚴格說來，“三個月”不同于“90日”。前者是按自然月計算的，無論那個月是28天還是31天，都是一個月，而后者是按實際天數計算的。相比之下，我們更容易計算出三個月的時間，故在法律中更多采納“月”的表述。又如，《監察法》對通知被留置人家屬事項做出如下安排：“對被調查人采取留置措施后，應當在二十四小時以內，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供等有礙調查的情形除外。”而《規則》則規定：“對嚴重違紀涉嫌犯罪人員采取審查措施，應當在24小時內通知被審查人親屬。”故在通知的對象上，《規則》與《監察法》的規定并不一致：后者還要求通知被審查人員所在單位，并明確了例外情況。又如，2015年中共中央印發的《中國共產黨地方委員會工作條例》第5條規定，黨的地方各級委員會要對本地區的重大問題作出決策。而2015年公布的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，縣級以上的地方各級人民代表大會對本行政區域內的重大事項擁有決定權。從字面上看，前者與后者對地方重大問題決定權的歸屬主體不一致，那么黨委和人大的重大事項決定權各自包含的具體內容是什么，孰先孰后，在實踐中如何銜接都未明確。為提升黨內法規制度體系建設的科學化水平，亟需對之進行明確。

（二）銜接不足

黨內法規與國家法律的協調不僅表現在二者應當相互獨立，同時也應彼此貫通，不能出現空隙和斷層，否則其功能就會大打折扣。黨內法規與國家法律的銜接包括靜態和動態兩個維度。靜態銜接是較低層次的銜接，兩個維度均有銜接不佳的情況。從靜態來看，黨內法規與國家法律之間還存在一些縫隙，法律無法約束部分違反黨紀的行為。如很多腐敗行為僅靠黨紀而無法用法律進行打擊，即“法外之地”，如“吃空餉”“裸官”“奢靡”等。在“吃空餉”專項整治中，共清理清退“吃空餉”人員16.2萬多人，但以清退為主，大多并未入刑［17］。2017年8月湖北武漢海事局公務員崔某被曝吃空餉兩年，此事以崔某辭職而告終。事實上，行政性的免職、除名、“退餉”等措施均不能有效遏制這類行為［18］。從本質來看，這種行為就是以欺騙手段非法占有公共財產，無異于貪污。為什么實施貪污行為被發現后，積極退贓仍然構成犯罪，而“吃空餉”被發現后，退了之后就可無罪呢？由于僅給予黨紀處分無法有效遏制“吃空餉”行為，有必要將符合一定條件的此類行為犯罪化。

黨內法規與國家法律僅在靜態上實現銜接還不夠，尚需在更高層面，即動態上實現銜接。以紀法銜接為例，紀法銜接不暢不僅表現在規范層面，更體現在操作層面。此次監察體制改革的目的之一就是要解決紀律與法律銜接不暢的問題［19］。在國家監察體制改革之前，紀檢機關和檢察機關在調查或偵查職務犯罪中存在職能交叉現象，管轄范圍的部分重合增加了反腐成本，也在一定程度上導致了紀法銜接的不暢。但這不是修改黨規或法律就能解決的，需要進行體制機制上的重構。此次監察體制改革將檢察機關的職務犯罪偵查權調整至監察委員會，為紀法進一步銜接提供了體制機制保障。紀委和監察委員會合署辦公后會產生紀法銜接的問題，因此紀委監委內部應構建適當的紀法銜接機制，推動人員整合和工作流程磨合，以提升反腐敗的整體效能。

（三）轉化路徑不暢

轉化是指將經實踐檢驗可行、成熟、事關非純粹黨內事務的黨內法規經過法定程序上升為法律，使其適用范圍由黨內擴大至黨外，以便更為有力地規范我國的政治和社會生活。十八大以來，反腐敗工作取得了舉世矚目成就，其經驗之一就是“圍繞‘不敢腐、不能腐、不想腐’的‘三不’要求，致力于把權力關進制度的籠子里，完成了反腐倡廉由建立健全制度到制度體系的轉變”［20］。短短五年來，《黨政機關厲行節約反對浪費條例》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨廉潔自律準則》《領導干部報告個人有關事項規定》和《領導干部個人有關事項報告查核結果處理辦法》等數十部黨內法規相繼出臺。這些黨內法規中的成熟、可行做法應當及時吸收進法律，以順應制度反腐、法治反腐的時代趨勢。總的說來，我國反腐敗法的相關立法進展工作還有待加強，這一方面是由于制定法律本身的難度很大，另一方面是因為黨內法規轉化為國家法律的路徑不暢，有必要對黨內法規向國家法律轉化的制度路徑進行優化。

三、黨內法規與國家法律協調的路徑

實現黨內法規與國家法律和諧相處，要堅持問題導向、目標導向，著力解決黨內法規與國家法律之間存在的不一致、斷檔及轉化路徑不暢等問題。為此，要著重做好以下三方面的工作：

（一）提高黨內法規科學化水平是根本

1.提升黨內法規制定工作的民主性。黨內法規是全體黨員意志的反映，是黨內民主的產物，其制定過程也是發揚黨內民主的過程。黨內民主發揚程度的高低直接關系著黨內法規科學化的水平。應當健全集體討論、專家論證、黨員參與等制度。雖然《黨內法規制定條例》規定了黨內法規草案“必要時在全黨范圍內征求意見”。但“必要”一詞過于模糊，有必要進行具體化。筆者認為，對于涉及到黨員權利義務及基本制度的草案可在全黨范圍內征求意見，使廣大黨員和黨組織能夠充分參與到黨內法規的制定過程中。這不僅有助于提升黨內民主水平，也能使黨內法規真正落實到實處。

2.加強對黨內法規的備案審查工作力度。衡量政黨依法執政的重要標志是政黨發布的制度規范是否接受合法性審查。黨章關于“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的規定不僅僅是宣示，更應通過制度設計貫徹于黨內法規的制定過程中。審查黨內法規是否符合憲法法律，不僅僅是黨必須在憲法法律范圍內活動的邏輯延伸，還在于黨的準國家機關屬性。中國共產黨雖不是憲法意義上的國家機關，但“它不僅是國家法定的領導黨，也是唯一的執政黨，實際行使著領導政權機關等十分重要的國家權力”［21］。黨的建設與國家治理是統籌推進，一體建設的，黨內法規必然直接、間接地影響著國家政治生活的運行。最后，鑒于我國法律數量龐雜、種類繁多，并且隨著我國社會發展而不斷的變化，實踐中有時難以把握黨內法規與憲法和法律是否有效銜接，因此有必要對其進行審查。

根據《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》和《黨內法規制定條例》的規定，要審核黨內法規草案、備案和清理已生效的黨內法規。無論是事前審核，抑或是事后備案和清理，均需查明“是否同憲法和法律不一致”。這些規定的目的就是要對法規草案或法規予以審查，從而盡可能早地實現黨內法規與憲法法律的一致。首先，需要進一步加強對黨內法規的審核和審查。根據前述規定，備案審查的內容包括是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸，是否同憲法和法律不一致，是否同上位及其他同位黨內法規和規范性文件相抵觸等6項。2012年6月，中央啟動了我黨歷史上第一次黨內法規和規范性文件的集中清理工作，全面整理新中國成立以來至2012年6月制定的黨內法規和規范性文件，廢止322件、宣布失效369件，二者共占58.7%；繼續有效的487件，其中42件需要適時修改。這次清理“初步解決了黨內法規制度中存在的不適應、不協調、不銜接、不一致的問題”［22］。這也說明進行黨內法規的審查工作很有必要。其次，目前黨內法規備案審查模式是封閉型的。負責備案審查的主體是中央辦公廳，具體事務由中央辦公廳法規局辦理，屬黨內機關主導的一元局面。審查的對象為中央部門黨內法規和地方黨內法規及規范性文件，中央黨內法規不在其中。審查方式為有權性的主動審查，不包括申請性的被動審查。中央辦公廳在審查黨內法規和規范性文件是否同憲法和法律不一致時，可能會“面臨著審查專業能力和國家法治權威等方面的緊張”［23］，有必要在適當的時候構建內外聯動的黨內法規備案審查制度，即在黨內法規備案審查主體的協調下，吸納人大、政府、社會團體等機構參與審查工作，對中央黨內法規在內的所有黨內法規及規范性文件進行審查。審查機關可以依職權主動審查，也可以由機關及公民個人向審查機關提出書面申請，由備案審查機關進行審查并做出答復。

3.完善發布機制。當前黨內法規在及時公開發布方面有待提高，不少非涉密的黨規難以從官方渠道獲知其內容，這恐怕也是公眾對黨內法規較為陌生的原因之一。“《中國共產黨黨內法規選編（2007—2012）》收錄了中共中央和中央紀委、中央辦公廳、中央組織部發布的部分現行有效的黨內法規和規范性文件，共117件，……大部分黨內法規是首次公開發表”［24］，這也凸顯出黨內法規發布機制的不健全。發布是現代法治國家法規生效的必經程序和條件。《黨內法規制定條例》要求“黨內法規經批準后一般應當公開發布”。《黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017）》規定，“按照以公開是原則，不公開是例外的要求，做好黨內法規及時公開工作”。即黨內法規以公開為常態，不公開為例外。不涉及黨內秘密的黨內法規都應當公開。全體黨員和黨組織遵守和踐行黨內法規的前提是要知曉其內容，否則學習、遵守和宣傳就無從談起。公開既符合政黨治理的法治化潮流，也是黨員權利保障的基礎。公開發布機制也倒逼制定者提高立規水平，防止出現黨內法規與法律規范不一致等問題。應當借鑒國家法律的相關經驗，對黨內法規發布形式、發布期限、生效時限等內容進行完善，以便更好地推進黨內法規制度體系的建設。

（二）構建協調溝通機制是關鍵

黨內法規與國家法律的制定主體由于所處地位、承擔職責、面臨問題不同，可能會產生不同的立法訴求，對權利義務的設定乃至語詞等都可能有各自的考量，因此有必要在制定主體間搭建明晰的交流平臺和協調溝通機制。協調溝通機制能盡可能地暢通雙方表達路徑、強化理性交涉、彌合紛爭，使兩大體系既相互獨立又彼此貫通，形成和諧統一的治黨和治國制度體系。該機制包括由誰參與、解決何種問題及如何解決等要素。相關主體就黨內法規的調整事項、對象、規范內容等方面進行審查，論證其規劃是否與國家立法規劃相協調，以確保黨內法規與國家法律間的銜接協調。在中央層面，黨的中央組織、中央紀律檢查委員會、中央部門負責制定的黨內法規，應該由中央辦公廳法規局與全國人大常委會辦公廳秘書局、全國人大常委會法工委、國務院法制辦進行溝通。在地方層面，省級黨委制定的地方黨內法規，應該由省級黨委負責與當地人大和政府進行聯系。例如，在制定反腐倡廉方面的黨內法規和國家法律時，中央紀委國家監委、全國人大常委會、國務院、最高法、最高檢等機關應進行及時和充分的溝通，以便盡可能早地實現二者的對接與協調。對于爭議較大的重要事項，可邀請有關專家或委托社會機構參與其中，不能因分歧掣肘而久拖不決。

（三）明確轉化路徑是保障

提出轉化建議的主體是黨委。應當明確，提出轉化建議主體并非是提出法律案的主體，轉化建議也更不同于個人和組織提出的立法建議。“適格的提議主體只能是與相應的立法機關存在領導與被領導關系的黨組織”［25］，由黨委向同級或下級人大、政府提出。接受轉換建議的主體應有立法權限，從上到下依次為全國人大及其常委會、國務院、地方人大及其常委會和地方政府。黨內法規轉換為國家法律時應恪守依法轉化、科學轉化和成熟轉化原則［26］。在轉換的內容方面，并非所有黨內法規都需要轉化為法律。適合轉化為法律的是那些有必要由全社會一體遵守的行為規范。如僅適用于黨內的規則或理想信念道德品行方面的要求就不宜轉化為國法。另外，針對黨內法規效力外溢的現實情況，可將調整國家公權力的黨內法規轉化為國家法律。“以下三類黨規有必要轉為國家法律：規范黨依慣例主管的國家事務（如干部任用、監督和問責、軍事、國防等）的黨內法規；國家法律或全國人大特別授權黨規規范某一特定國家事務的黨內法規；規范依法治國與依法執政交叉重合性事務（如黨和國家重大決策程序、政務公開等事務）的黨內法規。”［27］轉化過程要遵循立法法關于不同位階法律的立法事項分工，恪守立法權限，遵守法律保留原則，摒棄那些認為轉化得越多越好、越快越好、轉化后的位階越高越好的觀念，確保黨內法規得到正確的轉換。轉換程序方面，主要有以下4個過程：第一，黨委提出將黨內法規轉化為法律的建議。黨委一般應當就擬建議事項廣泛征求所涉黨委部門、相關國家機關的意見并作出決定。黨委應以公函而非會議紀要、領導指示等方式向立法機關正式提出建議。此環節屬于黨內活動，理應依據黨規來進行。第二，提出法律案。提出法律案是立法活動最基礎階段，也是黨內法規向法律轉化的必經程序。黨內法規只有以法律案形式提出并經立法機關審議表決通過才能上升為法律。立法法將向全國人大提出法律案的權力賦予了全國人大主席團、全國人大常委會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會、一個代表團或30名以上的代表。向全國人大常委會提出法律案的主體僅為委員長會議、10人以上常務委員會組成人員。黨組織雖不能直接提出法律案，但應發揮領導和協調作用。此環節主要由國家法律來規范。第三，立法機關依法辦理收到的法律案。如立法機關應在黨組領導下研討如何將其列入立法議程。這一階段，黨組領導權力機關開展立法活動由黨規來調整，而權力機關進行立法安排、立法審議事項等活動則由國家法律來規定。第四，立法機關依照法定職責和程序依法審議通過相關法律。這一過程屬于國家立法活動，應嚴格按照法定程序進行。在轉化時機方面，不能強求，要具體問題具體分析，既不能轉化不及時，也不能為轉化而轉化，更不能操之過急。

四、結語

黨內法規是黨的權力的制度載體，國家法律是國家權力的制度化形式，二者均是黨的路線、方針和政策的制度化、規范化和具體化表現，是黨的意志與人民意志的統一，因此具有內在的一致性。習近平強調：“要完善黨內法規制定體制機制，注重黨內法規同國家法律的有機銜接。”［28］實現黨內法規與國家法律有機銜接是完善黨內法規制度體系的重要保障，對于實現依法執政基本方式與依法治國基本方略的有機結合，提升國家治理體系和治理能力現代化水平具有深遠影響。但是應當看到，黨內法規與國家法律的銜接與協調不是一勞永逸的，而是動態、持續的。隨著黨內法規立法科學化水平的提高，相關制定主體的溝通協商機制的建立健全及轉換路徑的明晰，二者間的銜接協調必將達到更好水平和更高程度，以實現黨內治理法治化與國家治理法治化的共同推進和協調統一。