我國環境治理70年回顧和展望：生態文明的視角

蔣金荷，馬露露

(1.中國社會科學院 a.數量經濟與技術經濟研究所； b.環境與發展研究中心， 北京 100732；2.中國社會科學院大學， 北京 102488)

一、引言

隨著經濟的快速增長和城市化進程的加快，我國水資源、能源等資源供需矛盾越來越突出，資源問題成為我國經濟社會發展的重要制約因素。氣候變化、土地沙漠化等全球環境問題也引起了我國黨和政府的高度重視，并積極參與全球環境治理體系建設，通過與世界上其他國家和機構的聯系與合作，共同解決全球性環境問題。學術界對全球環境治理問題的研討隨著實踐的豐富而更趨完整和深入，全球環境治理與國家主權、國際政治等問題密切相關，經歷了從單一問題、單個主體到多種問題、多元主體的歷史發展[1]。

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現，也是全面深化改革的總目標之一。因此，加快生態環境治理體系和治理能力現代化，成為新時代開展生態環境保護的重要目標、完善生態文明制度體系的重要抓手。今年恰逢中華人民共和國成立70周年，本文從生態文明建設視角回顧、分析我國環境治理的演變歷程和特征，并展望新時代下我國環境治理的趨勢。

二、生態文明建設相關理論概述

“治理”并非舶來品，而是來自于公共事務管理核心范式，從“統治”(government)、“管理”轉變到“治理”(governance)，相應地從“環境保護”轉換到“環境治理”，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革總目標，標志著治理現代化方略的正式形成[2]。

1972年中國首次參加國際環境治理會議——斯德哥爾摩人類環境會議；1992年聯合國環境與發展大會在巴西里約熱內盧召開，大會關于環境與發展聯合的理念深刻地影響了中國環境保護進程，中國開始引入可持續發展理念；同時為了認真履行自己的政治承諾，根據1992年聯合國環境與發展大會通過的《21世紀議程》要求，1994年國務院在第16次常務會議上討論并通過了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，提出將可持續發展作為一個全國性的整體戰略決策；1997年，黨的第十五次全國代表大會將可持續發展戰略列入其中；黨的第十七次全國代表大會提出了建設生態文明理念；2012年，黨的十八大報告將生態文明建設理念提升到一個新的政治高度：生態文明建設納入“五位一體”的總體戰略布局。黨和國家對生態文明建設的高度重視，凸顯了新時代下環境治理的新思維、新理念、新戰略。

生態文明目前并沒有統一的定義，不同的學者理解也不一樣。總的來說，生態文明被看做一種高于工業文明的新的文明。生態文明的目的是努力實現人與自然和諧相處，因此它應該包含產品、制度、技術與文化等多個方面。俞可平認為，生態文明是指人類在改造自然以造福自身的過程中為實現人與自然之間的和諧所做的全部努力和所取得的全部成果，表征著人與自然相互關系的進步狀態[3]。路軍認為，生態文明是人類遵循人與自然和諧發展的規律并不斷推進社會、經濟和文化發展所取得的物質與精神成果的總和，它是以人與自然、人與人的和諧共生、全面發展和持續繁榮為宗旨的文化倫理形態[4]。大多數學者都是運用中央政府文件中對于生態文明的理解，著重于地方實踐以實現綠色發展，強調生態文明應貫穿于經濟、政治、文化和社會建設。

在應對氣候變化、戰略資源緊缺和金融危機等一系列全球性問題和挑戰的助推下，綠色增長、綠色發展模式越來越多地受到國際社會的廣泛關注。生態文明是人類對傳統文明形態特別是工業文明進行深刻反思的成果，是人類文明形態和文明發展理念、道路和模式的重大進步。生態文明建設關系到人民的長遠利益和社會福祉。Friberg等提出了“綠色發展”的概念[5]，綠色發展是在傳統發展基礎上的一種模式創新，是建立在生態環境容量和資源承載力約束條件下，將環境保護作為實現可持續發展重要支柱的一種新型發展模式。

加快綠色發展就是要以生態文明建設為目標和重要方向，改變傳統經濟增長方式、資源消耗模式和環境污染問題，以盡可能少的資源投入和能源消耗、以盡可能少的碳排放和環境污染為代價，實現綠色發展、循環發展、低碳發展。因此，綠色發展是建設生態文明的必然要求，也是重要支撐。綠色發展倡導的是一場生態革命，涉及技術、經濟、社會、文化領域的深刻革命，是由工業文明走向生態文明，由工業化發展模式轉向綠色化、低碳化、生態化的發展模式。

西方的生態文明思想理論發軔于對數百年來工業資本主義全球經濟體制的深刻反思[6]。這種反思一方面來自日趨嚴重的資源稀缺性、環境惡化和生物多樣性銳減的壓力，另一方面來自西方學者慣于反思自身的批判主義學術傳統。自17、18 世紀英國工業革命開始，資源消耗加資本投入獲得財富產出的思維范式，在許多國家和地區根深蒂固。西方學術界正在積極轉變以往工業文明的傳統思維，尋求一種全新的生態綠色可持續發展途徑。需要指出的是，西方世界不乏對生態文明的討論和理念的提出，但始終未廣泛傳播并付諸實踐。

只有在中國特色社會主義制度的中國，才能將生態文明上升至國家戰略和基本國策的高度。難怪美國國家人文科學院院士小約翰·柯布在2018年新華通訊社的專訪中高度肯定習近平總書記的生態文明思想，稱“中國給全球生態文明建設帶來希望之光”[7]。

從經濟學理論分析，生態文明理論突破了兩種固有的傳統環境經濟觀念：一是以犧牲環境為代價的索取式環境經濟觀，二是在保護環境與發展經濟的矛盾中做適度取舍的折衷式環境經濟觀；樹立起一種經濟與生態的全新的思維模式和認知范式，以生態的觀念統籌聯動經濟、社會、文化網絡中的各要素和環節，使之和諧共進、協同發展。環境與經濟本是協同互化的關系，而非此消彼長的關系。而傳統經濟學是關于“私有制度的經濟學”，無論是基于充分競爭市場的古典經濟學和微觀經濟學，還是基于非充分競爭市場的宏觀經濟學，以及20世紀六七十年代興起的新制度經濟學，都是以競爭市場的分析框架為基礎，利用共同的理論預設(如福利最大化原理、供求原理和等價交換原理等)和方法(如成本收益分析法、均衡分析法和帕累托標準等)研究經濟問題。

三、中華人民共和國成立70年來的環境治理歷程

(一)環境治理模式的變化

隨著我國經濟發展水平的提高，對環境保護工作日益重視，從中華人民共和國成立初期以重工業發展為中心階段的環境意識缺乏、治理措施缺位，到社會主義現代化建設階段的環境保護被提升為國策，以終端控制為主要目標，再到可持續發展、科學發展觀階段的全流程控制，我國環境治理模式不斷發生變化，直到新時代進入生態文明建設階段，逐漸構建起全系統的環境管理體系。

中華人民共和國成立初期百廢待興，在我國以重工業發展為中心的計劃經濟體制下，“高速度、高消耗、高污染、低效益”的粗放式發展方式不可避免地帶來了環境污染。雖然有“三同時”制度、限期治理政策等帶有計劃經濟特征的行政命令，但由于經濟發展水平較低、缺乏環境保護意識，在工業加速發展的同時環保措施缺位，污染治理水平很低，大中型項目“三同時”執行率不到40%，第一批限期治理項目未能按期完成，工業污水處理率不足10%，大部分工廠煙氣直接排入大氣，造成了環境惡化、生態破壞等嚴重問題。直到1972年,我國派團參加聯合國第一次人類環境會議，環保問題才引起重視，1973年召開的第一次全國環境保護會議，真正意義上推動了我國環境保護工作開始起步。

1978年黨十一屆三中全會召開之后，我國發展重心轉為社會主義現代化建設，改革開放全面推進的同時環境保護問題受到重視，1983年環境保護被確立為基本國策，對我國環保工作的開展起到了巨大推動作用。這個階段的環境保護措施以終端控制為主要目標，其中主要措施包括排污收費和建設項目環境影響評價，以及污染集中控制、排污許可證和企業環境目標責任制等。這些措施發揮了較大作用，有效提高了環境保護成效，如大中型建設項目的“三同時”執行率由1979年的44%提高到1989年的99%，工業廢水處理率增加到66.1%，工業廢氣治理水平也有較大提高。

改革開放以來環保工作成績明顯提升,但在雙軌制經濟條件下，部分地方政府追求GDP政績而忽視甚至以犧牲環境為代價，環保措施的實施受到影響，未能有效遏制環境惡化。1992年我國派代表團參加聯合國環境與發展大會，在《中華人民共和國環境與發展報告》中明確提出可持續發展戰略；1993年召開的全國第二次工業污染防治工作會議提出清潔生產要實行3個轉變，即由末端治理向生產全過程控制轉變，由濃度控制向濃度與總量控制相結合轉變，由分散治理向分散與集中控制相結合轉變，表明從源頭治理工業污染的指導思想開始付諸實踐。隨著社會主義市場經濟體制初步建立，這一階段環保領域的經濟手段日漸發揮作用，重點包括大氣排污交易試點、試點建立環保投資公司、環境影響評價市場引入競爭機制、全面推行排污許可證制度等，用市場機制引導企業自覺開展環境保護。

2002年黨的十六大以后，中國經濟發展規模實現了跨越式增長，2010年經濟總量達到世界第二位，這一階段生態環境保護措施主要是從生產、流通、消費等環節出發，綜合技術管理手段提高資源利用效率，建設資源節約型環境友好型社會，全社會逐步樹立生態文明觀念。但由于結構性矛盾和粗放型增長方式疊加，導致的資源矛盾凸顯，重大環境污染事件頻發。

隨著霧霾加重、環境質量持續惡化，生態環境日漸成為嚴重的社會問題，黨的十八大將生態文明建設提升到戰略地位，并納入中國特色社會主義事業總體布局，從國土空間規劃開發、技術創新和結構調整、資源節約循環利用、自然生態和環境保護、制度體系建設等全面開展生態文明建設，按照市場規律要求建立生態環境保護機制，充分運用價格、稅收、財政、信貸、金融等手段，調控市場主體行為，保護生態環境。全國各地在大氣、水、土壤、減災防災等領域全面推進污染防治攻堅戰，生態惡化趨勢得到遏制，環境質量顯著改善。

(二)環保政策制度的更替

隨著我國對環境保護工作的重視程度不斷提高，環境保護政策的制定從初期只有針對性的制度措施，到1978年經重新修改制定的《中華人民共和國憲法》為環境保護工作確立法律基礎，1989年第一部《中華人民共和國環境保護法》正式頒布，我國環境保護法制建設工作提速，到十八大之后生態文明建設階段，已逐漸建立起全面而完善的環境保護政策體系。

中華人民共和國成立初期環境治理并未獲得足夠的重視，相應的法律法規建設也比較欠缺，針對經濟建設過程中存在的環境污染問題，這個階段主要是一些以行政命令為主的防治措施，重點有針對工廠建設和三廢利用的“三同時”制度，針對污染嚴重的城鎮、企業、江河湖泊的限期治理政策。1973 年出臺的《關于保護和改善環境的若干規定(試行草案)》是我國第一部環境保護相關政策文件，對做好國民經濟規劃、合理工業布局、改善老城市環境、工業“三廢”綜合利用等共10個方面提出了要求，對我國環境保護產生了重要影響。

1978 年第五屆全國人民代表大會第一次會議通過的經重新修改制定的《中華人民共和國憲法》第一次對環境保護作出了明確規定，為環境保護工作實現了憲法保障。1979年9月《中華人民共和國環境保護法(試行)》頒布，提出“誰污染誰治理”原則，確立了排污收費制度、環境影響評價制度、限期治理制度的法律地位，對此后我國的環境保護工作有著重要而深遠的影響。

1989 年12 月26 日《中華人民共和國環境保護法》正式頒布，標志著我國環境法制建設的重大進展，為各種環境保護手段的實施提供了法律依據，之后我國環境立法工作全面提速。到21世紀初期，我國頒布施行了一系列環境保護基礎性法律法規，包括《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國噪聲污染環境防治法》和《中華人民共和國清潔生產促進法》等，以及多項實施細則或條例，這一時期建成的一系列保護資源的法律法規，使環境保護法律體系得到進一步完善，為環境保護工作提供了良好的法制基礎。

2012年11月，黨的十八大作出“大力推進生態文明建設”戰略決策，并納入到中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，2013年十八屆三中全會提出建立系統完整的生態文明制度體系，資源產權、生態紅線等概念出臺。2014年第十二屆全國人民代表大會常務委員會修訂通過了新的《中華人民共和國環境保護法》。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》，對地方各級黨委和政府對本地區生態環境和資源保護的責任進行了細化，2016年《中華人民共和國環境保護稅法》、2017年《中華人民共和國核安全法》、2018年《中華人民共和國土壤污染防治法》出臺，2018年《中華人民共和國憲法修正案》中將“推動生態文明協調發展”作為國家的根本任務，將“引導和管理生態文明建設”作為國務院的職權。

自此，我國從自然資源資產產權、國土空間開發保護、資源總量管理、生態補償、健全環境治理、完善評價考核和責任追究等方面確立了基本制度框架，從國家戰略到法律制度體系建設，從環保監管、考核到社會力量參與，都取得了長足發展，我國環保事業進入到一個新的歷史發展階段。

(三)環境管理體制的變革

隨著我國環境問題與經濟社會發展的矛盾日益突出，環境管理越來越受到黨和政府的重視，緊隨經濟體制轉變，環境管理體制由計劃經濟時期的單一行政管控轉向改革開放后的多元管理，以行政控制為主的同時逐漸引入市場化手段，進入新時代后市場機制在資源配置方面開始充分發揮作用，環境管理體制得到不斷改革與完善。這期間，環保管理部門的職責也不斷加強，在1988年從城鄉建設部中獨立出來成立國家環境保護局，1998年升格為國家環境保護總局，2008年成為國務院組成部門——環境保護部，2018年組建生態環境部，表明黨和政府致力改變以犧牲環境為代價的經濟發展方式的決心。

改革開放前，我國采取計劃經濟體制，主要精力集中在發展經濟上，重工業發展引發的環境污染問題沒有得到足夠重視，環境管理體制建設處于萌芽狀態，環境管理手段主要采取單一的行政管理,各項環境管理措施都是以行政命令的形式出臺,一些具體防治措施，如“三同時”制度、限期治理制度等都具有明顯的行政命令特征。

改革開放之后,社會主義現代化建設成為我國發展的重點，原有計劃經濟時期環境治理的行政管理體制在市場化改革過程中問題凸顯，無法有效解決日益復雜、嚴峻的環境問題，法律管理與經濟管理模式被逐步引入環境管理體制改革，與行政管理共同構成多元管理體制。1988年政府機構改革，設立了國家環境保護局，依法實施環境保護的監督管理,對加強我國環境管理起到了重大作用。

隨著可持續發展戰略的實施和社會主義市場經濟體制的初步建立，環境管理在國民經濟發展中的地位也進一步提升，環境管理體制進一步適應市場經濟發展，行政管理逐步弱化，環境多元管理體制進一步完善。在1998年政府機構改革中環境保護局升格為國家環境保護總局，200l年建立的全國環境保護部際聯席會議制度，有效推動了各部門在環境保護方面的協作。黨的十六大提出“促進人與自然和諧”作為全面建設小康社會的目標之一，十七大提出建設生態文明戰略目標，2006年第六次全國環境保護大會提出了環境管理的“三個轉變”，即從重經濟增長輕環境保護向保護環境與經濟增長并重轉變，從環境保護滯后于經濟發展向環境保護和經濟發展同步轉變，從主要用行政辦法保護環境向綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題轉變，我國進入人與自然關系的深化發展階段。

2008年國務院機構進行改革調整，國家環境保護總局提升為國務院組成部門——環境保護部，環境管理上升到與工業、農業、交通、能源等同樣重要的地位，這一改革消除了環境綜合管理中管理機構的地位和職能障礙，在環境管理實踐中開始綜合運用各項管理手段，追求環境管理的綜合性、科學性、全局性和前瞻性。2018年組建的生態環境部，職責為制定并組織實施生態環境政策、規劃和標準，統一負責生態環境監測和執法工作，監督管理污染防治、核與輻射安全，組織開展中央環境保護督察等工作，實現了污染防治與生態保護的統一。除國家環保機構逐漸升級、由小環保發展到大環境外，地方政府環保機構設置也不斷完善，大多數地方到鄉鎮一級的環保機構都成為政府組成部門，或成立了管生產、行業、環保的綜合機構。至此，生態環境保護在國家經濟活動中話語權不斷擴大、影響力不斷提高，環境與經濟協調發展在機構設置和職能履行層面得到了重要保障。

四、環境治理特征分析

(一)環境治理體系的核心理念轉變

人類文明的發展史，就是人類認識與改造自然、環境、生態的發展史。新中國成立70年來我國在處理經濟和環境關系的理念層次經歷了從“重經濟輕環保”向“綠水青山就是金山銀山”的轉變。在社會主義建設初級階段，黨和國家的根本任務是集中力量進行社會主義經濟建設。在以經濟建設為中心的時代大背景下，環境保護并未受到充分重視，環境保護往往讓位于增長。幾十年來，我國經濟建設取得了舉世矚目的成就，成為世界第二大經濟體，但環境污染和生態破壞等問題也日益嚴重，“重經濟輕環保”產生的問題與后果開始受到關注和重視。在1995年制定“九五”規劃時，政府明確將以“經濟發展、保護資源和保護生態環境協調一致”為核心思想的“可持續發展戰略”作為國家戰略，以及實施“可持續發展戰略”的國家行動計劃和措施。盡管國家拉開了環境污染治理的序幕，但環境保護始終服務于甚至讓位于經濟發展。2002年，《中華人民共和國清潔生產促進法》出臺，標志著我國污染治理模式由末端治理開始向全過程控制轉變。黨的十八大指出“必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”。黨的十九大進一步強調“牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念”。

對環境治理體系的理念演變歷程分析不難發現，在特定的歷史階段，面對人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，環境保護服務于甚至讓位于經濟發展具有特殊的時代性和歷史的必然性。但伴隨著生態環境問題的日益凸顯、環保意識的不斷提升和全面環保行動的廣泛開展，“重經濟輕環保”的發展理念已經難以適應時代發展的新要求和人民的新期待。新時代下“綠水青山就是金山銀山”的理念轉變，與我黨十八大以來把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局的戰略部署是一致的，也是為了不斷滿足人民對美好生活的需求，順應努力建設美麗中國的根本要求[8]。

“綠水青山就是金山銀山”理念是推進生態環境治理體系和治理能力現代化的核心理念，是指導完善我國生態環境保護體系的新生態經濟觀。踐行“兩山”理念就是堅持五大新發展理念——“創新、協調、綠色、開放、共享”。綠色發展是前提，提倡綠色發展就是堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路；創新發展是動力，創新環境治理體制和機制、創新污染防治技術以及創新環境監測手段等；協調發展是保障，如協調生態環境保護相關部門的權責利，協調區域污染治理與生態補償機制，協調環境管理的各方面、各環節、各步驟；開放發展是手段，如積極開展國內環境治理經驗交流，加強國際合作，積極引進國際先進環境技術，同時鼓勵中國環保產業走向國際市場；共享發展是目標，如區域之間、個人和團體之間共享環境治理收益。

(二)環境治理體系的制度保障變化

生態環境保護制度建設是推進國家環境治理體系和治理能力現代化的根本保障。我國環境治理的制度經歷了從“經濟發展缺乏環保約束”向“經濟發展承擔環保責任”的轉變。“以經濟建設為中心”的指導思想在較長時間內有效推動了經濟高速發展，但由于環保對經濟發展缺乏有效的約束機制和制度，也在一定程度上導致了犧牲生態環境質量、片面追求經濟效益的后果。同時，在考核機制不夠完善、部門及地方利益的驅動下，極易出現經濟部門或地方政府影響或干預環保監測、環保執法等現象，導致以“保增長、保就業”為核心的經濟部門與以“污染防治、生態保護”為核心的環保部門各自為政、各行其道，從而經濟發展不受環境保護的約束，經濟發展不需要承擔環境污染和生態破壞的代價[9]。

黨的十八大以來，隨著我國生態文明體制建設的加快推進，經濟發展承擔環保責任的理念愈加深入。2016年，中央層面首次提出制定并落實環境保護責任清單；中國人民銀行等發布《關于構建綠色金融體系的指導意見》，對節能環保、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等項目投融資、運營、風險管理提供金融服務。2017年，中央全面深化改革領導小組審議通過40多項生態文明和生態環境保護具體改革方案。并且，中央環保督察，“黨政同責、一崗雙責”等各類生態環境保護相關制度的出臺和落實，夯實地方政府在環境保護方面的主體責任，有效抑制地方無節制經濟開發的沖動，切實通過制度實現了從“經濟發展缺乏環保約束”向“經濟發展承擔環保責任”的轉變，從而推動環境與經濟相互約束、責任共擔、成果共享，推動環保與經濟走上協調發展、共同促進的良性軌道。

以最嚴格的環境保護制度約束無序的經濟發展和無節制的過度開發，將生態環境保護和生態文明建設充分融入到經濟社會發展之中，“五位一體”總體布局的提出成為環境保護與經濟發展關系幾十年演變過程中的重要特征。

(三)推進環境治理體系和治理能力現代化的實踐路徑探索

我國環境治理實踐經歷了從“經濟增長損害生態環境、環境承載力達到或接近上限”向“環境保護支撐經濟發展、經濟發展與環境保護相協調”轉變。改革開放以來，我國經濟取得了巨大成就。但高投入下的數量和規模的擴張，造成了大量低水平的重復建設和資源、能源的巨大浪費，也導致了生態環境的進一步惡化。盡管防污減排取得了較大進展，但經濟發展造成的環境污染代價持續加大。2014年中央經濟工作會議表明，過去能源資源和生態環境空間相對較大，現在環境承載能力已經達到或接近上限。

隨著踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的不斷深入和推廣，我國推動環境與經濟協調發展相關工作取得了積極成效。其一，在環保督察倒逼地方企業成功轉型的同時，經濟指標非但沒有大幅下滑，反而顯著上升。依據2017年原環保部通報，山東濟南、河南鄭州等地新動能不斷增加，高耗能、高污染、高排放的低端供給進一步減少，工業發展實現了新舊動能的換道轉擋，固定資產投資、財政收入等經濟指標實現了大幅增長。其二，綠色發展實現了生態環境效益與經濟效益雙贏。例如，浙江等地深入實踐“綠水青山就是金山銀山”，把環境保護與推進生態經濟相結合來化解兩者的矛盾，把環境保護與倒逼企業轉型升級、改變政府管理方式、推進資源產權制度等聯動起來，用鮮活的事實證明了“綠水青山”可以變成“金山銀山”[10]；且環境保護與財富增長進入相互促進的良性循環，實現了更高質量、可持續的經濟增長，破解了在傳統工業經濟時期無法解決的諸多難題，開創了自然資本增值與環境改善良性互動的生態經濟新模式[11]。其三，開展綠色生產，實現全過程環境治理。綠色生產就是要加快推進能源結構的低碳化、綠色化，產業結構的綠色化，監管制度和標準體系的綠色化，建立源頭防控、過程控制、末端治理并重的全過程治理。

五、未來展望

(一)重視環境管理制度的頂層設計，創新環境管理體制

環境管理體制和機制改革是推進環境治理體系和治理能力現代化的必然要求。黨的十八大以來，我黨關于生態文明建設的思想不斷豐富和完善，加快建立完善生態文明制度，為今后實施“總量控制、質量控制、風險控制”的環境保護思路，創新環境管理體制指明方向。堅持節約優先和保護優先、完善排污許可管理制度，建立健全面向質量控制的環境管理制度，健全國家自然資源資產管理體制、劃定生態保護紅線、推進資源有償使用和生態補償、嚴格生態環境監管等；建立環境風險管理制度，做好突發環境事件的風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等工作，建立完善環境與健康監測、調查和風險評估制度。研究適合我國國情的環境風險管理模式，制定環境風險評價技術規范和標準，避免“一刀切”的環境評價和管理方法。

(二)隨著環保意識和科學素養的提高，民眾參與環境治理實踐的機會更多

最近幾年我國生態環境保護工作取得了前所未有的成績，但總體上，我國環境保護仍滯后于經濟社會發展，優質生態產品供給能力難以滿足人民日益增長的需要，生態環境保護形勢依然十分嚴峻，并成為全面建成小康社會的一大短板。黨的十九大將污染防治攻堅列為決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰之一，堅持以最嚴格的環保制度和完善的市場機制倒逼經濟綠色轉型、推動高質量發展作為正確處理好環境保護與經濟發展關系的有效途徑和重要保障。另一方面，近十年來以大量公眾參與科學研究活動為特征的公眾科學(Citizen Science)在生態環境研究和管理中得到了快速發展[12-13]。相比傳統的生態環境研究和管理，公眾科學這一模式在信息技術的幫助下得到了大量運用，為生態環境信息獲取、生態環境管理、公眾生態環境知識教育等提供了新的思路和技術手段。在目前技術和政策都越來越充足的基礎上，應充分吸取國內外先進經驗，建立符合我國國情的公眾參與生態環境研究和管理的統一協作平臺，提高公眾參與效率，這不僅能增強公眾的生態環境意識，更能減少公眾在生態環境問題認知方面的誤區，從而有利于推進我國環境治理體系的建設。

(三)積極引進先進技術，創新環境監管模式，推動智慧環保服務

有效的環境監管是良好環境治理的基礎。隨著生態文明建設的持續深入，“大數據”“互聯網+”等信息技術已經成為推進環境治理體系和治理能力現代化的重要手段。“市場失靈”“政府失靈”是環境治理過程中面臨的兩大主要困境。“市場失靈”主要源于環境資源的公共物品的屬性和外部性，追求利益最大化的企業如果很難從環境治理行動中獲取經濟利益，會導致市場資源、資金很難參與到環境治理中去。“政府失靈”的原因歸結為政府主要以經濟作為政績考核的機制失當、環境行政責任追責程序執行不到位、政府環境保護部門缺乏實權以及尚未構建政府間合作共治的環境治理機制等。強調多元主體協同作用的現代環境治理體系可以利用互聯網、大數據構建多元主體共同參與的立體化治理模式[14]，應用互聯網、大數據創新監管模式，為解決環境治理中的“市場失靈”“政府失靈”問題提供了新的視角和途徑。在“互聯網+”時代背景下，利用好大數據為智慧環保服務已經成為越來越多企業主攻的方向。構建完善的環境信息數據平臺，加強與數據挖掘企業的合作，提高環境大數據分析的科學水平，并逐步形成依據大數據進行科學決策的環境管理體系。

六、結語

始于20世紀六七十年代的全球環境危機已成為國際重大會議的重要議題，而如何面對與處理環境危機，型塑了一個新的全球文化──環境主義，并且衍生了探索環境惡化問題的根源、思想與政策之間的環境政治關系。當西方先進工業化國家將環境課題列入施政項目時，啟動了20世紀下半葉環境改革的生態現代化歷程，而政府、環境運動、非政府組織和工商業等，都是此一歷程中的重要角色。

本文以生態文明建設和生態經濟為理論基礎，分析我國新中國成立以來的環境治理歷程。歷史經驗顯示，在以政府起主導作用的時代下，開啟了“單一主體保護”的第一階段環境治理；黨的十六大以后，則進入由政府、社會團體、民眾個體、國際組織的共同參與和相互影響，以“政府為主，多元參與”的復合模式的第二階段環境治理；黨的十八大以來，以生態文明建設為思想指引的第三階段環境治理，盡管我們的環境治理效果還有待提高和改善，但在理念上是先進的。