城市居民最低生活保障制度實施中的問題研究

樊曉丹　丁文廣

摘要：1999年9月，國務院審定了《城市居民生活最低保障條例》，同年10月1日在全國施行。城市居民最低生活保障制度，改變了傳統社會救濟制度的錢多多救濟，錢少少救濟，工作隨意性大的弊端，基本實現了公平準確確立救濟對象、合理制定救濟金發放標準，不僅提高了救濟的效果，同時做到了使社會救濟工作走上了更加規范化和法制化管理的軌道。但是，在城市居民生活最低保障制度的政策仍然有很多沒有涉及到的方面。文章立足于城市居民最低生活保障制度施行中出現的問題研究，并提出相應措施，在保證政策有效發揮作用的同時又能提高保障制度的合理性和科學性。

關鍵詞：城市居民最低生活保障制度；政策施行；制度優化改革

一、我國城市居民最低生活保障制度的施行

（一）主要特點

1999年9月，國務院審定了《城市居民生活最低保障條例》，同年10月1日在全國施行。城市居民最低生活保障制度，改變了傳統社會救濟制度的錢多多救濟，錢少少救濟，工作隨意性大的弊端，基本實現了公平準確確立救濟對象、合理制定救濟金發放標準，不僅提高了救濟的效果，同時做到了使社會救濟工作走上了更加規范化和法制化管理的軌道。城市居民最低生活保障標準具有以下幾個特點。

1. 科學性。城市居民最低生活保障標準是由政府有關部門按照標準程序制定，經過了廣泛的社會調查研究，具有嚴謹的科學性。

2. 統一性。一個行政區域（市、縣或區）只有一個保障標準，區域內的全體符合標準的居民均有權享受最低生活保障制度，較好地實現了社會救濟的無歧視原則。

3. 權威性。最低生活保障標準由國家部門頒布施行，具有法規的效力和權威性。

（二）城市居民最低生活保障制度的申請流程

城市居民最低生活保障金的申報和審批，均需要通過書面申請、信息核對、入戶調查、聽證評議、結果公示、審核審批的標準程序進行，需要申請者主動提供家庭經濟狀況相關材料，然后由低保工作人員對材料的真實情況進行核對，并及時安排人員進行入戶調查訪問，如果申請者家庭經濟狀況符合享受城市居民最低生活保障的條件，需要由社區工作人員組織相關人員和群眾代表召開低保評議聽證會，對評選出來的需要享受保障的申請者名單要進行不少于七天的社區公示，在公示期間如果發現存在異議的情況，則需要重新進行評議工作。在上述流程結束后，符合條件的低保申請家庭可建檔立卡按月享受低保金發放以及其他國家規定的低保優惠政策。

（三）對享受城市居民最低生活保障對象的定期核對

各地的核對機構應每年對已享受城市居民最低保障的對象進行審核，當地部門對審核出的不符合標準的低保對象及時進行清退。核對機構從當地各級發改、教育、公安、民政、財政、人社、農牧、林業、國土、住建、監察、稅務、工商、統計、計生衛生、金融監管等部門獲取最低生活保障對象的現時家庭經濟狀況，對已經不符合享受低保條件的家庭應及時退出保障系統，同時社區工作人員應做到對低保人員的“動態管理”，按時走訪低保家庭以便及時獲取低保家庭真實的經濟狀況，由調查人員和低保家庭簽字確認后，對經濟已轉好的家庭做到及時清退工作，以保證公共財產的合理運用和分配。

二、城市居民最低生活保障制度在政策施行中出現的問題

（一）各部門之間信息獲取存在困難

居民家庭經濟狀況核對中心應對轄區內的城市低保申請家庭的戶籍狀況、收入狀況、財產狀況全部進行重新梳理和信息核對，通過與工商、人社、住建、運管、車管、財政、國稅、地稅、工商等部門信息進行核對，但由于國家政策并沒有強制要求相關部門提供居民個人信息，很多部門因涉及居民個人信息隱私為由不能提供詳細反映居民個人家庭經濟狀況的信息，而現有的經濟信息基本只包括申請對象的住房和車輛信息，并不能完全展現申請者的家庭經濟狀況，導致對社會救助對象無法準確判斷。

（二）針對騙保等非正常申請低保的現象，無嚴厲的處罰措施

根據國家相關法規規定，核對對象提供虛假信息、隱瞞收入和財產騙取社會救助的，應由相關部門收回騙取的救助金并按照有關法律和政策規定依法對騙保者進行處罰，且計入個人誠信檔案。構成犯罪的，要依法追究刑事責任。但是，在現在多數縣民政局、鄉鎮民政局在執行低保家庭信息比對時，對核查出此類現象的家庭只是終止低保金的發放，并未有其他相應的處罰措施。而且當這類家庭再次出現貧困時，依然可以申請低保。騙保的風險成本降低會讓居心不良的人鋌而走險，不僅破壞社會風氣，而且增加了低保工作的難度。

（三）民主評議環節公平公正難以實現

政策規定低保評選中明確要求都要進行民主評議，參加民主評議環節的大多數是居委會、組長、群眾代表，群眾對低保政策了解不足，評議時往往會偏袒自己的親人或者有相關利益聯系的人，而那些真正困難的群眾，往往屬于弱勢群體，不能保證得到大部分評議群眾的支持，導致評議產生誤差。因此在民主評議環節不能完全實現公平公正，錯保漏保現象依然存在。

（四）全額低保戶的全額低保費過低，無法維持其基本生活

全額保障對象為無勞動能力、無生活來源且無法定贍養、扶養、撫養義務人的家庭；家庭主要成員肢體重度殘疾并喪失勞動能力、基本沒有收入來源的家庭；同時有共同生活的未成年子女和老人的單親家庭等家庭生活的確很困難的人員，如今社會物價上漲比較迅速，每個月低保費用有時很難維持他們的生活開銷，尤其是家里有人生了大病但又無法報銷時，為了維持生活，他們只能減少生活中其他的開支。

（五）城市與農村低保標準差距大

部分市縣存在城內居民貧富差距較大，而整體生活成本較高，導致很多城市低保戶表示生活還是比較困難。農村低保戶除了每月的低保金外，每年會有冬春補助、糧種補貼等政策性生活補貼，部分縣民政局也會為農村低保戶代繳納農村合作醫療的費用，但是城市低保相比農村低保而言，幾乎沒有什么其他的優惠政策，從而使得無法全面真正的幫助到城市中家庭困難的群眾。

（六）戶口問題對低保申請的影響

有部分地區的低保對象很多是下崗職工，之前的國營或私營企業倒閉后，導致之前很多臨時工人失去了生活依靠，只能靠低保維持基本生活。部分地區中也存在很多“兩半戶”，即家中既有城鎮戶口的家庭成員，也有農村戶口的家庭成員，導致城鎮戶口的家庭成員可以享受城市最低生活保障，但是農村戶口的家庭成員就沒有辦法享受生活保障。

三、城市居民最低生活保障制度執行者遇到的問題

（一）低保申請者的文化程度參差不齊，對低保申請條件不夠了解

非低保困難群體中存在許多老年人和文盲，對國家低保政策的不了解使他們容易錯失享受低保的機會，有時街道辦在普查低保對象情況時可能忽視對這類人群的關注。還有一種情況為居民家庭經濟條件非常困難，但由于居民之前不了解低保政策，為別人的房產、車輛等掛名，造成了自身在信息核對時不符合享受低保的條件。

（二）低保退出機制不完善

“進低保易，出低保難”得現象較普遍，目前在核對工作完成后低保退出機制不夠完善，無法做到“應退盡退”。在低保對象管理上，基層工作人員不夠網絡化、信息化相對滯后等原因造成了難以及時有效地對低保對象進行跟蹤，致使很大一部分人在家庭經濟明顯改善后以為還想享受政策附加的多項救助和福利項目，選擇隱瞞家庭實際經濟狀況依然領取低保金。也有部分低保清退戶因為不滿自己被清退的結果，到相關部門鬧低保的情況，給工作人員帶來不便，同時產生了不好的社會影響。

四、對現行城市居民最低生活保障制度的改善建議

（一）完善低保政策的合理性與可執行性

1. 完善政策內容，優化收入核對管理制度和流程

政府各部門、各單位應協同合作，對核對工作大力支持，出臺相關法規確保核對信息的真實性和有效性，確保真正困難群體得到應有的生活保障。同時核對部門應保持上下溝通渠道的順暢，對政策的實施和變動及時傳達到基層，基層的動態管理也得到及時反饋。

上級民政部門，要積極爭取工商、人社、住建、運管、車管、財政、國稅、地稅、工商等同級相關部門的重視和支持，對核對工作進行數據共享，為基層建立協作機制創造條件。

2. 加強對核對機制執行的監督力度

政策執行必然會碰到許多新情況和新問題，對問題的及時反饋并制定相應政策顯得尤為重要，建立健全的政策執行監督和管理機制可以幫助政策的完善。量化考核執行人員對政策執行的進展情況和完成進度。執行人員、監督人員與被執行人員之間不應產生利益關系，保證監督機制的公平公正，確保政策能夠真正惠及有需要的群眾。

（二）完善與低保政策惠及群體的溝通互動

1. 加強對目標群體的宣傳和引導

基層工作人員是政策的主要執行者，應該主動與目標群體多進行交流活動，向他們宣傳城市居民最低生活保障制度體系的目的、意義、內容及申請方式，同時聽取他們的想法和意見，對所發現政策實施過程中發現的問題進行解釋和說明并及時向上級部門進行反饋尋求解決措施。政策的貫徹執行需要居民對政策有良好的認知，同時能為管理工作提供更好的開展環境，減少執行過程中因為誤解而出現的不愉快。 同時，社會媒體等部門對經濟狀況核對的監督報道，也讓收入核對工作更透明化，提高社會公眾對低保工作的理解和支持。

2. 建立多元化的社會救助主體

政府是社會救助最重要的主體，政府有救助的義務，承擔著主要責任。但最低生活保障制度不應是一個完全封閉的體系，相對的開放會讓低保體系得到健康的發展，政府作為社會救助體系中的主體，要引導和發揮非政府組織在我國社會救助體系中的作用， 借鑒發達國家和地區的有效經驗，充分發揮非政府組織靈活性的特點，大力發展慈善組織等福利性社團組織，并使慈善組織在社會監督、公開審計的制度規范下活動，推動發展社會互助事業，構建和完善以政府為主導、以非政府力量為補充的多元化社會救助體系。

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（作者單位：樊曉丹，甘肅農業大學管理學院；丁文廣，蘭州大學資源環境學院）