生態文明建設體制改革背景下的濕地保護對策

邱萬保 蔡胤凝

(1 東北林業大學文法學院，黑龍江 哈爾濱150040； 2 西北農林科技大學 水利與建筑工程學院，陜西 咸陽712100)

濕地作為地球重要的碳資源儲備庫，在保護水資源、調節徑流量、消除轉化有害物質、保護物種多樣性等方面具有重要的生態價值。濕地水體污染、徑流量減少、水土流失、土壤荒漠化、物種種類和數量銳減等直接影響其生態功能的發揮。加快生態文明建設體制改革是國家生態環境保護的重大戰略決策，十七大以來，從“要建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式”到“五位一體”和“四個全面”戰略布局再到今天的“加快生態文明體制改革”（盧維良等, 2015），國家不斷提升生態文明建設的戰略地位，不斷完善生態文明建設的管理體制并加強環境治理力度。引導綠色環保、可持續發展的模式轉變已成為當今我國濕地保護的重要方式，結合黨的十九大提出的方針政策，認真執行生態文明治理體制改革舉措，貫徹落實國家的政策法規，積極推進生態文明治理體制改革，實現濕地資源的有效保護。

1 當前生態文明治理體制改革現狀

我國生態文明治理體制改革提出以來，取得了顯著的成績 ：首先，彌補了我國生態治理制度的不足，在一定程度上推動了相關制度的發展和政府職能轉變，其中包括建立責任終身追究制度、對領導干部實施自然資產離任審計制度并建立試點地區規劃，實現自然資源整合和統一管理等。其次，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出建立健全自然資產產權制度和用途管理制度，對森林、山嶺、荒地、灘涂等自然生態空間進行進一步確權登記，形成歸屬清晰，權責明確、監管有效的自然資產產權制度。最后，在耕地保護紅線、資源保護紅線、環境保護紅線的基礎上建立生態保護紅線，主要在制度層面做出多項明確而嚴格的規定，其中包括：堅定不移地實施主體功能區制度、建立國土空間開發保護制度、嚴格按照主體功能區定位推動發展。建立資源環境承載能力監測預警機制，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核（李顯鋒, 2016）。

這些改革舉措堅定了生態文明治理的方向，促進治理體制的構建和完善，但仍存在諸多問題，阻礙生態文明治理體制改革的科學化進程，具體表現在以下幾個方面：

（1）生態文明治理體制改革的制度設計還有待完善。環境監管職能部門的垂直執法機制改革與新環境保護法中規定的地方各級政府對本區域內環境質量負責相悖，不能有效地明確管理權屬，造成職能部門間相互推諉，不能認真履行職責，不利于環保工作的開展。

（2）政府部門職能、職權混淆，對各部門協調的改革任務艱巨，各部門之間協同合作能力有限，一些項目或共同合作事項并不能有效地實施，部分協同合作的項目經常因為其他部門的不配合而無法達到預期的效果。

（3）企業環保意識差，不能積極主動承擔社會責任。在環境體制改革中政府居于主導地位，為改革提供政策法律的支持，另一方面，企業也是生態文明體制改革中的重要一環，企業應配合政府的工作，積極響應國家號召，貫徹落實好政府分配的環保任務，承擔起社會責任。

2 濕地保護的政策引導

2.1 推進綠色發展

隨著環境保護意識和綠色發展理念逐步深入到法制建設和環境保護工作中，濕地保護的重要地位更加明顯。政府及環境管理部門應不斷加大濕地的保護力度，堅決抵制隨意侵占、惡意破壞濕地環境的行為。大力開展濕地恢復工作，逐漸擴大濕地保護覆蓋范圍，積極開展綠色、健康、環保的經濟建設，使濕地保護和經濟建設和諧發展。

2.2 著力解決突出環境問題

解決環境突出問題就是要著力解決人民需求最為迫切的環境污染問題。濕地是淡水之源，我國的濕地共維持著約2.7萬億t淡水，約占全國可利用淡水資源的96%（耿國彪, 2016）。濕地同樣是野生動物的重要棲息地，全球超過50%以上的野生動物生活在濕地或生活在濕地周邊的環境中。濕地還具有重要的社會經濟價值，為人類提供魚類、藥材、能源等，為國家經濟穩定發展做出了重要的貢獻。濕地保護在我國環保事業發展和經濟、社會穩定方面有著舉足輕重的地位，保護濕地就是保護環境。

2.3 加大生態系統的保護力度

我國的濕地保護已經從19世紀70年代的搶救性保護轉變成現在的全面性保護，環境保護部門不再著眼于過去的濕地數量，而是全面衡量濕地的質量，力求多而優。習近平總書記在黨的十九大報告中指出“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”，并明確要求“加大生態保護力度”。提高濕地系統的保護管理力度，客觀上鞏固了我國生態文明體制的建設。

2.4 改革環境監管體制

加強環境監管體制改革的力度和覆蓋范圍，分層級、分階段逐步完善環境監管體制改革。加強生態環境監管體制的建設，及時解決體制運行中的矛盾，明確監管機構的職責，建立健全自然資產和生態管理機構。監管體制的核心和組織保障是監管機構與監管隊伍的建設，培養素質高、能力強的監管人員和執法隊伍，形成完整有效的環境監管機構。

3 濕地保護對策

3.1 提高環境執法與行政處罰能力

環境管理能力不足、各種新污染源頻頻出現、執法不嚴等問題都是環境執法能力不足的表現，一些限期整治的企業不能完成防污減排任務，導致環境治理合格率低，環境違法行為不能及時糾正，且多數不能按照行政處罰程序處理。加強濕地監督管理體制，完善現有濕地保護政策、法規，如：濕地資源開發審批許可制度、濕地環境影響評價制度、濕地占補平衡制度、濕地資源恢復制度、濕地生態用水保障制度、濕地生態效益補償制度、濕地生態系統監測評價制度等完整的制度及監督管理體制建立（楊邦杰等, 2011），確保濕地保護工作的順利進行。

3.2 促進全面信息公開

倡導全民參與環境保護，提高公民環境意識和基本環境素養，使每個公民都成為環保事業的重要組成部分。堅持全民共治、源頭防治，完善社會組織、個人參與生態環境決策的機制，充分發揮民間公益團體和個人的作用。營造良好的社會和自然環境，提高環境質量，對公眾進行環境普法和節約型社會的理念教育，為公眾投身保護環境營造良好的氛圍。充分發揮主流媒體的作用，適時進行輿論監督，引導人們綠色的生活方式，建立綠色發展獎勵制度。

3.3 發展綠色產業

提升第三產業占比，摒棄資源依賴型發展模式，避免資源浪費和重污染型經濟。我國經濟長期以粗放型的經濟發展方式為主，國民生產總值的增長以高資源投入、高污染排放為特征，不僅加劇了原來就存在的資源短缺狀況，而且使我國的生態環境更加惡化（竺效等, 2016）。只有推進綠色產業發展，加快促進綠色生產消費的法律制度出臺，建立循環經濟發展模式，切實履行企業的環境保護責任與社會責任，加大對學校、黨政機關、社區等單位和個人的宣傳力度，促進綠色、和諧的社會風氣的形成，達到保護自然資源環境的目的。

3.4 加強部門間合作

濕地保護的相關工作需要多個部門間相互協作，明確各部門的權利、責任與義務，加強對地方黨政機關和相關責任部門的監督力度，落實環境保護責任劃分和義務承擔，積極探索經濟綠色發展新模式。改革生態環境監管體制，建立健全國有自然資產管理制度，完善機構管理制度，統一行使自然資源的規劃和修復職責，在濕地公園、森林公園等基礎上建立以國家公園為主體的自然保護地體系。