重大水利工程項目社會穩定風險分析與實踐

楊富寶

(安徽省水利水電勘測設計院，安徽 合肥 230088)

巢湖位于長江中下游左岸，屬長江重要支流，正常水面約760km2。巢湖環湖岸線總長約176km，均在行政區調整后的合肥市范圍內，分屬肥西縣、包河區、肥東縣、巢湖市和廬江縣。沿湖圩區堤防保護著合肥市、巢湖市城區及30余處圩口，直接保護人口近300萬人。由于巢湖湖面開闊和岸線地層松軟，在風力長期影響下，沿岸風大浪高，堤身沖刷、岸線崩塌現象十分嚴重，既威脅合肥市、巢湖市城區及重要圩口防洪安全，也導致了大量耕地喪失和水土流失，加劇了巢湖淤積，增加了氮磷富集，惡化了湖泊生態，制約了環湖經濟社會的建設和發展。目前，巢湖環湖防洪治理工程已列入172項節水供水重大水利工程項目。

巢湖環湖防洪治理工程作為重大水利工程項目，具有工程建設規模大、工程持續時間長、征地移民影響大、社會敏感性高等特點，尤其是項目在大規模征地移民、環境影響、經濟社會影響等方面，存在易于產生較大的社會民眾沖突風險。通過對工程影響范圍的社會穩定風險分析研究，對可能發生的社會穩定風險作出研判，建立相應的應對措施，使社會穩定風險由被動的事后處置轉向主動的事前預防，有利于獲得社會群眾對重大水利工程項目的理解和支持，從源頭上減少和化解社會矛盾，確保項目的順利實施，維護社會和諧穩定發展。

1 項目概況

巢湖環湖防洪治理工程總投資17.81億元，工程計劃安排總工期3年，永久征地972.63畝，實物調查農村居民人口3709人，共計拆遷農村各類房屋面積110267.23m2。項目的建設任務為：在現有防洪工程的基礎上，通過堤防加固、崩岸治理、防浪林臺建設等工程措施，提高巢湖環湖地區的防洪能力，減輕湖岸坍塌損失，保障地區經濟社會可持續發展。[1]

作為重大水利工程，工程建設建設規模大、建設周期長、面臨問題復雜度高，其社會穩定風險程度要高于一般水利工程。根據巢湖環湖防洪治理工程特性、建設征地實物量和移民補償安置特點、區域社會經濟構成和總體發展水平等綜合分析，確定社會穩定風險影響主要因素有群眾支持問題、工程建設對當地經濟社會發展和環境影響問題、群眾對征地和拆遷補償政策和標準認同問題、群眾對移民安置方案認可滿意問題、工程采取的環保措施問題以及其他不可預見性問題等，調查對象包括工程涉及的征地、拆遷、行政管理、以及保護區內的利益相關方等，涵蓋政府、企業、當地居民等。

2 風險調查

2.1 調查內容

根據社會穩定風險涉及的情況，社會穩定風險調查的范圍以工程建設征地與移民專業的實物調查為基礎，擴展到可能產生負面影響的范圍；調查內容主要包括社會經濟調查、社會支持度調查、利益相關方訴求調查、同類工程社會穩定風險調查等。

2.2 調查方法

在項目涉及的區、縣、鄉等各級政府的支持與配合下，通過實地查勘、召開座談會和移民調查過程中的訪談等方法開展了社會穩定風險分析相關調查。調查方法主要為現場調研法、文獻法、調查問卷法和座談法、公示公告法及網絡檢索法。

2.3 調查結果分析

(1)巢湖環湖防洪治理工程對環巢湖周邊供水、灌溉及防洪保安有很大的影響，是一項利民、惠民、保障民生、促進經濟發展的重要水利工程。調查結果顯示，作為一項以防洪綜合利用為主要功能的公益類水利工程，項目的實施有堅實的民意基礎。

(2)本工程占地面積較大，大部分為居民賴以生存的耕地。從社會調查成果來看，絕大多數涉及的征地拆遷人員對工程建設表示以理解和支持，但是希望能夠對工程的信息有更多的了解，因此在公平、公開、公正、透明的工作環境在社會穩定工作中尤為重要。

(3)通過社會穩定風險調查發現，相關群眾關注的重點是拆遷及安置補償標準及對自己生產、生活方面的影響，這是整個社會穩定風險工作中最重要的一環。

(4)項目建設本身是一項保民生、促發展的民心工程，到目前為止，媒體對于本項目的新聞報道是正面的。根據網上對巢湖環湖防洪工程相關意見的搜索，絕大部分為媒體對環巢湖相關項目的介紹；主要是關注工程進度希望盡早建設、工程淹沒范圍、詢問拆遷補償采用什么標準、戶口分戶問題、戶口遷入或遷出等情況是否有補償；在網上幾乎沒有發現該項目的負面新聞及其他負面反饋意見。

3 風險分析與識別

3.1 風險因素分析

工程建設的社會穩定風險先于工程建設之前，其社會穩定風險識別和判斷應具有前瞻性和預估性。本工程風險識別主要是在前述社會穩定風險調查的基礎上，結合工程特點和項目區環境現狀，全面查找工程建設可能引發社會不穩定的危險源，并結合征地移民大綱、環境影響評價、等專題的審批情況梳理各風險因素。根據各項風險因素的潛在來源、風險范圍、影響特征、風險概率、影響程度，對所有風險因素進行篩選；結合項目區經濟社會發展物質、當地環境條件及利益相關的訴求與本工程的相互適應性，最終確定各階段影響程度大、影響深遠的社會穩定風險事項。

針對本工程的特點，重點關注群眾對工程建設態度問題、征地拆遷與補償問題、移民搬遷安置問題、與現有工程影響及協調問題、利益相關方的利益訴求問題、外來人口引發的社會治安問題、建設資金管理不善引發的問題及各類環境敏感目標保護問題等可能引發的社會穩定風險。

3.2 主要風險識別

根據工程的特點，項目存在的風險源集中表現在征地移民安置、環境影響、技術經濟、項目管理、經濟社會影響及安全衛生5個方面，共9項主要風險因素：補償標準、征地移民群眾就業及生活、取水口、飲用水源地保護、挖泥船溢油事故風險、文明施工和質量管理、社會穩定風險管理體系、群眾收入影響以及社會治安和公共安全。

3.3 風險估計

本項目風險估計采用單因素風險等級判別與綜合風險指數判別相結合的方法，根據識別出的風險因素，對照風險等級評判標準，并依據定性和定量相結合的原則進行對項目的初始風險等級評判。

(1)單因素風險等級判別

根據前述對各風險因素的分析，結合調查統計分析結果和項目實際情況，對影響本項目工程風險的單風險因素的性質特質、未來變化趨勢及可能造成的影響后果進行分析。

R=Pq

(1)

式中，R—風險程度；P—風險概率；q—影響程度。

按不同風險因素概率和影響程度，綜合分析風險程度，參照風險影響程度等級劃分標準，為單因素風險進行定性分析。

經計算，本項目為防洪治理公益項目，其施工工藝較為單一，不存在重大風險因子，項目風險處于可控狀態。項目風險程度最大的風險因素為拆遷安置，定性評價為較大風險，其次是環境問題，定性評價為一般風險。對照風險等級評判標準，單因素社會風險穩定風險初始等級處于“低風險”級別。

(2)綜合風險指數判別

項目綜合風險因素指數判別，采用定性和定量相結合的方法進行判斷。

(2)

式中，T—風險指數；R—風險程度，取值自式(1)；I—風險權重，根據項目建設的特征，參考以往移民征地經驗和民意調研結果，采用專家打分的方法確定；n—評價風險因素個數。

經計算，本項目綜合風險指數初始值為0.348，參照《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》中“擬建項目社會穩定風險等級評判參考標準”，判定為“低風險”。綜合定性分析結果，確定本項目的社會穩定風險等級初始值為“低風險”。

4 風險防范與化解

風險防范與化解是社會穩定風險分析工作的落腳點。根據風險調查及分析的成果，從源頭入手，研究制定針對性的社會風險防范和化解措施，使社會穩定風險由被動的事后處置轉向主動的事前預防。針對本工程的特點，調查分析后明確了項目主要的、關鍵的風險因素，提出了風險防范、化解措施如下。

4.1 加強社會系統能力建設

廣泛深入宣傳國家有關移民政策、法律法規和地方規定；深入貫徹環保思想，全過程嚴格執行環境保護措施；加強對外來人口的管理和社會治安管理工作，切實保障人民群眾合法權益。

4.2 加大社會保障體系建設

水利工程作為地方公益性項目，政府對失地農民的安置責任重大，一方面要積極進行土地調整，通過調劑，使失地農民重新擁有土地，減少部分失地損失，同時開展種植結構調整，提高農業基礎設施標準，大力發展高效農業，提高土地產出；另一方面政策傾斜，開展職業培訓，多渠道拓寬就業門路，提高收入。兩方面結合起來，可以確保移民收入不降低，并逐步增加。

4.3 采取措施推動建設地區經濟發展

結合合肥市經濟社會發展規劃，加快轉變經濟發展方式，搶抓發展機遇，以安瀾巢湖為契機，推動建設地區整體經濟持續保持良好的發展態勢。

4.4 引入公眾參與機制提高群眾滿意度

實物補償按規定程序公開進行，方便群眾相互監督；貫徹執行統一的政策和補償標準，公平對待，使群眾能夠維護自身利益；對群眾存在的疑慮要及時耐心解釋，避免引發矛盾，保持關注群眾態度，確保申述渠道的暢通，切實保障移民合法權益不受侵害。

風險防范與化解措施制定后，在執行前，對落實措施后的預期風險等級進行評價。通過分析計算，本項目實施措施后預期項目綜合風險等級系數降低為0.1776，為“低風險”。采取風險防范、化解措施后，取得了良好的社會穩定效果，工程建設進展順利，在工程建設過程中，未發生社會穩定事件。

5 結語

重大水利工程項目社會穩定風險分析的核心是風險調查，尤其是對社會支持度調查和利益相關方訴求調查，調查結果顯示：極少數不支持的社會民眾總是存在的，是社穩工作中的不穩定主體。風險分析與識別是社會穩定風險分析工作的重點，通過對調查成果的分析和解讀，識別出項目存在的風險源及其風險程度，結合定性與定量的方法計算出整個項目的風險指數，為工程咨詢及政府決策提供了堅實的基礎。風險防范與化解是社會穩定風險分析工作的落腳點。對于重大水利工程，建設單位必須以當地政府為依靠，建立有效的工程社會穩定應急預案；深入群眾，使群眾反映問題的信息渠道保持暢通；在公平、公開、公正、透明原則下解決好工程建設與群眾切身的利益問題，使工程項目能夠真正成為守一方平安、保一方發展的民心工程，造福一方百姓。