野生動物棲息地的立法保護：以美國林蛙棲息地保護為例

郭一君

（華東政法大學，上海 200042）

2017年，國家一級保護動物“綠孔雀”在云南的棲息地被破壞的新聞在網上引起熱議。該事件不斷發酵，2018年8月28日，昆明市中級人民法院開庭審理了這起“中國第一例瀕危野生動物保護預防性公益訴訟”。一方面，綠孔雀、蘇鐵等珍稀瀕危野生動植物棲息地面臨被侵害的危險；另一方面，戛灑江水電站已經投入10億多元，一旦停建經濟損失巨大，司法部門面臨兩難選擇。瀕危物種保護所涉及的經濟發展與生物多樣性保護、棲息地保護與私人利益沖突、生態補償等問題是我國經濟建設、生態文明建設亟待解決的重要問題。

1 我國野生動植物棲息地立法保護現狀

1972年《人類環境宣言》和1992年《生物多樣性公約》呼吁國際社會加強對生物多樣性的保護。為落實公約義務，我國陸續頒布實施了1988年《野生動物保護法》、1989年《環境保護法》、1994年《自然保護區條例》，為國內野生動植物棲息地和生物多樣性保護提供了法律依據。我國野生動植物資源非常豐富，但棲息地保護狀況不容樂觀。近年來，地方政府為了經濟發展修建水電站而破壞瀕危動植物棲息地報道頻見于報端，經濟發展和生態保護的兩難選擇困擾著政府部門。

《野生動物保護法》第12條規定了政府主導的模式，但未對“棲息地”的定義作出明確的規定，法定概念存在模糊不清等問題?！蹲匀槐Ｗo區條例》第10條規定了自然保護區的范圍，但“天然集中分布區域”是否可以認為是“棲息地”的解釋仍然存在爭議?！蹲匀粎^保護條例》禁止在自然區范圍內砍伐、放牧等，僅允許科學研究，且需要經過嚴格的審批手續。這在一定程度上改變了原來居住在該區域居民的原有生活方式和習慣，同時為了避免出現違法破壞行為，政府部門也付出了巨大的執法成本。如果忽視土地權屬問題和權利人的利益訴求，不僅損害個人合法權益，也影響自然保護區的建設。

2 美國“密西西比林蛙案”概述

2018年11月27日，美國聯邦最高法院（簡稱“最高法院”）就“惠好公司訴美國漁業及野生動植物管理局案”（簡稱“密西西比林蛙案”或“林蛙案”）作出最終判決。在長達6年的訴訟中，聯邦各級法院就《瀕危物種法》規定的“關鍵棲息地”的定義和“司法審查”等問題展開討論，不僅折射出當前美國社會關于瀕危物種保護和私人產權問題不同的利益訴求，也為我國瀕危野生動植物保護提供了值得借鑒的有益經驗。

2.1 訴訟過程及結果

自2012年開始，一種名為 “密西西比林蛙”（the Dusky Gopher Frog）的瀕危動物在美國引起了司法界和動物保護者們的廣泛關注，起因是美國漁業及野生動植物管理局（United States Fish and Wildlife Service， FWS）將位于路易斯安那州圣塔姆馬尼教區（St. Tammany Parish, Louisiana）約625 hm2的私有林土地指定為密西西比林蛙的“關鍵棲息地”（critical habitat）。包括惠好公司（WEYERHAEUSER CO.）在內的十余位土地所有者認為美國漁業及野生動植物管理局（以下簡稱“管理局”）的指定侵犯了他們在該土地上享有的合法權利，遂提起訴訟要求法院判定管理局的指定無效。由于該案涉及土地使用監管和對聯邦機構的司法審查，在經歷了地方法院初審、巡回法庭上訴、重審后，引起了全國范圍的關注。美國15個州作為法庭之友（Amicus curiae）和巡回法院的6位法官提請最高法院復審。最高法院于2018年11月27日作出“撤銷原判，發回重審”（vacated and remanded）的裁決。該案歷時6年，一波三折，引起美國社會關于瀕危物種保護和私人產權的廣泛討論。

2.2 爭議焦點

2018年1月22日，最高法院下達“調卷令”（certiorari）提審此案，并且明確了將要重點審理的兩個問題：關鍵棲息地的界定和法院司法審查的權限。

最高法院采用文本解釋的方法，對“棲息地”和“關鍵棲息地”的定義進行了區分?！稙l危物種法》第1533條a項第3款中認定“關鍵棲息地”屬于“棲息地”的“子集”（subset），而不是管理局所認為的“關鍵棲息地可以不是現有棲息地”。換言之，該法案僅是授權內政部在現有棲息地范圍內指定關鍵棲息地而非其他廣泛的區域。巡回法院忽視了這一規定，應當重新進行審理。

基于《美國行政程序法》所確立的基本推定——針對聯邦機構錯誤適用法律有權進行司法審查以及林肯訴比希爾案（Lincoln v. Vigil）所確立的司法審查先例，法官們認為法院一直持有強烈的司法審查傾向，管理局的經濟影響分析結果未對1號棲息地進行單獨分析，存在不合理之處，影響了自由裁量權的行使。因此，巡回法院需要對管理局的經濟影響評估是否存在缺陷進行審理。

2.3 案例評析

本案涉及的法律主要有《瀕危物種法》（ESA）、《國家環境政策法》（NEPA）和《行政程序法》（APA），同時也與“商業條款”“謝弗林尊重”(Chevron Deference)和諸多案例有關。其中最為重要的是《瀕危物種法》關于棲息地、聯邦機構自由裁量權和司法審查的規定。

2.3.1 《瀕危物種法》關于“關鍵棲息地”的規定 《瀕危物種法》第1536條b項第2款明確規定了內政部長對瀕危物種的生存所承擔的義務。第1533條a項第3款規定了內政部長應當為瀕危物種指定關鍵棲息地。同時也規定了各州之間的合作（第1535條）、聯邦各部門之間的合作（第1536條）、國際合作以及處罰、執行、撥款等內容。

本案訴訟雙方和各級法院圍繞該條款進行了不同的分析，呈現出巨大的差異。結合第1533條a項第3款，最高法院給出了“答案”：關鍵棲息地屬于棲息地的“子集”，不能超出棲息地的范疇。棲息地必須是“可棲息的”（habitable），也就是必須是現在或將來可以生活的區域。不難發現，這極大地限制了關鍵棲息地的范圍，也與多數環保組織所期待的結果大相徑庭。但必須指出這一解釋是基于法律文本和司法判例作出的，其合法性和權威性不容置疑。

2.3.2 國際條約中的“棲息地”條款 根據“條約必須遵守原則”（Pacta Sunt Servanda Principle）這一習慣國際法規則，最高法院在裁判案件時也需要注意美國應承擔的國際條約義務。盡管《華盛頓公約》中沒有“棲息地”的條款，但1979年《波恩公約》第1條就對“棲息地”的定義作出明確表述：“在遷徙物種遷徙范圍內能夠為該物種提供適宜生存條件的任何區域”。這說明“棲息地”的范圍應當包括物種“遷徙范圍內”的區域，而非“所有可能適合其生活”的區域。其具體內涵是指棲息地需要滿足兩個條件：一是適宜該物種生存的任何區域，二是棲息地必須在該物種的遷徙范圍內。由此可見，如果某一區域不屬于瀕危物種的遷徙范圍，即便滿足適宜生存的條件，也無法被認定為棲息地。結合上述法律文本分析，最高法院的解釋沒有與《波恩公約》的相關規定沖突，在合理范疇之內。

2.3.3 環境法中的司法審查 1969年，美國國會頒布《國家環境政策法》要求聯邦機構全面應對環境問題，這也擴展了法院對行政行為進行司法審查的范圍。結合《行政程序法》706條規定，法院可以對行政機關的任何行為進行原則上的審查?！稙l危物種法》規定公民可以針對聯邦機構關于瀕危物種的許可證發放、列入清單、委員會的決定等提起訴訟。

本案圍繞第1533條b項第2款產生了巨大的爭議。該條款確定了關鍵棲息地的指定依據：經濟影響評估是管理局的義務，而是否予以豁免則是其自由裁量范疇。尤為特殊的是，最高法院不再單純著眼于自由裁量是否應當受到司法審查這一問題的探討，而是重新回顧管理局的經濟影響評估，肯定了惠好公司認為經濟影響評估存在瑕疵的主張。這一思路解決了令下級法院十分苦惱的司法審查權限問題，為要求巡回法院重新審理管理局的經濟影響評估是否錯誤提供了依據。

3 美國瀕危物種保護實踐概述

自上世紀六七十年代開始，《寂靜的春天》（Silent spring） 和《 公 地 的 悲 劇》（The Tragedy of the Commons）在美國社會掀起環境保護的浪潮，國際社會也開始重點關注生物多樣性和野生動植物的保護問題：1971年《濕地公約》、1972年《人類環境宣言》和《世界遺產公約》加快了各國的立法進程。特別是美國作為1973年《華盛頓公約》東道國，在1973年頒布《瀕危物種法》以落實公約項下義務，起到了示范性的效應。在司法實踐中，1972年“塞拉俱樂部訴莫頓案”被認為是環境公益訴訟歷史上的里程碑事件（嚴厚福,2006）。1978年“希爾案”中“小魚”最終戰勝“大壩”，環保至上主義可謂是一路高歌（陳冬, 2003）。不禁讓人深思：如今，管理局不惜犧牲3 000萬美元來保護100只密西西比林蛙的“努力”似乎被最高法院否定，是否意味著美國社會在瀕危物種保護的重大“退步”？

事實上，《瀕危物種法》實施45年以來并非一帆風順。美國社會一直在試圖尋求瀕危物種保護和公共利益之間的平衡：自1986年起，斑點貓頭鷹的棲息地問題一直爭論不休，管理局最后指定的關鍵棲息地僅占其棲息地的10%，遠遠不能滿足生存的需要，數量至今仍在下降。2003年格蘭德河鰷魚訴美國墾務局案中，環保團體以瀕危物種為共同原告提起訴訟，要求解決水資源問題以保護格蘭德河鰷魚的生存。盡管最后水資源問題得到解決，但鰷魚的生活環境已經被嚴重破壞?；倚?、太平洋鮭魚等瀕危物種的保護歷程也十分艱難曲折。

在“密西西比林蛙棲息地案”中，環保人士認為該物種瀕臨滅絕是人類活動造成的，人類有義務保護其生存環境。以管理局為代表的聯邦政府認為生態環境并非一成不變，可以通過具體措施改善以適應物種生存的需要，并且棲息地應當有更加科學合理的定義。最高法院明確了“棲息地”的定義，進一步加強聯邦法院的司法審查權力在美國現有成熟的環境法體系下不會產生消極影響，并為今后棲息地的確定提供了明確的規則，避免了相關爭議的產生，能夠更好地為瀕危物種或受威脅的物種提供關鍵棲息地的保護。

近年來，美國漁業及野生動植物管理局（FWS）通過“棲息地保護計劃”（HCPs）與聯邦機構之外的機構建立了伙伴關系，以保護瀕危物種所依賴的生態系統，最終有助于其恢復。該計劃不僅可以適用于列入名單的物種，也可以包括“擬被列入名單”（proposed for listing）的物種。在特定物種面臨滅絕危險或可能滅絕之前對其進行保護，通過預防措施以避免其被列為瀕危動物。管理局還采用“協商保護程序”就土地產權問題與私人或非政府組織進行協商，通過提供資金補償等措施提升私人土地所有者的積極性。聯邦機構的重視和努力并不意味著瀕危物種的狀況有所改善，盡管有統計表明227個美國物種免于滅絕，但仍有很多瀕危物種需要保護。筆者認為，雖然“密西西比林蛙案”在最高法院被駁回，但這并不意味著該物種無法得以生存，更不能視為瀕危物種保護的挫折，而是可以通過法案修訂完善關鍵棲息地的條款，加強對私人產權的保障，鼓勵聯邦機構與私人、公益組織的交流與合作，從這一角度來看，是該法案隨著美國社會瀕危物種保護的實際情況而作出的改變。

4 美國立法司法實踐對中國瀕危動植物保護的啟示

美國自上世紀70年代開始了瀕危物種保護的立法和司法實踐，取得了較為成熟的經驗。特別是處理環境保護與經濟發展問題的實踐可以為中國解決現實問題提供經驗（王曦, 2009）。我國在構建自然保護區制度時參考了美國黃石國家公園的思路，并取得了良好的效果。關于瀕危物種保護與棲息地問題也可以借鑒美國《瀕危物種法》和“密西西比林蛙案”的有益經驗。

4.1 明晰棲息地與自然保護區的關系，發揮濕地資源的生態功能

野生動植物的生存和繁衍離不開棲息地，瀕危物種保護的關鍵在于棲息地的保護。美國《瀕危物種法》將棲息地保護問題視為法案的核心和基礎，對棲息地的指定、責任部門、司法審查等內容作出了詳細的規定。我國建立自然保護區是棲息地概念和范圍的延伸與拓展，有助于保護和改善我國瀕危物種的棲息環境。但棲息地和自然保護區的關系、界限及功能區別未作出具體的規定，在實際保護工作中難免產生困擾，一定程度上影響了執法和司法裁判工作。因此，有必要將棲息地概念法定化，作為保護野生動植物的關鍵措施，實施更為嚴格的保護制度。

濕地具有獨特的生態功能，為野生動物提供了棲息環境，有助于保護生物多樣性。以1971年《濕地公約》為代表，國際社會普遍重視濕地資源在改善生態環境中的作用與價值。但我國《野生動物保護法》未對濕地的保護作出明確的規定，僅有《濕地保護管理規定》這一部門規章，立法工作的滯后不利于各部門之間的協調合作，在一定程度上減損了濕地作為棲息地的生態價值，為此有必要盡快出臺一部專門針對濕地保護的單行法律，落實公約義務，為瀕危物種保護提供更加完備的法律支撐。

4.2 進一步完善環境影響評估制度，加強信息披露

美國《國家環境政策法》和《瀕危物種法》對環境影響評估做了非常嚴格的規定，要求進行全面的信息披露以保障聯邦部門和社會公眾可以有效監督，并且賦予聯邦法院司法審查的權限，為我國環境影響評估制度提供了新思路。我國《野生動植物保護法》明確了縣級以上政府有責任建立開展野生動物棲息地的環境影響評估義務。2018年5月，四川省阿壩州馬爾康市腳木足河巴拉電站項目破壞了“水中大熊貓”川陜哲羅鮭的棲息地，社會普遍關注該項目是否進行了環境影響評估、報告是否科學合理等問題。因此，需要在《野生動物保護法》中強化涉及瀕危物種棲息地的環境影響評估和信息披露責任，在科學合理評估的基礎上，討論項目建設的科學性和合理性，以不損害野生動物的生存和繁衍、保護生物多樣性資源為底線。

4.3 構建全社會重視生態環境保護的價值取向

在瀕危物種和生物多樣性保護的問題中，如何協調個人利益、經濟開發與生態保護的關系，是我國經濟建設面臨的重要挑戰。我國生態文明建設確立了“保護優先”的戰略，經濟社會與生態保護必須相向而行，不僅要做到經濟高質量發展，更要實現生態高水平保護。目前，關于與野生動物資源利用、生物基因技術成為立法和司法部門面臨的新挑戰、新問題，需要以生態環境保護優先為價值取向，在立法修訂、司法裁判、行政執法、社會參與中尋求科技進步、開發建設、生態保護的利益平衡點。