新時期黃土高原退耕還林(草)有關問題探討

山 侖， 徐炳成

(西北農林科技大學 水土保持研究所， 中國科學院 水利部 水土保持研究所 陜西 楊凌 712100)

黃土高原的主體位于半干旱地區。作為一種特定的生態類型和重要的農業區域，黃土高原半干旱區在一定意義上屬于生態環境最為脆弱的地區。與國外半干旱地區相比，該區具有坡地比例高，土壤肥力低，人口密度大(50～200人/km2)等不足，但也有光熱條件好，土層深厚，地形地貌多樣等有利因素，因此更適宜于綜合發展和實行多種經營，即區域發展具有多向性。

國際上，治理與開發半干旱地區的成功經驗集中在一點，就是尋求改善生態和發展生產力的結合點，采取使兩者同時受益的關鍵技術。例如，美國20世紀30年代在風蝕嚴重的中西部大平原開始采用保護性耕作技術(包括少免耕、定期深松、秸稈覆蓋與還田等)，收到了良好成效；澳大利亞南部從20世紀50年代開始采用糧草輪作制度，使土壤基礎肥力得以逐步提高，“從而挽救了南澳的農業”；印度實行的農林間混耕作制也起到了既保護土地又促進農業生產的作用。

黃土高原地區的情況較為復雜。建國以來該區一直強調流域綜合治理，實行土地合理利用的治理方針[1]。20世紀50年代開始推行的以修建水平梯田為主的基本農田建設，可視為一項既有效保持水土，同時又能促進糧食增產的關鍵技術措施，有力地支撐了黃土高原綜合治理的順利推進。退耕還林(草)措施也曾同時被積極倡導，但由于各種主觀或客觀原因，長期難以大范圍有效地推行。

至20世紀末，隨著國家經濟實力的持續增強，參照典型地區取得的成功經驗，按照生態優先的原則，由國家主導，在全國范圍開始實施退耕還林(草)工程。目前，黃土高原地區退耕還林(草)工程的實施面積已達3.33×107hm2(包含荒山禁牧)，植被覆蓋度已由原來的31.6%提高到63.6%，有力地推進了生態脆弱地區的生態修復。總體而言，退耕還林(草)工程取得的成效顯著，但同時也面臨若干值得密切關注和亟需解決的問題。

1 退耕還草如何加速？

按有關統計數據，退耕還林(草)過程中，還草面積約占10%，但實際穩定下來的僅占1%。發達國家半干旱地區的人工草地面積一般占到農田的1/4，農牧業產值約各占1/2。中國牧業產值占農業總產值的1/3，西北地區還低于此值。如何推動草地建設和提高草地建設的成效，是一個值得密切關注的重要問題[2]。

據調查，陜西省榆林市牧業發展較好，2018年牧業產值占農業總產值的32%，延安市占11%,寧夏回族自治區固原市則占28%。20世紀80年代初期，一些專家和管理部門就提出在西北建立草牧業基地的建議。1983年，在延安市召開的《北方旱地農業工作會議》上提出“種草種樹發展畜牧，改造山河治窮致富”的號召，一個時期掀起了種草種樹高潮，但未能堅持下去。2015年，中央1號文件再次要求“促進糧食、經濟作物和飼草料三元結構協調發展，形成糧草兼顧型農業結構，以推動中國農業結構優化和現代農業發展”，但如何才能有效地貫徹執行該文件精神，還需要結合區域特點而定。

導致人工種草面積容易反彈和成效較低的主要影響因素如下： ①科技因素。為穩定人工草地，必須將種草納入正式的農作制度之中，并促進新的農業產業結構(鏈)的形成，如此才能鞏固草地面積；另一個問題問題就是草種單一[2]。苜蓿是目前多數地區首推的草種，其品質雖然優良，但耗水量高，用水效率低。同時，在引進和培育優良草種的同時，應重點關注抗旱節水尤其是適合于半干旱地區的新類型草種。②政策因素。國家給予種草的現行補助標準比造林補助標準低。如2015年12月31日，財政部等八部門聯合印發了《關于擴大新一輪退耕還林還草規模的通知》(財農〔2015〕258號)。該《通知》規定，國家按退耕還林每1 hm2補助22 500元，退耕還草每 1 hm2補助15 000元標準執行。同時，一些地方政府針對退耕還林還有額外補助，而無針對還草的相關激勵措施。還草不僅需要調動農民的積極性，還需要一個產業出口和相關配套政策。③自然因素。黃土高原地形地貌復雜，立地類型多樣，降雨總體偏少且分布不均，土壤養分含量偏低，這些特征對人工種草的時間和方式提出了更高要求，也顯著影響草地建植后的長期適應性。人工草地建設需要結合立地環境特征，選擇合適的草種類型以及配套的栽培管護技術體系。

同時，黃土高原地區適宜多種經營，在倡導、支持發展主導產業草食畜牧業的同時，也要支持其他產業。如有些地方適宜種植果樹、小雜糧等。人工草地建設應立足區域環境特點，結合社會經濟發展需求，圍繞區域產業特點進行(如舍飼畜牧業)，這也許是中國半干旱地區農業發展的獨特啟示。

2 實行嚴格的輪封輪牧還是永久禁牧？

在實施退耕還林(草)過程中，黃土高原地區對占有約1/3面積的荒山(荒坡)有效地實施了全面封禁，推動了地表植被的快速恢復。關于該區今后是永久禁牧還是實行科學的輪封輪牧是一個有爭議的問題。中國科學院水利部水土保持研究所在寧夏回族自治區云霧山的長期觀測表明，長芒草草原封育10 a以后，可以有計劃、有限度地加以放牧利用(每1 hm2載畜量控制在3～4個羊單位)。觀測和研究表明，適度利用對退化草地植被的正常演替以及土壤環境不會產生不利影響。國際、國內的實踐經驗均表明，人工草地、天然草場、農副產品同屬發展牧業的重要飼料來源，至于其各占多大比重需要視各地的具體情況而定。至今，黃土高原多數地區退耕或者荒坡草地已封育15 a以上，天然草地植被已約占黃土高原土地總面積的40%，草地生產力和構成物種數量均得到了顯著的提高。在保證水土保持效益的前提下，選擇有條件的地方開展適度放牧利用先行試點，對合理利用草地資源，加快草食畜牧業發展，以及退耕還草后續政策的制定具有重要意義。

3 如何處理好發展生態林和經濟林的關系？

按照最初的退耕條例，退耕過程中，生態林與經濟林的比例應維持在8∶2左右，經濟林不應超過20%，而實施過程中多地有所突破。進入第二輪退耕時，有的地區則強調退耕地應主要發展經濟林，主管部門也未加表態。經濟林在維護國家糧油安全，促進農民增收及綠化國土等方面的作用突出。有研究表明，經濟林兼具生態保護和民生保障價值。經濟林地如能得到規范管理(如間套綠肥等)同樣可起到保水保土的良好效果[1]。針對區域特點發展的特種經濟林產業將是農民就業增收的重要途徑，也是鄉村振興的重要支柱。如國家退耕還林(草)重點區域的延安市安塞區，“安塞山地蘋果”已成功注冊了地理標志證明商標。目前，安塞全區有果園2.67×104hm2，其中掛果面積1.33×104hm2。2019年預計蘋果產量達2.00×105t，產值將突破8.00×108元[3]。今后，如何統籌發展生態林和經濟林，調整生態林和經濟林的比例，實現生態建設和生態產業的協調發展等問題亟需深入研究，并應及時出臺新的相關政策。

4 如何持續提高單位面積糧食產量水平？

退耕還林(草)工程總體上未對黃土高原地區糧食生產造成明顯影響，這與該區單位面積糧食產量水平的逐步提高有著密切關系。黃土丘陵區的糧食生產經歷了從以水平梯田為主的基本農田建設→深耕改土與農家品種更新→投入化肥、培肥地力→優化種植等不同的發展階段[4]。當前，一些地方采取的“全膜覆蓋栽培技術”，顯著提高了糧食產量，但能否長期應用和廣泛推廣尚需進一步研究與實踐。為了持續提高作物產量，今后要同時重視改造環境以適應作物需求和改造作物本身性狀以適應環境兩類技術。過去多以前者為主，今后則應兩者并重。另外，評價所采取技術措施的效果，不僅要看當年產量提高多少，同時要看對環境的影響及對提升土壤基礎肥力的效果。因此，除亟需建立可持續的耕作制度外，對如下兩類技術應進一步加強研究與應用：①培育抗旱節水作物品種新類型；②發展以少量水精確補灌為特征的半旱地農業[5]。前者更具發展潛力，后者則更為現實可行。

5 結 論

2019年是國家實施黃土高原退耕還林(草)工程的第20 a，有必要總結20 a來取得的進展和成就，以及在工程實施過程中出現的新問題。如退耕還林(草)對黃河水沙變化的實際貢獻率，不同區域退耕還林(草)的規模和限度，如何合理利用依托退耕還林(草)培育的綠色資源，將生態建設與產業發展相融合等等，尋求切實的應對方案，以推動黃土高原地區生態文明建設、鄉村振興和脫貧攻堅國家戰略任務的早日完成，為黃河流域的生態保護和高質量發展奠定堅實基礎。