城市規(guī)劃用地管理模式探析

吳青梅

（萊西市自然資源局，山東萊西266600）

0 引言

城市規(guī)劃過程中，用地基本分3類：[1]純公益性質(zhì)的用地，如國防、軍事、學(xué)校等用地，服務(wù)全體社會成員；[2]準(zhǔn)公益性質(zhì)，如廉租房、機(jī)場等用地，服務(wù)于社會部分成員；[3]非公益性質(zhì)用地，包括私人住宅、商業(yè)用地等，只對特定人群服務(wù)。無論土地屬于哪種性質(zhì)，只有不斷創(chuàng)新管理模式，才能讓城市土地資源的價值充分發(fā)揮。

1 城市規(guī)劃用地特點探析

1.1 空間拓展性

空間拓展性特征在中小型城市尚不明顯，但在大城市充分顯現(xiàn)，特別是城市中心區(qū)土地，單價較高，且土地功能被不斷擴(kuò)展。在規(guī)劃地上建筑時要將每寸土地進(jìn)行充分利用，在垂直方向上不斷擴(kuò)展土地空間，一般市中心都會建造高層建筑，低層作為銷售、餐飲用途，高層作為企業(yè)辦公場所，有的樓房整棟供人們居住。為緩解土地資源緊張現(xiàn)狀，地下空間也被挖掘，以購物廣場、餐飲為主，有些作為娛樂場所。由此可見，城市用地具有較強拓展性。

1.2 逆轉(zhuǎn)困難性

城市起初基本都是農(nóng)村，通過規(guī)劃修建道路，蓋起高層建筑，逐漸發(fā)展成高樓林立、車水馬龍的城市。農(nóng)村城市化就是對土地稍加改造就能向城市方向發(fā)展，但建成后的城市若想回歸農(nóng)村原始生態(tài)，其難度巨大。鋼筋混凝土、工業(yè)生產(chǎn)等對土地造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞，土地想要恢復(fù)原貌難上加難。為避免這一問題，土管局進(jìn)行土地規(guī)劃時會嚴(yán)格控制農(nóng)村土地占用量。

1.3 生態(tài)強度降低

城市與農(nóng)村在土地資源利用方面的土地功能不同。農(nóng)村用地以種植農(nóng)作物為主，且農(nóng)民不同季節(jié)播種作物不同，經(jīng)過翻耕、除草及施肥等，土壤肥力升高；農(nóng)作物屬于綠植，對改善空氣質(zhì)量有很大幫助，農(nóng)村用地與生態(tài)建設(shè)理念相吻合。城市用地以建設(shè)地面建筑為主，滿足人類住房、生產(chǎn)等需求，土地規(guī)劃以挖掘其承載功能為主，盡管在道路、小區(qū)周邊栽種植物，但綠化面積遠(yuǎn)小于建筑面積，生態(tài)凈化能力減弱。

2 城市規(guī)劃用地管理模式缺陷分析

2.1 規(guī)劃項目細(xì)化研究不到位

城市用地規(guī)劃包括多方面，且每個項目都具有較強專業(yè)性，公共設(shè)施、小區(qū)建設(shè)、工廠建設(shè)等都屬于土地規(guī)劃內(nèi)容，項目不同其特點、占地面積等都存在差異，各部門需分工合作，對單個項目進(jìn)行細(xì)化研究，才能協(xié)調(diào)土地規(guī)劃中存在的矛盾。通過實際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地規(guī)劃工作并未按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，很多編制工作只是搭建了框架，細(xì)節(jié)性規(guī)劃并未落到實處，導(dǎo)致土地使用過程中出現(xiàn)用地沖突現(xiàn)象，還有的城市直接借用其他城市的土地規(guī)劃管理模式，并未結(jié)合城市實際發(fā)展需求，管理模式與城市發(fā)展不協(xié)調(diào)，土地價值未能充分發(fā)揮。

2.2 公共設(shè)施規(guī)劃不合理

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，大量人口涌入城市，城市容量超出負(fù)荷，因此土地管理部門通過各項措施，不斷擴(kuò)充城市容量，如增加建筑層數(shù)滿足人們住房需求，擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模為更多學(xué)生上學(xué)提供便利等，但只解決城市建設(shè)的部分問題，車位少、運動場館不足等問題仍然存在。公共設(shè)施規(guī)劃較凌亂，缺乏全面規(guī)劃意識。

2.3 土地征收管理矛盾突出

目前我國的城市建設(shè)正如火如荼地開展，但土地規(guī)劃管理過程中，土地管理問題較多。

1）土地獲取途徑單一我國土地管理法中規(guī)定，城市建設(shè)用地一方面通過征收私有土地獲得，另一方面是使用國家存儲土地。但很多城市在進(jìn)行用地規(guī)劃時，往往只采用征收策略，僅憑單一征收方式，城市擴(kuò)建存在較多阻礙。

2）不能嚴(yán)格控制征收范圍土地資源寶貴，征收的土地歸地方政府所有，征收土地量遠(yuǎn)超出城市建設(shè)用地量，大量土地被地方政府囤積起來，影響土地資源的正常分配。

3）農(nóng)民利益受損土地是農(nóng)民生存的根本，城市規(guī)劃征用土地后，農(nóng)民失去穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，務(wù)農(nóng)為主的經(jīng)濟(jì)來源被切斷，農(nóng)民很難在城市中生存。采取貨幣補償方式，受補償者面臨貨幣貶值風(fēng)險；有的地方政府考慮自身利益，按照國家最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地補償，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。

3 某市用地管理新模式探析

3.1 管理現(xiàn)狀分析

如土地管理方式一直沿用傳統(tǒng)方法，在土地功用、測繪等數(shù)據(jù)量不斷增加的情況下，城市用地管理工作量加大，傳統(tǒng)管理方式逐漸顯現(xiàn)弊端。基礎(chǔ)性土地資料查找不便，實施“一書四證”管理模式，每級審批都需對上一級審批工作進(jìn)行整理分析，層層整理易出現(xiàn)數(shù)據(jù)錯誤，審批發(fā)證時間滯后。此外，人工統(tǒng)計數(shù)據(jù)量增加，各級部門間信息傳輸閉塞，領(lǐng)導(dǎo)無法實時接收管理動向，匯報管理情況多為口頭匯報，管理透明度較差。

3.2 構(gòu)建新型管理模式

管理部門將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)引進(jìn)到管理工作中，Arc/Info、Oracle等軟件融入土地管理系統(tǒng)，利用小型機(jī)建立城市土地監(jiān)測站，并構(gòu)建局域網(wǎng)絡(luò)，將城市土地資料分層存儲在數(shù)據(jù)庫中，如基礎(chǔ)地形、地下管道分布等資料，同時依托GIS技術(shù)開發(fā)相應(yīng)管理系統(tǒng)。為保證規(guī)劃用地管理的透明度，將“一書四證”管理模式放到信息系統(tǒng)中，實現(xiàn)逐級審批、三位一體的信息化審批制度。在信息化管理基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)存管理問題，對各項管理工作進(jìn)行如下優(yōu)化。

1）完善項目編制實行管理公示制度，各類用地規(guī)劃都要在網(wǎng)站進(jìn)行公示，公示內(nèi)容包括：各部門需要履行職責(zé)；用地規(guī)劃的法律法規(guī)；審批制度公示；對不落實管理職責(zé)的部門進(jìn)行問責(zé)；面向群眾公示舉報電話，隨時舉報土地規(guī)劃中出現(xiàn)的不合理現(xiàn)象。此外，落實各項監(jiān)管政策，保證土地規(guī)劃中的各項細(xì)節(jié)性工作落實到位。

2）利用先進(jìn)技術(shù)輔助用地規(guī)劃構(gòu)建BIM信息管理層，不同人員在線同時進(jìn)行地面設(shè)施設(shè)計，上傳到數(shù)據(jù)庫后相關(guān)軟件合成虛擬規(guī)劃模型，然后進(jìn)行碰撞檢測，觀察用地設(shè)計中是否存在沖突，及時調(diào)整設(shè)計沖突，保證后期建設(shè)的順利進(jìn)行。利用GIS技術(shù)對文檔數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，再加上其他技術(shù)輔助，用戶辦公時能從數(shù)據(jù)庫中直接找到文檔資料，實現(xiàn)數(shù)據(jù)、操作界面的無縫連接。在模型操作界面提供菜單、參數(shù)，更改等各種圖標(biāo)，讓管理者根據(jù)設(shè)計需求對參數(shù)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，GIS系統(tǒng)還支持對歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行查詢。在各類技術(shù)的輔助下，公共設(shè)施建設(shè)可先在計算機(jī)上模擬運行，優(yōu)化沖突位置，公共設(shè)施設(shè)計逐漸向一體化方向發(fā)展，方便人們?nèi)粘Ｉ睿浞职l(fā)揮土地功能。

3）緩解土地征收矛盾利用先進(jìn)的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對城市空閑土地資源進(jìn)行掃描，優(yōu)先使用城市存儲土地進(jìn)行相關(guān)建設(shè)，在此基礎(chǔ)上按照城市規(guī)劃量合理征收土地，改變城市用地規(guī)劃單一的局面。利用網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)，整理國家土地征收標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行政策；利用數(shù)據(jù)計算系統(tǒng)初步確定需征收的土地范圍和方位，不盲目征地，征地工作須計算上報上級主管單位，切實保證農(nóng)民利益。對于必須征用的土地，要和土地?fù)碛姓咦龊脜f(xié)商，根據(jù)農(nóng)民要求，盡量在土地補償標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，給予最大補償，并為其長遠(yuǎn)生活考慮，可為農(nóng)民提供就業(yè)崗位，如小區(qū)管理、保安等，讓被征地者有穩(wěn)定收入，消除其后顧之憂。

4）實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)圖文查詢各省市辦公網(wǎng)絡(luò)相互連通，且城市中遍布監(jiān)測裝置，地區(qū)土地資源通過網(wǎng)絡(luò)傳輸，向中央土地管理部門實時傳送，有效避免當(dāng)?shù)爻鞘杏玫匾?guī)劃的不合理現(xiàn)象。土地數(shù)據(jù)全部集中到系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫中，實現(xiàn)對城市土地資源的集成管理；各職位人員獲取資料權(quán)限不同，保證核心資料的安全性。規(guī)劃審批過程可聯(lián)網(wǎng)異地操作，縮減紙質(zhì)文件來回運輸時間，審批流程迅速。用地申請、審批等流程全部在同一平臺上完成，申請者登錄申請界面，平臺直接將資料傳輸?shù)綄徟到y(tǒng)，管理者在線審批，省去跨平臺操作、降低數(shù)據(jù)丟失風(fēng)險。

針對城市規(guī)劃管理存在的問題，對管理模式進(jìn)行全面優(yōu)化，并將先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運用到管理工作中，實現(xiàn)全方位信息化管理，城市建設(shè)用地規(guī)劃更合理，土地管理部門工作效率明顯提升，土地利用率也將有所提高。

4 結(jié)語

城市化是現(xiàn)代社會的主要發(fā)展方向，在生態(tài)文明建設(shè)理念的影響下，土地合理規(guī)劃尤為重要。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是城市建設(shè)的助推劑，只有處理好用地過程中的各方矛盾，城市建設(shè)就是成功的。以上是對城市用地規(guī)劃管理新模式的探索，城市建設(shè)必須和生態(tài)理念相契和，才能構(gòu)建環(huán)境友好型城市。