環境行政執法與刑事司法銜接的檢察監督
——基于檢察機關提前介入視角

蔣云飛

(重慶行政學院 法學教研部， 重慶 400041)

一、問題提出

自2007年國家環保總局(現為生態環境部)、公安部、最高人民檢察院聯合印發《關于環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》(以下簡稱2007年《若干規定》)之日算起，我國對環境行政執法與刑事司法銜接(以下簡稱環境“兩法”銜接)不暢問題的解決已持續十余年，但至今仍無明顯成效。目前“大多數地方的環境保護‘兩法’銜接機制缺乏常態化的溝通和事務性的對接，且仍存在一些制約‘兩法’銜接工作的薄弱環節和瓶頸問題”[1]。環境“兩法”銜接不暢的原因無疑是多元的，例如普遍存在于各地的基于經濟利益考慮的地方保護主義[2]、環境刑法的行政從屬性[3]、證據轉化規則混亂[4]、案件移送程序復雜[5-6]，等等，但究其根源在于環境“兩法”銜接檢察監督的羸弱與缺位。申言之，作為環境“兩法”銜接的關鍵監督角色，檢察機關難以掌控環保部門查辦案件與公安機關處理案件的信息，加之檢察監督方式如檢察意見的剛性不足，使得檢察機關無法真正介入和有效監督環保部門案件移送與公安機關立案，最終導致在環境行政執法中頻頻出現“有案不移、有案難移、以罰代刑”等問題。

檢察機關之所以無法對環境“兩法”銜接展開有效監督，主要有以下三方面的原因：第一，檢察監督啟動方式被動。環境犯罪“往往沒有明確、直接的被害人，同時環境犯罪行為和危害具有隱蔽性，甚至危害結果需要相當長時間方能表現出來”[7]，因此進入檢察監督視野的主要是重大、疑難、復雜、具有較大社會影響以及有明確被害人的案件。除此之外的其他案件，若非基于當事人的舉報或反映，檢察監督就難以啟動。第二，檢察監督信息渠道不暢。由于環境犯罪隱蔽性以及環境“兩法”銜接信息共享機制尚不健全，檢察機關既難以有效掌控環境違法犯罪的信息，亦無法準確摸排環境犯罪的線索。若環保部門和公安機關不主動移送犯罪案件或線索，檢察機關一般不會輕易啟動監督程序。第三，檢察監督剛性較弱。檢察意見與要求說明不立案理由是檢察機關行使法律監督權的兩種重要方式，其中檢察意見屬于非強制性的檢察監督意見，要求說明不立案理由則屬于具有糾錯性質的檢察監督手段，二者的共同缺陷在于監督剛性不足，無法對環保部門移送與公安機關立案形成強力約束。也正因如此，環境“兩法”銜接中“檢察監督那種消極的、被動的、羞羞答答的運作狀況已引起社會民眾的不滿”[8]。

綜上所述，環境“兩法”銜接檢察監督在啟動方式、信息獲取、監督剛性等層面均存在一定的不足，這也是環境“兩法”銜接不暢問題的現實誘因。因此，亟待引入一種剛性的、直接的、行之有效的監督方式，以增強檢察機關對環境“兩法”銜接的監督效果，同時回應社會民眾對加強環境刑事司法保護的殷切期待。檢察機關提前介入作為強化環境“兩法”銜接檢察監督效果的制度創舉，已在環境“兩法”銜接實踐中得到充分嘗試，并取得了顯著成效。2014年，“在全國檢察機關部署開展的為期8個月的破壞環境資源犯罪專項立案監督活動中，檢察機關通過提前介入或掛牌督辦等方式共監督環保部門移送環境資源類案件1 804人”[9]。從規范層面看，檢察機關提前介入環境犯罪案件并引導環保部門調查、研判案情、固定與保存證據，并未逾越檢察機關作為國家法律監督機關的憲法定位，反而有益于豐富檢察監督方式，充分施展檢察機關對環境“兩法”銜接的法律監督職責；從現實績效看，檢察機關提前介入不但可以有效改善檢察監督之被動、消極甚至“難以出場”的局面，亦可充分提升檢察監督的剛性與靈活性，還可大幅拓寬檢察監督信息獲取渠道，這對強化環境“兩法”銜接檢察監督效果大有裨益。基于此，有必要在環境“兩法”銜接檢察監督中引入并擴大使用檢察機關提前介入這一新型的監督方式，并以此為契機促進檢察監督方式的整體改進，借此完善環境“兩法”銜接的檢察監督機制。

二、環境“兩法”銜接中檢察機關提前介入的語義界定及理論證成

(一)檢察機關提前介入的緣起與內涵

檢察機關提前介入最早可追溯到20世紀80年代，根據1988年最高人民檢察院、公安部聯合頒布的《關于加強檢察、公安機關相互聯系的通知》，檢察機關針對公安機關立案偵查的重大、疑難、危害嚴重、具有重大社會影響的刑事案件，可應公安機關之邀請或自身認為有必要，指派人員參與公安機關的偵查、收集證據等活動。2002年最高人民檢察院召開的“全國刑事檢察工作會議”明確提出了“堅持、鞏固和完善‘適時介入偵查、引導偵查取證、強化偵查監督’”等改革措施，進一步完善了檢察機關提前介入制度。顯而易見，此時檢察機關提前介入意在引導公安機關的偵查取證，且只能將監督觸角“前移”至公安機關偵查階段。由于檢察機關提前介入公安機關偵查卓有成效，2007年《若干規定》再度延伸了檢察機關提前介入的觸角，希望通過強化檢察監督解決環保領域的“兩法”銜接不暢問題。2007年《若干規定》第12條第3款規定“公安機關、人民檢察院對環境保護行政主管部門正在辦理的涉嫌環境犯罪的案件要求提前介入調查和偵查或者要求參加案件討論的，環境保護行政主管部門應當給予支持和配合”，這也標志著檢察機關可“提前”介入至行政執法階段，較之提前介入公安機關偵查更進一步，使得環境行政執法完全暴露在檢察機關的法律監督之下。

由上述可見，本文所稱的檢察機關提前介入，是指檢察機關提前介入到環境行政執法過程中，將檢察觸角“前移”至環保部門行政執法與案件查辦階段，其實質是檢察權在環境行政執法領域的必要延伸。從字面意義上看，提前介入中的“提前”應是指檢察機關介入到環保部門移送案件之前，而非公安機關立案之前。按照正常的環境污染犯罪案件移送流程，首先是環保部門將涉罪案件移送公安機關，其次是公安機關依法受理、審查并決定是否立案，最后是檢察機關接收公安機關移送而來的案件。提前介入意味著檢察機關可介入到環保部門將案件移送公安機關之前的調查取證階段，其根本目的，一是為了有效震懾環境污染犯罪者，二是為了對環保部門移送以及公安機關立案形成強力約束。從本質上看，提前介入屬于檢察機關實施檢察監督的一種方式或手段，與傳統的檢察監督方式如派員查詢、調閱案卷、檢察意見、要求說明不立案理由以及支持起訴等類似。但相較于傳統的較為被動、消極的檢察監督方式，提前介入顯得更為積極、主動，檢察機關基于自身法律監督職權主動深入到環境“兩法”銜接的監督之中，有助于實現對環境行政執法的同步和動態監督。在具體適用上，提前介入并非一種“單獨化適用”的檢察監督方式，也并非必須“優先適用”的檢察監督方式，而是需要與檢察意見等傳統監督方式靈活配合，只有這樣才能發揮出最佳監督效果。

(二)檢察機關提前介入的理論證成

檢察機關提前介入本質上涉及的是檢察權對行政權的監督制衡，旨在通過檢察權的提前介入來有效鉗制行政權與司法權，最終實現行政權、司法權與檢察權的合理分工與相互制衡。

從權力關系視角看，環境“兩法”銜接主要關涉三項公權力：行政權、司法權與檢察權，各項權力分別由不同的機關行使，且各權力不得相互僭越。畢竟，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止”[10]，因此“要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”[11]。環境“兩法”銜接不暢表面上看是涉罪案件難以在行政與司法二元領域有序移送，但背后反映的是行政權的“一家獨大”與檢察監督機制的羸弱乏力和檢察權的缺位。因此,為確保環保部門移送案件所行使的行政權以及公安機關立案時所行使的司法權得到規范有序運行，必須通過檢察權的適度擴張來鉗制行政權以及司法權。但隨之而來的問題是，檢察機關提前介入時行使的檢察權的性質是什么？能否有效制衡行政權與司法權？從學理上看，檢察權存在行政權說[注]行政權說認為，檢察權屬于行政權，其不具有終局性、中立性、被動性、獨立性等特征，而是具有明顯的上命下從的行政屬性[12-13]。、司法權說[注]司法權說認為，檢察權屬于司法權，其與審判權具有一定的“近似性”[14]。、雙重屬性權說[注]雙重屬性權說認為，檢察權兼具行政權與司法權雙重屬性，其既源于行政權，又與司法權結合[15]。、法律監督權說[注]法律監督權說認為，檢察權屬于法律監督權，監督性是檢察權與生俱來的品格，將檢察權定位為法律監督具有“國際合理性”與“本土合理性”[16]。4種代表性的觀點，對檢察權性質的不同認定直接影響環境“兩法”銜接檢察監督工作能否得到有效開展以及能否有效監督制衡行政權與司法權。本文認為，應立足于檢察機關的憲法定位及其在環境“兩法”銜接中的法定職責，將檢察機關提前介入時所行使的檢察權界定為法律監督權。作為一項法律監督權，檢察機關提前介入環境案件有助于履行憲法賦予檢察機關的重要使命和神圣職責，也更易于實現行政權、司法權與檢察權之間的合理分工與相互制衡。

從權力運行視角看，檢察機關提前介入有利于發揮行政權、司法權與檢察權懲治環境違法犯罪的協同效應。協同治理理論認為，在復雜的社會系統中，單一主體不可能擁有解決社會問題的所有知識、工具和資源，必須依靠各個治理主體的“群策群力”和協同配合，而要實現治理主體之間的協同配合，最關鍵的要素在于確保信息交互的流暢與充分。協同治理中信息溝通越強，信息就越精確和越具有對稱性，治理主體間的信任度就越強，其合作可能性就越大；反之，信息公開透明度較低，信息偏差嚴重，信任感不足，不僅會引發各種機會主義行為，而且可能造成治理主體的互動成本增加，容易導致協同治理效果大打折扣[17]。環境“兩法”銜接中檢察監督效果之所以不彰，與檢察機關對涉罪案件信息占有與交互不足密切相關。檢察機關提前介入環境犯罪案件，有助于打破案件調查、移送信息交互的壁壘與藩籬，有助于促進環保、公安、檢察三機關作出準確判斷與增強合作意愿，最終提升各機關在涉罪案件移送、證據收集與轉化上的協作力度。概言之，檢察機關提前介入環境犯罪案件，可有效緩解甚至消除環境“兩法”銜接中各機關因信息不對稱而導致的機會主義現象(諸如“有案不移”“以罰代刑”與“有案不接”)，同時在充分發揮行政權、司法權與檢察權各自功能優勢的基礎上實現協同效應。由此可見，構建環境“兩法”銜接中的檢察機關提前介入制度在理論層面具有正當性與合理性。

三、環境“兩法”銜接中檢察機關提前介入的可行性分析

檢察機關提前介入作為強化環境“兩法”銜接檢察監督效果的制度創新，符合檢察機關作為國家法律監督機關的憲法定位，也符合檢察權監督制衡行政權及司法權的基本法理。但現實中，檢察機關提前介入環境犯罪案件是否可行？筆者認為，可從檢察機關提前介入的內在優勢、實踐探索與檢察制度改革的可預期性方面展開分析。

(一)獨特的內在優勢是檢察機關提前介入的重要支撐

檢察機關提前介入使檢察權的觸角往案件移送的上游延伸，使得環保部門移送案件與公安機關立案的全過程均暴露在檢察監督之下。結合檢察機關提前介入的內涵，該監督方式至少具有如下內在優勢：

一是引導調查取證。基于環境犯罪的行政從屬性(即環境行政執法往往是環境犯罪追訴的前置程序[18])，環保部門常常是涉罪案件或線索的首位發現者與調查者，及時收集與保存環境違法犯罪證據并附隨案件移送刑事司法機關是其職責所在。但現實中，判斷環境違法行為是否涉嫌犯罪以及收集與保存證據并非環保部門之專長，若收集的證據在證據形式、證明標準上不符合刑事證據要求，環保部門就難以將涉罪案件移送公安機關，導致“有案不移、有案難移”問題。檢察機關提前介入可充分發揮其專業優勢，即引導環保部門圍繞案件定性來收集、固定和保全證據，精準摸排環境犯罪線索以及防止關鍵證據滅失。

二是督促案件移送。環保部門之所以選擇“有案不移”與“以罰代刑”，除了基于地方保護主義和部門保護主義之考量外，還在于缺乏移送案件的外在監督壓力。檢察機關提前介入環境行政執法，無疑會對環保部門移送形成巨大的監督壓力，客觀上有助于督促環保部門移送涉罪案件。

三是助益于查辦職務犯罪。從最高人民檢察院發布的10起環境污染典型案件看，環境污染犯罪的背后往往帶有職務犯罪的影子[19]。這也說明，環境污染犯罪與職務犯罪猶如一對連體胎兒，二者密不可分且“休戚與共”。因此，要想懲治環境污染犯罪，必須先懲治瀆職犯罪，檢察機關提前介入有助于鏟除環境污染犯罪背后的政府“保護傘”，并“順藤摸瓜”排查相關職務犯罪線索，這對懲治環境保護領域的職務犯罪不無裨益。

(二)多年的實踐探索為檢察機關提前介入累積了經驗

自2007年《若干規定》頒行起，檢察機關提前介入環境犯罪案件已在地方省市進行了廣泛實踐。從當前的實踐探索看，江蘇省已先行一步，其創新使用了提前介入的方式以推進環境“兩法”銜接的檢察監督工作。2013年江蘇省高級人民法院與江蘇省人民檢察院《關于依法辦理環境保護案件若干問題的實施意見》第11項規定：“人民檢察院應當及時介入重大環境污染事故的調查處理，嚴肅查辦嚴重環境污染案件和責任事故背后的瀆職犯罪案件，以及在環境保護監管執法過程中的貪污賄賂等職務犯罪案件”，明確將查辦職務犯罪作為檢察機關提前介入的首要目標，有效貫徹了“治污先治瀆職”要求。2018年，江蘇省人民檢察院與上海市、浙江省、安徽省三地人民檢察院共同簽署了《關于建立長三角區域生態環境保護司法協作機制的意見》，該意見要求建立長三角重大環境污染案件提前介入機制，旨在統一生態環境司法尺度和證據標準，進一步強化長三角區域環境“兩法”銜接的檢察監督。

從實踐層面看，檢察機關提前介入環境案件調查取證亦積累了相當豐富的經驗。在最高人民檢察院掛牌督辦的2014年“騰格里沙漠污染案”中，內蒙古、寧夏、甘肅三地檢察機關迅速介入案件，“并迅速開展調查、引導取證、依法批捕與提起公訴，才避免了關鍵證據的滅失與地方政府的干預”[20]。正是由于檢察機關提前介入調查并引導取證，該起嚴重污染環境案才得以迅速告破，相關責任人員的刑事責任也得以被依法追究。“騰格里沙漠污染案”的啟示在于，檢察機關應基于法律監督職責積極介入環境污染案件，引導調查取證、督促案件移送與查辦瀆職犯罪，避免環保部門在部門保護主義與地方保護主義的影響下選擇“有案不移”或“以罰代刑”。無獨有偶，在2015年“安徽池州環境污染案”中，安徽省檢察機關亦選擇提前介入案件，并“建議環保部門多點、多方位采集內外環境的水土樣本，同時建議公安機關和環保部門進行現場勘查、固定證據”[21]，最終案件調查、偵、訴、審才得以順利推進。

基于以上分析，地方省市(尤其是江蘇省)對環境“兩法”銜接中檢察機關提前介入的制度探索與最高人民檢察院或地方檢察機關提前介入環境污染案件的實踐摸索，為檢察機關提前介入制度的構建積累了豐富的經驗，也為檢察機關提前介入制度的實施做了有益鋪墊。

(三)以審判為中心的刑事訴訟制度改革為檢察機關提前介入提供了契機

當前我國刑事訴訟體制改革正在如火如荼地順利推進。2014年10月23日黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要“推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗”。為貫徹落實“推進以審判為中心的訴訟制度改革”之重大部署，2016年10月11日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合發布了《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》，該意見要求“偵查機關應當全面、客觀、及時收集與案件有關的證據，若收集的證據不符合法定程序，可能影響司法公正，不能補正或者作出合理解釋的，應當依法予以排除”。據此而言，以審判為中心的訴訟制度改革的路線圖日益明朗，其重要任務之一就是要建立符合審判要求以及適應犯罪案件特點的證據收集、固定與轉化規則。

以審判為中心的訴訟制度改革為環境“兩法”銜接檢察監督機制的完善提供了新的契機。根據上述改革方案，以審判為中心的訴訟制度改革的重點在于證據收集和使用須符合審判要求。環境犯罪案件證據的特殊性在于，證據往往由環保部門及環境監測機構收集、固定與保存，且必須經過有序轉化才能作為刑事證據使用[22]。然而，環保部門及環境監測機構收集的證據與刑事證據在證據種類、取證規范、證明標準上存在較大差異，實踐中很難轉化為刑事證據使用，以至于公安機關或檢察機關不得不重新偵查取證。事實上，若公安機關或檢察機關選擇重新收集證據，不僅需要耗費大量的刑事司法資源，還可能因環境違法犯罪證據時過境遷而無法重新提取，導致案件偵辦與移送困難。為解決環境行政證據的收集與轉化問題，檢察機關應當依照審判所需的證據規范和證據標準提前介入環境案件，積極引導環保部門收集、固定與保存證據，確保環境行政證據有序轉化為刑事證據，以提升環境司法審判的效率和質量。一言以蔽之，以審判為中心的訴訟制度改革對證據收集提出了新的更高要求，使檢察機關提前介入環境污染案件具備了現實可能性。

四、環境“兩法”銜接中檢察機關提前介入的制度構建

基于以上分析，檢察機關提前介入環境犯罪案件具有合憲性、正當性和可行性，構建檢察監督制度將有助于提升檢察機關對環境“兩法”銜接的監督質效。筆者認為，明確檢察機關提前介入的適用原則、案件范圍與啟動方式是該制度構建的基本內容。

(一)檢察機關提前介入的適用原則

檢察機關提前介入環境“兩法”銜接實質上是檢察權在行政執法領域的必要延伸，旨在監督行政權的規范行使。檢察機關提前介入并不意味著檢察機關有權隨時隨地介入，申言之，檢察機關在提前介入時應當恪守檢察監督職責，即“只能是業務上的指導與監督而不是代替環境行政執法機關的執法”[23]，不能超越檢察權的行使邊界，亦不能以檢察權替代行政權。檢察權的本質內容是監督，以制衡權力為價值追求，而行政權的本質內容是判斷，以行政效率為價值目標，二者各司其職、各行其是，不可相互替代或僭越。誠如學者所言，“行政檢察監督要遵守行政權運行規律，尊重行政機關的專業性和優先判斷權，檢察監督不能代行行政權”[24]。可見，檢察機關提前介入環境犯罪案件必須遵循一定的原則，確保檢察機關在憲法和法律授權的權域范圍內活動，在此基礎上充分發揮檢察權對行政權的監督優勢。

筆者認為，檢察機關提前介入應當遵循依法、適時、適度原則，努力做到“參與而不干預、參謀而不代替、指導而不包辦”[25]。第一，依法介入原則。所謂依法介入，是指檢察機關應當按照2018年新《憲法》第134條所賦予的重要職責與神圣使命介入對環境“兩法”銜接的監督。在具體操作程序上，2007年《若干規定》第12條[注]2007年《若干規定》第12條第2、3款規定：“對環境保護行政主管部門正在辦理的涉嫌環境犯罪的案件，必要時，環境保護行政主管部門可以邀請公安機關、人民檢察院派員參加相關調查工作。公安機關、人民檢察院對環境保護行政主管部門正在辦理的涉嫌環境犯罪的案件要求提前介入調查和偵查或者要求參加案件討論的，環境保護行政主管部門應當給予支持和配合。”與2017年《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》(以下簡稱《銜接辦法》)第31條[注]2017年《銜接辦法》第31條規定：“環保部門、公安機關和人民檢察院應當加強對重大案件的聯合督辦工作，適時對重大案件進行聯合掛牌督辦，督促案件辦理。”據此規定，聯合掛牌督辦已成為檢察機關提前介入的重要方式。為檢察機關提前介入提供了相對明確的規范依據與規則指引。檢察機關只有基于憲法賦予的法律監督職責以及2007年《若干規定》和2017年《銜接辦法》規定的程序規則介入環境犯罪案件，積極引導取證與督促案件移送，才能發揮檢察監督的最大效能。第二，適時介入原則。所謂適時介入，是指檢察機關提前介入應當正合時宜或正當其時，而不是隨時、隨地與隨意地介入。適時介入主要表現在，檢察機關提前介入時應當瞄準介入環境“兩法”銜接的時機，找準檢察權制衡行政權及司法權的契機，及時引導環保部門調查取證，而非選擇“一刀切”地隨意介入。第三，適度介入原則。檢察機關提前介入環境犯罪案件是有一定限度的，即不能超越自身權限實施立案偵查、逮捕與起訴，不能干預環保部門的正常調查取證行為，也不能替代環保部門或公安機關作出是否移送及立案的決定，避免檢察權凌駕于行政權和司法權之上。重慶在此方面作了較好的示范，2014年《重慶市關于檢察機關提前介入引導取證工作辦法(試行)》明確規定“提前介入的檢察官必須嚴格遵守辦案紀律和規定，未經批準不得介入偵查活動、不得對案件處理結果發表意見”[26]，以此確保檢察權的規范與適度行使。

(二)檢察機關提前介入的案件范圍

檢察機關提前介入并不意味著檢察機關可以基于憲法賦予的法律監督權介入所有的環境污染犯罪案件，畢竟檢察機關沒有能力“統攬法律監督權”[27]。申言之，由于受人手、物力、財力等條件所限，檢察機關不可能對所有環境犯罪案件的交接進行監督，也并不是所有的環境犯罪案件都需要檢察機關的監督。為有效提升檢察監督效果，應當嚴格限定檢察機關提前介入的案件范圍。關于提前介入的案件范圍，2007年《若干規定》第12條僅規定“必要時可邀請檢察機關介入”，但究竟何謂“必要”，無論是學者還是立法者均未給出明確答案。令人贊嘆的是，部分地方省市在其頒布的政府文件中對提前介入的案件范圍作了明確規定，為國家層面環境“兩法”銜接中檢察機關提前介入制度的構建積累了有益經驗。關于提前介入的案件范圍，2013年《江蘇省關于依法辦理環境保護案件若干問題的實施意見》規定的是“社會影響大、群眾反映強烈的環境污染犯罪案件”；2015年《云南省關于加強協作配合依法打擊環境違法犯罪行為的實施意見》規定的是“重特大、社會影響較大的環境污染犯罪案件”；2014年《重慶市關于加強打擊破壞環境資源和危害食品藥品安全犯罪協作配合的會議紀要》以及《關于檢察機關提前介入引導取證工作辦法(試行)》規定的是“重大、復雜和敏感的環境污染犯罪案件”。

盡管江蘇、云南、重慶三地對提前介入案件范圍的規定有細微差別，但是均將“重大、復雜、敏感以及社會影響較大的環境污染犯罪案件”作為檢察機關提前介入的主要范圍。之所以作出如上限定，主要原因應該在于檢察機關內部用于檢察監督的資源較為有限，只有將有限的司法資源用在“重大、復雜、敏感以及社會影響較大的環境污染犯罪案件”上，才能最大限度地發揮檢察機關對環境“兩法”銜接的監督效果，也才能更好地回應社會公眾對強化環境司法保護的訴求。因此在構建環境“兩法”銜接中檢察機關提前介入制度時，可借鑒地方的成熟經驗，將提前介入的案件范圍限定為“重大、疑難、敏感、社會影響較大的環境犯罪案件”。但究竟何謂“重大、疑難、敏感、社會影響較大的環境犯罪案件”？有何判斷標準？現行立法對此均未予以明確。筆者認為，檢察機關可通過發布指導性案例并結合辦案經驗的方式來認定何謂“重大、疑難、敏感、社會影響較大的環境犯罪案件”，為檢察機關提前介入環境犯罪案件提供可靠指引。

(三)檢察機關提前介入的啟動方式

關于檢察機關提前介入的啟動方式，學界主要存在3種觀點。第一，檢察機關主動介入模式，即檢察機關享有提前介入的主動權。有學者指出，“為了充分發揮檢察機關對案件定性、證據把握的優勢，對于行政執法機關查處可能涉嫌犯罪的案件，檢察機關認為有必要時可以主動派員提前介入”[28]；“對關系到重大生命財產安全的領域，檢察機關要積極提前介入，指導環境保護主管部門和公安機關對現場取樣的廢物進行檢測、出具檢測結果，督促刑事立案”[29]。第二，環保部門商請介入模式，即檢察機關能否提前介入取決于環保部門是否邀請。第三，“環保部門商請介入為主，檢察機關主動介入為輔”[30]模式。主要理由在于，檢察機關受人、財、物、技術等因素所限，不宜“一刀切”地主動介入環境犯罪案件，而應當有選擇性地介入。

在地方實踐層面，部分省市啟動提前介入程序的方式也各有不同。江蘇省采取的是檢察機關主動介入，云南省采取的是檢察機關依法介入，重慶市采取的是環保部門商請介入，但究竟哪一種介入方式最為適宜呢？對比而言，環保部門商請介入與檢察機關主動介入各有利弊，環保部門商請介入的優勢在于環保部門掌握案件信息，商請檢察機關介入的直接目的是要解決環保部門在案件調查取證中所遇到的案件定性與證據收集難題，此時檢察機關提前介入的效率可能更高，但不足的是，環保部門擁有是否邀請檢察機關介入的決定權，這顯然不符合檢察權與行政權相互制衡之要義；檢察機關主動介入可以有效提升檢察機關的監督效果，但由于信息獲取、人手、財力等方面的不足，現實中檢察機關很難主動介入環境犯罪案件，同時還可能存在檢察權越界之嫌。筆者認為，為發揮檢察機關提前介入的真正功效，應當既允許環保部門商請介入，又允許檢察機關主動介入，如此安排的優勢在于：首先，商請介入可以真正解決環保部門執法過程中遇到的案件定性難、證據收集難、證據轉化難等問題；其次，若環保部門有隱瞞案情、以罰代刑之嫌疑，檢察機關可以通過主動介入予以糾正并督促其及時移送案件，最為重要的是，檢察機關主動介入可以有效打擊環境污染犯罪背后的職務犯罪行為，可以對環境監管失職瀆職者形成強大震懾力。