機制與策略：重慶濱水地段城市設計實踐探索

楊震

楊震（1976—），男，重慶大學建筑學學士、碩士，英國卡迪夫大學城市設計博士，注冊城市規劃師。現任重慶大學建筑城規學院教授，主要從事城市設計方面的研究，在多個社會、學術團體兼職：英國皇家規劃學會會員，中國建筑學會城市設計分會理事，重慶市規劃局城市設計專家庫成員，中文核心期刊《國際城市規劃》審稿人等。

近幾年的城市設計，主要是以城市提升為主體導向。主要分為五個方面：一是探索可持續發展城鎮化的格局重組與功能疏解，如雄安以及北京副中心；二是重構自然與城市互適耦合，影響力比較大的是三亞；三是針對中國一些老城市、大城市，優化城市形態與地方特色的城市風貌，即“微重塑”，因為這種城市大量區域是已經建成的，已經沒有條件做大幅度的大拆大建、新城建設，如廣州，主要針對城市的形態和微優化進行建設；四是更加注重人本尺度，提高公共空間的品質，增進社區活力，這兩年做街道品質提升的項目非常多，去年非常有影響力的就是上海，出臺了《上海市街道設計導則》；五是跟社區相關的，就是活化建成環境與維育社會網絡的“老舊社區微更新”。

從這五方面可以看出現在城市設計的一些共性的特點：一是呈現在不同空間尺度效率下的一種全面介入。最近幾年已經非常鮮明地體現了一個特點，就是對不同層級、不同量級的區域-城市-社區空間問題的全面響應；二是城市設計到底做什么？其實城市設計本原的問題是城市空間形態建構及場所營造。在這個基礎上，可以看到城市設計對廣域的自然生態空間保護及微觀人本尺度空間需求投射了更多的關注；三是現在面臨一個新的形勢、新的問題，就是在新時期國土空間規劃體系重構的當頭，實際上我們的城市設計實踐為頂層工作提供了大量的實踐抓手。現在各地都在探討“兩規協調”、“多規合一”，為我們過去所做的工作提供了一些有價值的實證經驗；四是長期以來作為促進城市經營的操作型經濟工具的色彩開始減褪，前幾年都在提“經營城市”，現在更多地把城市設計作為強化城市治理的一種行政化公共政策。

為什么現在國內都要做城市提升？具體到重慶而言，城市提升很大一個原由是因為重慶經過二三十年的高速城鎮化，出現了很大的問題，第一點受到了上上下下高度關注的，就是城市風貌的問題，城市風貌的雷同、混亂、缺失受到日益關注，比如“千城一面”等。在重慶“兩江四岸”走一走就能發現城市風貌面臨的問題，整體意象的紊亂和視覺認知體系的失序。第二點，重慶作為一個大山大水的城市，在很多地方城市形態與自然環境適應性耦合不足，包括形態方面的適應性耦合、空間尺度的適應性耦合、人本需求跟空間設計的適應性耦合。第三點就是生態肌理碎片化。重慶作為一個微觀地形來講，里面有很多小的生態板塊，小的碎片，現在被穿插侵占得非常嚴重，這種生態肌理里面其實原來還有一些本底性的東西。

除了這些風貌問題之外，重慶還面臨一些結構性的問題，即制約機制的問題。首先，重慶主城區是全國開發強度和密度最高的區域之一，并有一定的數據支撐。一是重慶主城區的建成區面積非常大，全國第二，僅次于北京；二是密度、強度也很大，重慶的城市總體容積率是1.02，比北京、東京還高，僅次于紐約。

但是另一方面，雖然已經修了那么多，但重慶現在仍然存在對增量開發比較強烈的一種路徑依賴。深圳已經基本擺脫了對房地產的依賴，房地產已不是深圳的支柱產業了，但重慶到目前為止還是靠賣地、靠房地產。一個比較明顯的改變，過去以“平方公里”為單位的造城式開發已不復再現，新增開發用地的面積逐漸變少，更多是在建成環境中的“植入式開發”。有一個統計，2018年重慶總體可承載建設量大概在700萬方，所以說明現在重慶整個的土地供應和房地產的存量還是比較巨大的。

另外，由于法定規劃的快速覆蓋要求，造成實質上的“控規先行、城市設計被動跟進”的普遍做法，城市設計優先論證形態、再推導合理控規體系的“理想路徑”一直難以實施。在相當長一段時間內，尤其是2018年以前，由于涉及到土地計價體系和出讓收益，控規的核心指標體系在重慶管理里面是非常剛性的，核心指標體系是指容積率和土地性質，所以在實際規劃里很難撼動，過去幾年這就構成了對重慶城市設計的一個最大的剛性制約。

針對有學者提到控規跟城市設計斷層的原因，我們認為，第一是由于城市化的快速推進，沒有時間去對城市進行精雕細琢，只是為了滿足最基本的條件。最基本的條件就是控規編制之后，就可以推進城市化，因為這是它的一個法定化基礎。有了控規，有了容積率，有了基本的指標，城市建設就可以鋪開了。原來在這個層面城市設計不是必須要做的事情，這就造成了控規先行。第二，過去很多年我們一直把城市設計作為城市經營的一種包裝手段，沒有完全把它作為提升城市品質的一種行政化的管理工具。例如重慶，做城市設計有二十幾年了，前前后后做過很多輪，從2008年做了第一次“兩江四岸”國際征集，此后2012年左右的內環聚集區，做了十幾個片區，一直到最近三年的“雙控”。 實際上城市設計真正跟行政結合得最緊密的就是最近三年，前面幾年都有大量的土地運營、土地包裝的訴求在里面，所以兩方面因素疊加，造成有些脫節。

提出城市提升之后，面臨這些問題挑戰，重慶規劃部門開展了一系列的試點，試點啟動時明確提出了三方面的問題：一是在重點地段級尺度，如何提煉充分體現重慶城市風貌和山水自然形成的城市設計控制體系；二是在現行規劃體系內，如何確定城市設計的有效管控重點，實現與控規及開發有機銜接，不是要用城市設計去顛覆控規，而是要跟它形成一種雙向管控；三是如何構建適用于重慶的地段級城市設計編制與實施流程，建立可有效兼容于規劃管理的城市設計法定化范式。

以問題為導向，在城市設計時，一要建立城市設計控制系統；二要與控規及開發有機銜接；三要建立城市設計法定化范式。這在風貌尺度上對城市品質進行提升是比較有效的，也符合當前城市治理的要求。