城市居民社區(qū)違法違章建筑的治理對策
——以雅安市雨城區(qū)青江街道轄區(qū)治理為例

彭曉洪，李政檗，楊菲菲

（四川省雅安市城市管理行政執(zhí)法局，四川 雅安 625000）

1998年7月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革、加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號），明確我國住房體制改革的目標(biāo)是建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和我國國情的城鎮(zhèn)住房新制度。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市居民小區(qū)居住模式逐漸取代農(nóng)村集體居住模式成為主流，但在發(fā)展過程中，居民對于個人利益最大化的追求與小區(qū)秩序的維護(hù)形成了互相對立的矛盾，在生活小區(qū)樓頂違章搭建太陽棚、樓外側(cè)擴(kuò)建外陽臺等現(xiàn)象屢見不鮮。

目前，我國規(guī)制居民在生活小區(qū)內(nèi)違章建設(shè)的法律、法規(guī)、條例等少之又少，違章建筑若得不到有效的規(guī)制就會越建越多。所以，建立健全相關(guān)法律制度、加強(qiáng)行政管理予以規(guī)制刻不容緩。

1 雅安市雨城區(qū)青江街道轄區(qū)違法違章建筑現(xiàn)狀

青江街道位于雅安市雨城區(qū)東南部，東起愛國路，西止三雅園橋頭，北起北環(huán)東路，靠金鳳山脈，南至青衣江畔。轄區(qū)面積6.4km，按地域劃分為青江路、沙灣路、漢碑路3個社區(qū)，27個居民小組，40余個居民小區(qū)，總?cè)丝?.32萬人，常住人口3.78萬人。

青江街道轄區(qū)內(nèi)，共有新舊小區(qū)40余個，其中違建較為突出的，如恒信·上海城、拓海·第一江岸、領(lǐng)地·凱旋帝景、山水豪庭等小區(qū)，均為“新”小區(qū)，沙灣小區(qū)、川航小區(qū)、先鋒小區(qū)等均為年代較久的“老舊”小區(qū)。為便于后文針對性提出對策與建議，違建現(xiàn)狀將從小區(qū)樓盤為代表的“新”小區(qū)違建和背街小巷“老舊”小區(qū)違建兩個方面進(jìn)行分析。

1.1 “新”小區(qū)違建情況

通過對恒信·上海城、拓海·第一江岸、領(lǐng)地·凱旋帝景、山水豪庭等為代表的“新”小區(qū)的走訪和調(diào)查發(fā)現(xiàn):“新”小區(qū)絕大多數(shù)違章建筑均在頂樓，且違建結(jié)構(gòu)以鋼架和磚混結(jié)構(gòu)最為突出，呈現(xiàn)出點(diǎn)多面廣、基數(shù)大的特點(diǎn)。從青江街道轄區(qū)區(qū)域圖看，以小區(qū)為單位，呈明顯的塊狀分布。以恒信·上海城為例，2018年6月，經(jīng)過雅安市規(guī)建和住房保障局確認(rèn)的違建就有80戶。其中，98%以上的違法建筑均在頂樓，以破壞原建筑結(jié)構(gòu)屋面和原建筑坡屋面、利用原坡屋面部分修建現(xiàn)澆或磚混結(jié)構(gòu)房屋及搭設(shè)鋼架（玻璃、彩鋼、塑料）棚為主。

1.2 “老舊”小區(qū)違建情況

“老舊”小區(qū)樓層普遍較低，絕大多數(shù)小區(qū)為7～8層，且頂樓大多為封閉空間。和“新”小區(qū)相比，“老舊”小區(qū)違建則主要以侵占小區(qū)綠地、道路等公共空間，搭建磚混、鋼架棚結(jié)構(gòu)建筑為主要特點(diǎn)。由于“老舊”小區(qū)多數(shù)位于背街小巷，受年代及當(dāng)時法律制度不完善的影響，“老舊”小區(qū)違建除了具有“新”小區(qū)點(diǎn)多面廣和基數(shù)大的特點(diǎn)外，還有一定的歷史遺留問題。如2018年3月，筆者在參與青江街道牽頭對沙灣社區(qū)違法建筑集中拆除時，發(fā)現(xiàn)70余戶違法建筑均位于小區(qū)綠地、人行道路等公共空間，這是和“新”小區(qū)違建相比，“老舊”小區(qū)違建的最大特點(diǎn)。先鋒小區(qū)、川航小區(qū)同樣呈現(xiàn)以上特點(diǎn)。

2 違法違章建筑產(chǎn)生的原因

2.1 居民對個人利益最大化的追求

我國自古有“以穩(wěn)為先”的傳統(tǒng)思想，所謂“無恒產(chǎn)者無恒心”正是其內(nèi)涵的體現(xiàn)。同時，中國婚姻傳統(tǒng)習(xí)俗中習(xí)慣把買房當(dāng)作結(jié)婚的必要條件，極大地增加了居民對于房屋面積的需求。而商品房價格主要由市場供求關(guān)系決定，企業(yè)根據(jù)自己的經(jīng)營成本和市場供求確定商品房價格。這種需求導(dǎo)致房地產(chǎn)市場供需不平衡，這種供遠(yuǎn)小于需的狀態(tài)導(dǎo)致房價飆升。以雅安市為例，目前，雅安新開樓盤如金科、公館1981、蘭臺府等均價都在7 000元/m2以上，第一江岸、恒信·上海城等小區(qū)二手清水房價格也在7 000元/m2左右。而普通老百姓的收入增長與房價增長的速度不成正比，導(dǎo)致百姓負(fù)擔(dān)不起高昂的房價，但由于家庭成員的增加和家庭需求的增長，對房屋面積的需求在日漸擴(kuò)大。所以，違建成為他們滿足房屋需要的首選措施。在這種情況下，違法建設(shè)的群眾認(rèn)為，只要“房大”，利益就越大。以最少的投入占據(jù)盡可能多的利益，多出的面積可以用于搭建住房出租或建成私家花園、放置閑置物品等。在高房價的當(dāng)前，即使是小小的幾平方米面積的違建，也是數(shù)萬元實(shí)實(shí)在在的利益。

2.2 居民法律意識淡薄

有的群眾認(rèn)為“法不責(zé)眾”，大家都在建，肯定不會處理到自己；有的群眾認(rèn)為，小區(qū)業(yè)主都有搭建，自己為什么就不能建；也有的群眾認(rèn)為，隨便在頂樓搭建個鋼架玻璃棚，彩鋼棚算不上什么事，認(rèn)為自家的房屋，即使不辦理任何手續(xù)，也可進(jìn)行建設(shè)。這種淡薄的法律意識，也給執(zhí)法部門在查處違建時帶來了一定的難度。

2.3 違建成本過低

所謂違建成本，指的是居民違章建設(shè)應(yīng)付出的代價，在這里可分為積極成本和消極成本。

1）積極成本 指在違建過程中所花費(fèi)的材料費(fèi)、人工費(fèi)、維修費(fèi)等。如上文所述，房價在市場供需關(guān)系不平衡的情況下日益增長。在房屋價格中，建設(shè)用地使用權(quán)與開發(fā)商利潤占很大一部分。而在違章建設(shè)過程中，居民既不用負(fù)擔(dān)建設(shè)用地使用權(quán)費(fèi)用，也沒有因開發(fā)商、工程承包方獲取利潤而導(dǎo)致積極成本的增加，從而導(dǎo)致違章建筑積極成本遠(yuǎn)小于房屋市場價。

2）消極成本 主要指因違章而導(dǎo)致的一系列消極影響所產(chǎn)生的成本。違建的消極成本幾乎為零。違章建筑帶來的消極成本在日常實(shí)踐中主要包括行政處罰與相關(guān)法律后果、居民關(guān)系損害、建筑物脫落致人損害賠償3個部分:①行政處罰與法律后果方面，國家目前僅出臺了《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律，明確了違章建筑的范圍。但在實(shí)踐過程中，用以規(guī)制違章建筑的法律制度少之又少，各級地方人大也許有相關(guān)地方法規(guī)，但沒有相關(guān)行政部門對法規(guī)加以落實(shí)。②在居民關(guān)系方面，雖然居民個人對于共有區(qū)域的占用是對社區(qū)居民整體利益的損害，但這種損害往往是對所有居民個人欲望的變相刺激。在少部分居民違章建設(shè)后，隨之而來的不是多數(shù)居民的指責(zé)與糾正，而是更多居民加入了違建的行列。③在建筑物致人損害方面，由于在不少城市違建行為已蔚然成風(fēng)，而違建致人損害的事件卻鮮有耳聞，致使居民潛意識認(rèn)為違建致人損害是小概率事件。從這個角度來講，違建的消極成本很低。

3 整治違法違章建筑中出現(xiàn)的問題

3.1 執(zhí)法主體與基層群眾管轄體制出現(xiàn)斷層

按照現(xiàn)行規(guī)定，只有縣級以上行政主管部門才有執(zhí)法權(quán)，最主要的執(zhí)法部門是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，而縣級以上部門并不能及時得知違建現(xiàn)狀，導(dǎo)致消息獲知與違法查處過程出現(xiàn)斷層。

3.2 缺乏處罰力度

現(xiàn)有的處罰方式包括責(zé)令補(bǔ)辦手續(xù)、責(zé)令限期改正、責(zé)令停止建筑等，不能有效打擊違建行為，也得不到行政處罰應(yīng)有的效果，導(dǎo)致居民雖然存在違章建設(shè)行為，但找不到相關(guān)法律法規(guī)加以規(guī)制，也沒有相關(guān)職能部門出面管轄，這方面消極成本幾乎為零。

3.3 問責(zé)機(jī)制不健全

雖然現(xiàn)有法律法規(guī)已經(jīng)基本明確違法違章建筑的范圍和懲罰措施，但在實(shí)踐過程中，問責(zé)主體、問責(zé)程序、問責(zé)方式等仍然沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了問責(zé)主體管轄交叉、管轄空白、規(guī)范程度不高、問責(zé)過程中存在偏差等現(xiàn)象的出現(xiàn)。同時，這種現(xiàn)象發(fā)生以后，問責(zé)主體得不到應(yīng)有的懲罰，這使問責(zé)行為愈發(fā)不規(guī)范。

4 整治違法違章建筑的對策

4.1 明確職能主體，理順機(jī)制，部門聯(lián)動

1）規(guī)劃、住建、城管、國土及公安、人民銀行等部門形成聯(lián)動機(jī)制，實(shí)現(xiàn)條塊結(jié)合，及時協(xié)調(diào)和會商違建管控，不斷提升違建管控治理合力。

2）“警察+城管”，開創(chuàng)執(zhí)法新局面。學(xué)習(xí)和借鑒廣州城市管理工作經(jīng)驗(yàn)，探索組建城管公安支隊(duì)，由公安部門為城市管理部門提供執(zhí)法保障，減少暴力抗法，解決城管執(zhí)法人員在暴力抗法中被動的尷尬局面，進(jìn)而提升城市管理綜合效能。

4.2 健全懲罰問責(zé)機(jī)制

1）加強(qiáng)對職能部門的監(jiān)督 ①單位在違建管控中不作為、亂作為、慢作為或帶頭違建的，要對單位“一把手”和有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)。②對公職人員違建的，通報到所在單位，由所在單位督促其自覺拆除，逾期不拆除的，由紀(jì)檢監(jiān)察部門介入，對單位和相關(guān)人員進(jìn)行督察問責(zé)。

2）嘗試從立法上構(gòu)建對違法違章相關(guān)人員的懲戒機(jī)制，為行政處罰提供依據(jù) 目前，許多地方?jīng)]有相關(guān)地方性法規(guī)，導(dǎo)致行政管理部門對于違建者采取行政處罰措施時無法可依。各級人大應(yīng)加緊制定相關(guān)法規(guī)，規(guī)定違章建筑的標(biāo)準(zhǔn)并劃分等級，建立完善的行政處罰制度。

4.3 提高違法違章相對人違建成本

1）執(zhí)法部門將違建典型案例通過新聞媒體，利用電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)和小區(qū)信息公示欄等途徑予以宣傳曝光，營造“守法光榮，違建可恥”的良好氛圍，讓違建業(yè)主感受到輿論的壓力，進(jìn)而主動自拆。

2）在拆違行動中，邀請新聞媒體到現(xiàn)場進(jìn)行采訪報道，通過正面宣傳和引導(dǎo)，讓群眾意識到違法建設(shè)的危害和意義，取得群眾廣泛的理解和支持。借助媒體的輿論宣傳、引導(dǎo)，使小區(qū)違建的危害性、拆違的正當(dāng)意義家喻戶曉，形成廣大群眾支持、理解、配合拆違的強(qiáng)大輿論氛圍。

3）借鑒《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》的管理辦法，嘗試建立違建“黑名單”制度，使業(yè)主一處違建、處處受限。

4）媒體應(yīng)多報道違建物脫落致人傷害的案例，讓居民意識到違章建筑對人的傷害，使居民從這個層面上對違章建筑利弊重新思考，進(jìn)而放棄違建。

5 結(jié)語

小區(qū)違建如果不能得到有效管控，必定會成為“星火燎原”的大問題。對此，相關(guān)部門必須強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，樹立大局觀念，將小區(qū)違建管控提升到著力改善雅安城市人居環(huán)境、推動城市發(fā)展振興邁上新臺階的高度，開創(chuàng)違建治理的新局面。