行政事業單位不良資產法律監管及其完善探究

何宗鵬

[摘 要]行政事業單位國有資產是我國國有資產的重要組成部分，也是行政事業單位為社會提供公共服務的物質基礎。但近年來，行政事業性國有資產在單位改制、資產處置、“非轉經”等管理和運行過程中產生了大量的不良資產。其成因是多方面的，立法的低層次、滯后和法律體系內部的不協調致使對于行政事業單位不良資產缺乏統一有序的法律監管。解決行政事業單位不良資產問題有效途徑和方法便是制定統一的《行政事業單位國有資產監督管理條例》以及對現有行政事業單位不良資產監管法律體系進行內部優化。

[關鍵詞]行政事業單位不良資產；國有資產監督管理；法律規制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.16.115

1 行政事業單位之不良資產的內涵、性質及特點

行政事業單位，指的是那些以增進社會福利，滿足公眾教育、文化、醫療等需求，為社會公眾提供各種服務為直接目的的社會組織。[1]國家為了保障行政事業單位履行職能，推動各項社會公共事業健康發展，為其設立了規模龐大的國有資產。截至2013年1月1日，全國行政事業單位資產總額14.77萬億元，扣除負債后凈資產總額9.60萬億元，行政事業單位凈資產約占全部國有凈資產總額的1/3。數據來源于財政部網站。近年來，行政事業單位資產的管理體制等多方面因素導致了行政事業單位產生了眾多不良資產。這不僅導致了國有資產的大規模流失，同時也嚴重地阻礙了行政事業單位公共職能的履行。

1.1 內涵

行政事業單位不良資產是指在現實條件下，行政事業單位不能實現其預期收益的資產。由此可見，第一，不良資產是相對與行政事業單位而言的。不良資產是行政事業單位自身的資產，是從行政事業單位自身角度來判斷的，而不是從不良資產的債務人的角度來判斷的。行政事業單位的資產可能并非處于良好經營狀態，但只要期限屆滿后，行政事業單位能夠實現其預期利益，那么行政事業單位的這部分資產就是不良資產。第二，不良資產是我們在現實條件下做出的一種判斷，即其是針對某一時間點的資產狀況而言。行政事業單位的資產總是處于動態過程中，不同時點就會有不同的狀況。過去的優良資產不等于現在仍是優良資產。[2]

1.2 性質

行政事業單位不良資產因其仍屬于國有資產，可能還是具有國有資產的某些特殊性質，如非營利性等特殊性質。但從現實實踐來看，行政事業單位的不良資產的表現形式多為不良債權，即具有難以正常實現的屬性，使得其更多具備不良資產的性質——貶值性。行政事業單位不良資產的貶值性不僅造成了正常國有資產的流失，而且因其占有主體即行政事業單位的特殊性，也使得國家的日常管理運行與社會公共服務等之能無法正常實現。所以強調行政事業單位不良資產的貶值性這一性質對于清晰認識行政事業單位不良資產的危害也有著重要的意義。此外從中外不良資產的處置的實踐經驗來看，無論是采取催收、沖銷還是證券化處理等處置方式，不良資產的價值都有不同程度的貶損，而這也直接決定了行政事業單位不良資產的貶值性。

1.3 特點

由行政事業單位不良資產的內涵和性質可以派生出以下特點：一是公共利益性。從行政事業單位不良資產的來源來看，其主要來源于國家的行政撥款與行政劃撥，只有少部分來源于社會的饋贈和其他經法律確認的方式獲得的資產。此外，行政事業單位的不良資產原本應用于行政管理運行的實現和社會公眾服務需求等社會公共利益等方面。二是產生原因復雜性。行政事業單位不良資產產生原因復雜多樣，既有違法原因，如違反單位財務制度設立“小金庫”、濫用職權行為以及貪污腐敗行為，同時也有如合法投資失敗以及經濟波動等非違反法律、法規的原因而造成的不良資產的產生。三是價值評估與處置困難性。行政事業單位不良資產之所以成為不良資產，就在于其難以實現真正意義上的貨幣價值，同時也因為不良資產債權人的信用和履行能力變化而變化。行政事業單位不良資產的上述特性在客觀與實踐上造成不良資產價值評估困難，加上行政事業單位的不良資產往往牽涉社會公共利益，從而進一步導致了行政事業單位不良資產與其他企業不良資產相比，處置起來更加困難。

2 行政事業單位不良資產產生之法律缺陷

2.1 行政事業單位不良資產法律規制立法層次較低

盡管行政事業單位不良資產的法律規制在《民法通則》《會計法》《審計法》《預算法》中都有體現，[3]但我國行政事業單位不良資產監管到目前為止還沒有一部系統完整的法律，主要依靠的還是早年頒布實施、法律效力階級較低的行政法規和部門規章，如1995年由原國家資產管理局制定頒布的《行政事業單位國有資產產權登記辦法》和《行政事業單位國有資產管理辦法》；[4]1998年和2000年先后由國務院機關事務管理局制定頒布的《事業單位登記管理暫行條例》和《中央行政事業單位固定資產管理辦法》；[5]2006年財政部公布了《行政單位國有資產管理暫行辦法》《事業單位國有資產管理暫行辦法》。需要指出的是盡管從表面上看財政部于2006年公布的這兩個“辦法”對有些問題做到了基本解決。但是由于這兩個“辦法”從法的效力階層來說仍然只屬于部門規章，立法層次較低，約束力十分有限，對于越權違規行為處罰力度不夠。[6]同時行政法規和部門規章對于地方來說并不絕對有效，更多的只是指導意義，因此對于行政事業單位國有資產覆蓋面較低，這也加重對于行政事業單位不良資產法律監管難的尷尬局面。

2.2 調整行政事業單位不良資產的法律內部關系不和諧

盡管我國行政事業單位不良資產監管的行政法規和部門規章較多，但是這些監管的法規規章十分分散，甚至可以說沒有形成體系，相互之間發生法律沖突以及法律監管空白問題屢見不鮮。第一，我國行政事業單位不良資產監管法律之間沖突嚴重。行政事業單位不良資產監管的法規規章出自多個毫無隸屬關系的行政管理部門，各部門基于自身利益考量，往往都匆匆出臺法律性文件，導致各法律文件之間關于同一事項的規定不統一，甚至相互沖突，使得行政事業單位不良資產監管的法律依據模糊不清，法律執行困難，進一步加劇行政事業單位不良資產不斷產生的局面。第二，我國行政事業單位不良資產監管法律空白問題突出。造成行政事業單位不良資產監管法律空白問題的因素是多方面的，如沒有統一的監管法律制定主體導致無法從整體上對行政事業單位不良資產監管進行立法考量。各個監管法律制定主體基于自身部門利益考慮對于有益于自己部門的法律事項紛紛通過頒布法律性文件進行規制，對于無關部門利益卻十分煩瑣的法律事項都視而不見等。行政事業單位不良資產法律空白問題相較于法律沖突問題而言，更應當引起我們的重視。監管法律沖突的前提一般是有對行政事業單位不良資產監管法律的存在，而監管法律空白問題往往是連行政事業單位不良資產監管法律都沒有，進而導致行政事業單位不良資產法律執行無法可依的尷尬局面，因此行政事業單位不良資產監管法律空白問題，更加容易導致行政事業單位不良資產的產生。

2.3 行政事業單位不良資產的立法滯后，可操作性較弱

行政法唯一不變的就是變化，[7]作為監督和管理行政事業單位不良資產問題的行政法律本應緊跟行政事業單位不良資產問題的變化形勢，應對其中發生的新情況、新問題，尤其是在“非轉經”等國有資產改革最容易出現行政事業單位不良資產的時期。在20世紀80年代至90年代，原國家資產管理局從事行政事業單位不良資產問題的立法工作。該局相繼在1992年10月、1995年9月出臺了《國有資產評估管理辦法施行細則》和《行政事業單位國有資產處置管理實施辦法》，并于1995年5月聯合建設部、財政部發布了《關于加強出售國有住房資產管理的暫行規定》。但是在1998年行政體制和政府機構改革中，出于精簡人員，提高行政效率的目的，國有資產管理局被并入財政部，相應的行政事業單位國有資產的監督和管理職能也歸并到財政部。但是從行政事業單位不良資產管理和監督的實際情況看，仍存在著諸多問題，仍然不適應建立市場經濟體制的需要。國有資產管理局被撤銷以后，其頒布的相應部門規章的效力也在人們心中被大打疑問號。雖然財政部于2006年頒布了《行政單位國有資產管理暫行辦法》《事業單位國有資產管理暫行辦法》，但時間已經過去了將近10年，行政事業單位國有資產監督與管理的形勢已經大為變化。從行政事業單位不良資產的現實問題來看，正是因為這些陳舊的法律僅僅調整行政事業單位的一般財務管理問題，因立法時的市場經濟觀念問題和法律天然具有滯后性等因素，對于行政事業單位國有資產的使用效率、配置合理性等實物管理方面幾乎沒有涉及，這也間接地造成了行政事業單位不良資產法律監管空白。立法的滯后也造成了規制行政事業單位不良資產問題的法律可操作性較弱。如財政部與2006年7月1日公布實施的兩個“辦法”原則性的內容過多，缺乏具體操作的規則，造成行政事業單位不良資產進行法律執行時總是出現缺少法律依據的尷尬局面。從中外經驗和教訓來看，法律執行的不到位也是行政事業單位國有資產在進行“非轉經”中不良資產產生的一個重要因素。俄羅斯最大的教訓是壞的所有者強化了腐敗并迫使執法軟弱，正是這種壓力致使資本市場不執行法律變成了今天的行為規范。[8]

3 建構防范行政事業性不良資產的法律規制體系

3.1 在國務院層面盡快出臺《行政事業單位國有資產監督管理條例》

盡管在1998年行政體制和政府機構改革中，我國就已經將行政事業單位國有資產的監督管理權劃歸給了財政部，然而到目前為止尚未有統一的行政事業單位國有資產監督管理法律。盡管財政部于2006年頒布了兩個“辦法”，但是在此期間國家物價局、建設部等頒布實施了各種法律性文件。從現實實踐來看，這些法律性文件與兩個“辦法”經常發生沖突的尷尬局面，因此這兩個辦法并不具備成為統一的行政事業單位國有資產監督管理法律的條件。如果從國務院層面出臺一部《行政事業單位國有資產監督管理條例》，則可以將行政事業單位國有資產監督管理法律的立法位階提升到行政法規層面。從法律效力方面，解決與其他監督與管理行政事業單位國有資產部門規章和地方規章發生法律沖突的問題，同時順應依法行政的要求，做到對行政事業單位國有資產規范化、法制化管理。進而在更高的法律層面制定統一的法律原則、調整方法，全程把控行政事業單位不良資產的產生、處置等環節。至于為何不直接出臺《行政事業單位國有資產監督管理法》，究其原因有二：第一，作為國有資產管理的基本法——《國有資產管理法》尚在立法規劃中仍未出臺，如果過早制定頒布《行政事業單位國有資產監督管理法》，可能會出現該法律與在其后頒布作為基本法的《國有資產管理法》立法精神、指導思想、原則、保護手段與方法相沖突。這也更加不利于行政事業單位國有資產監督與管理法律制度的構建和行政事業單位不良資產問題的解決。第二，行政事業單位國有資產種類繁多，監督和管理的新情況、新問題也不斷出現。行政法規相比于法律而言修改程序更加簡便，立法周期也更加短。從行政法規而非法律層面對行政事業單位國有資產監督管理進行了立法，更加有利于提升監督管理法律規范的靈活性、可操作性。同時也可以及時為處理行政事業單位不良資產中出現的新問題提供準確、完善的法律依據。

3.2 優化行政事業單位不良資產監管法律體系內部關系，實現和諧統一

行政事業單位不良資產監管法律體系良好的內部關系是管理監督并解決行政事業單位不良資產問題的基礎和前提。而實現監管法律體系內部關系的和諧統一不只是一部《行政事業單位國有資產監督管理條例》就能夠解決的。從現實實踐來看，我國行政事業單位不良資產監管法律體系內部關系的不和諧主要表現在財政部于2006年頒布的兩個“辦法”同其他部門的部門規章之間的不協調。要應對這一問題可以分為下列兩個方面：一方面，由國務院法制部門對現有的行政事業單位不良資產監管的法規和規章進行整理分類。如對于早年由原國有資產管理局制定頒布的規章，因為國有資產管理局被撤銷，[9]應當立即廢止。對于其他的法規和規章進行清查時，如果就某一監管事項不同的法律性文件有相重合或相矛盾的地方，可以根據法律效力的沖突的解決方式予以解決。另一方面，從現實實踐中可以發現引發行政事業單位不良資產監管法律體系內部不協調的主要原因來自于政出多門、多頭管理。因此加快我國行政事業單位國有資產管理體制改革進程，明確監管主體，解決監管機構設置的不統一問題，也可以在進行行政事業單位不良資產監管法規和規章立法活動時，更加注重整體規劃，突出計劃性，并且對行政事業單位不良資產問題的動態和趨勢具有一定的前瞻性。

參考文獻：

[1]周茂青.行政事業性國有資產流失與法律保護機制的建構[J].中共福建省委黨校學報，2014（8）.

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[4]王璐.對我國行政事業單位國有資產管理現狀的剖析[J].現代審計與會計，2011（1）：67-68

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[9]代濤.國有資產法律問題研究[D].武漢：華中師范大學，2004∶27-28.