黨內法規制度體系基本框架演變的歷史考察

趙娜

〔摘要〕 黨內法規制度是管黨治黨的制度保障，與時俱進地健全和完善黨內法規制度體系是深入推進全面從嚴治黨的根本要求。黨根據面臨的形勢和任務的變化以及對自身認識的深化，不斷調整黨內法規制度體系的建設，其基本框架從“黨章體例”劃分模式，發展到“黨建布局”劃分模式，再發展為“1+4”基本框架的劃分模式。黨內法規制度體系的不同劃分模式不僅反映了黨內法規制度體系的發展歷程與特點，也體現了黨對自身認識從微觀的黨務管理逐漸發展到宏觀的治國方略的高度。梳理該基本框架的發展歷程并探究基本框架演變背后的原因與規律，對于加深黨內法規制度體系認識和推進黨內法規制度建設實踐具有重要意義。

〔關鍵詞〕 中國共產黨，黨內法規制度體系，基本框架，文本匯編

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2019）01-0060-06

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷推進黨內法規制度建設，提出構建完善的黨內法規制度體系。 “黨內法規制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主干，由各領域各層級黨內法規制度組成的有機統一整體。” 〔1 〕隨著黨內法規制度建設實踐的推進，黨內法規制度體系不斷發展完善。當前，黨內法規制度體系形成了“1+4”的基本框架，“即在黨章之下分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度4大板塊” 〔1 〕。黨內法規制度選編（匯編）是根據黨的建設要求，經過中央批準并由特定機構對黨內法規和規范性文件收錄編輯而成的書籍，目前主要有2009年出版的三冊選編：《中國共產黨黨內法規選編（1978-1996）》《中國共產黨黨內法規選編（1996-2000）》和《中國共產黨黨內法規選編（2001-2007）》，2014年出版的一冊選編《中國共產黨黨內法規選編（2007-2012）》和2017年出版的上下兩冊匯編《中央黨內法規和規范性文件匯編（1949年10月-2016年12月）》。不同時期的黨內法規選編（匯編）版本不僅為研究黨內法規制度體系及其發展歷程提供了重要的文本載體，亦為梳理、透視和思考黨內法規制度體系基本框架的源起與演變提供了獨特視角。

一、雛形初現：以黨章體例為基礎的文本編排

1996年為貫徹黨的十四大和十四屆四中全會關于黨的制度建設精神，黨中央出版了《中國共產黨黨內法規選編》一書，收錄范圍是黨的十一屆三中全會之后到1996年5月之間的中央黨內法規和規范性文件。該書的編輯說明指出，“《選編》按照《中國共產黨章程》的體例編排”，收錄法規上主要包括明確黨員標準、行為和活動的“黨員”規范，明確黨的民主集中制的“黨的組織制度”規范，明確黨的各級組織的關系、產生、職責和任務的“黨的中央組織”規范、“黨的地方組織”規范和“黨的基層組織”規范，明確黨的干部的任務與職責的“黨的干部”規范，明確黨內政治生活、黨內問責、黨的紀律處分和紀律處分機關工作的“黨的紀律”規范和“黨的紀律檢查機關”規范，明確在各領域內黨組的建立與工作問題的“黨組”規范，并設立“其他”一項對其余黨內法規進行收錄。隨著黨內法規建設實踐的發展，為促進黨內各項制度的有效實施，黨中央于2001年和2009年分別對中共中央、中央紀委、中央辦公廳、中央組織部在1996-2000年間和2001-2007年間發布的部分現行有效黨內法規進行收錄，并仍按照《中國共產黨章程》體例編排成書。2009年進行續編的同時，統一對黨內法規選編進行再版，成黨內法規選編系列書籍——《中國共產黨黨內法規選編（1978-1996）》《中國共產黨黨內法規選編（1996-2000）》《中國共產黨黨內法規選編（2001-2007）》三冊。黨內法規選編的編輯出版并統一再版，對于加強黨的建設、推動黨的各項工作和黨內生活的規范化、制度化，尤其是促進黨的各級組織和廣大黨員干部全面系統地掌握黨內法規、發揚黨內民主、執行黨的紀律、加強黨內監督等發揮了重要作用，同時“也有利于廣大人民群眾和黨外各界人士全面深入了解中國共產黨加強自身建設的各項工作，進一步增強黨的凝聚力和戰斗力” 〔2 〕。

黨章體例是中國共產黨章程的編寫格式和組織形式。隨著黨章的不斷修正與完善，黨章體例也隨之逐漸發展成熟。1921年，黨的一大召開并通過了《中國共產黨第一個綱領》，對黨的名稱、黨員標準、黨員發展程序、黨的組織等進行了規定，但并未進行體例劃分。黨的二大通過的《中國共產黨章程》首次對黨章體例進行劃分，即“黨員”“組織”“會議”“紀律”“經費”“附則”六章。從二大黨章開始到黨的七大黨章和八大黨章，黨章體例逐漸發展為以“總綱”為總則并下設若干章節的黨章體例。七大黨章和八大黨章形成了總綱和章程合一、內容既全面又有重點的較為成熟的黨章體例，奠定了中國共產黨黨章的結構模式。1982年，經過思想上的撥亂反正后，黨召開了十二大并在總結經驗教訓的基礎上制定了十二大黨章。十二大黨章體例分為以“總綱”為總則的“黨員”“黨的組織制度”“黨的中央組織”“黨的地方組織”“黨的基層組織”“黨的干部”“黨的紀律”“黨的紀律檢查機關”“黨組”“黨和共產主義青年團的關系”等10章。十二大黨章體例內容完備、結構完整、體系統一，被之后黨章所沿襲（自黨的十六大黨章開始增加“黨徽黨旗”一章）。黨章體例的基本成熟與定型，不僅標志著黨的理論的成熟發展，也成功地指導著黨的建設實踐，為黨內法規制度體系框架提供了初步的參考標準。

該三冊選編以黨章體例為劃分依據，對1978年至2007年部分現行中央黨內法規和規范性文件進行了收錄。該版選編在結構上采取“總-分”方式，以黨章為尊崇，按照黨章體例分列十部分共369件，除選編開篇的黨章和若干重大決議決定（12件）外，具體分為“黨員”（14件）、“黨的組織制度”（23件）、“黨的中央組織”、“黨的地方組織”、“黨的基層組織”（之后合并為“黨的組織”共36件）、“黨的干部”（67件）、“黨的紀律”（128件）、“黨的紀律檢查機關”（52件）、“黨組”（2件）和“其他”（35件）。在收錄內容中，黨章位于開篇，與相應時期黨的建設、國家建設等若干重大問題的文件共同統領黨內法規建設，同時以黨章體例為標準分別對“黨員”的基本條件、發展工作、權利保障，“黨的組織制度”的民主生活會制度、統一戰線工作、信訪工作、黨徽黨旗制作使用，黨的各級組織（中央、地方、基層）的領導體制、選舉、工作、管理，“黨的干部”的選拔任用、工作交流、學習培訓、考核管理，“黨的紀律”的黨政干部經商兼職、收受禮品、違紀處分、廉潔奉公，“黨的紀律檢查機關”的設置、工作、巡視，“黨組”的建立、工作等黨內法規進行了收錄，另設“其他”一項收錄了部分黨內法規。該選編突出了黨章在黨內法規中的核心地位與統率作用，同時為明確黨內主體的職責、功能和規范，對以不同主體為內容的黨內法規進行整理和收錄。在收錄數量和比例上“黨的紀律”數量居首，與“黨的干部”“黨的紀律檢查機關”共同占收錄總量的70%，這在一定程度上反映了改革開放后注重黨的建設尤其是加強黨內紀律建設和黨的干部管理的建設重點。

黨章體例為基礎的劃分是在黨章統領和指導下的基本分類，使黨內法規體系框架雛形初現。然而，這種劃分方式本身存在著一些問題，隨著黨內法規建設實踐的不斷發展，這些問題愈發地不能適應黨的建設要求。首先，黨內法規劃分牽強的問題，如《關于鞏固和壯大新世紀新階段統一戰線的意見（略有刪節）》歸入“黨的組織制度”部分、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步推行政務公開的意見》歸入“黨的組織”部分等，許多黨內法規只能找尋與其相近的部分進行“勉強安置”。其次，黨內法規存在交叉問題，許多本可劃歸在同一類的黨內法規被分散在不同的內容中，如對信訪工作的規定中，《各級黨委組織部門處理來信來訪工作暫行條例》歸入“黨的組織制度”、《老干部信訪工作暫行規定》歸入“黨的干部”、《關于進一步加強新時期信訪工作的意見（略有刪節）》歸入“其他”。第三，黨內法規內容難以全覆蓋問題，如《中共中央、國務院關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》《中共中央關于加強和改進思想政治工作的若干意見》《中共中央關于在縣級以上黨政領導班子、領導干部中深入開展以“講學習、講政治、講正氣”為主要內容的黨性黨風教育的意見》《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于節日、紀念日、活動日設立程序的通知》等一些黨內法規無法明確地劃歸到該體系框架中，只能設“其他”一項歸攏這些黨內法規。第四，對黨內法規與規范性文件認識模糊。1990年中共中央制定并發布《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，該條例雖未明確區別黨內法規與規范性文件，但條例第四條指出黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等七類。從2009年出版的三冊選編收錄內容來看，符合七類名稱的黨內法規僅占總數的37%，其余均為以決議、決定、意見、通知等為文種的規范性文件。在選編說明中，該三冊統一以“部分現行有效的黨內法規”進行表述，并沒有將黨內法規與規范性文件區別開來。《人民日報》在1996年、2001年和2009年對選編出版情況進行了報道，這些報道中均以“黨內法規和具有法規效力的文件”作為選編收錄內容的表述方式，雖未明確指出兩個概念的稱謂，但卻已經有意識地將二者區分開來。

二、發展演變：以黨建布局為依據的黨規分類

黨內法規的快速發展不僅需要在建設實踐中加強相關法規的頒布出臺，還需建立適應法規建設實踐且能夠在內容上全面覆蓋黨的建設和黨的工作等眾多領域內容的黨內法規制度體系。2013年《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》明確指出，“對一些分散交叉的黨內法規和規范性文件進行整合提升，形成一批綜合性黨內法規，黨內法規制度的集成性明顯提高。黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設各領域的基礎主干黨內法規基本制定，黨的領導和黨的工作方面的基礎主干黨內法規制定取得重要進展，黨內法規制度體系框架基本確立”。 〔3 〕。由此，在沿襲2009年版原有三冊選編的基礎上進行續編，出版《中國共產黨黨內法規選編（2007-2012）》一書，對2007年到2012年間現行有效的黨內法規進行了編輯收錄。該選編編輯說明中明確指出，“《選編》收錄的黨內法規和規范性文件，按照黨的建設總體布局分類，分為黨章及相關法規制度、黨的領導和黨的工作、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、黨的機關工作七大類”。該選編的出版對于貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，進一步提高黨的各級組織和廣大黨員干部在全面從嚴治黨的新形勢下加強和改進黨的制度建設、推進黨的建設新的偉大工程具有重要意義。

黨的建設總體布局是對黨的建設的總體規劃和整體把握，它明確了黨的建設主線和黨的建設目標，對黨的建設的各個方面和建設重點進行了規定。不同時期黨的建設總體布局呈現出各有側重的規劃和建設狀態。在民主革命時期，黨圍繞新民主主義革命目標不斷加強黨的思想、組織、作風建設，形成“三位一體”黨建布局。改革開放后黨的建設開辟了新的起點，制度建設的重要性愈發凸顯，黨的思想、組織、作風、制度建設不斷發展，形成“四位一體”的黨建布局。隨著我國改革開放的深入推進，黨面臨著許多新課題和新考驗，尤其是反腐倡廉問題逐漸凸顯。2007年黨的十七大明確提出“反腐倡廉建設”，到2011年建黨九十周年時正式形成了黨的思想、組織、作風、反腐倡廉和制度建設的“五位一體”黨建布局。黨的建設總體布局隨著黨在不同時期歷史任務的變化和黨的建設的發展而不斷完善，其布局結構也隨著黨的建設重點的變化而不斷調整。黨建布局為黨的建設提供了重要的頂層規劃與目標指引，也為黨內法規制度體系建設提供了理論指導和劃分依據。

《中國共產黨黨內法規選編（2007-2012）》以黨的建設總體布局為分類，對2007年10月至2012年11月間中央黨內法規和規范性文件進行了收錄。該選編在結構上同樣采取“總-分”方式，以黨章為統率，收錄黨內法規和規范性文件，分列七部分共計117件，具體分為“黨章及相關法規制度”（3件）、“黨的領導和黨的工作”（15件）、“思想建設”（5件）、“組織建設”（49件）、“作風建設”（6件）、“反腐倡廉建設”（35件）、“黨的機關工作”（4件）。其中，黨章與加強改進黨的建設等黨內重要文件列為“黨章及相關法規制度”一項，雖與之前選編內容的編排順序相同，但專列為“黨章及相關法規制度”一項，突出了黨章在黨內法規制度體系結構中的統領地位。收錄內容上，“黨的領導和黨的工作”對中央機構和事業單位領導和改革問題、黨對軍隊的領導和工作問題、處理信訪問題、報刊出版、政務公開等黨內法規，“思想建設”對新形勢下黨的思想政治建設、學習型黨組織建設、加強黨史工作、干部教育培訓等黨內法規，“組織建設”對干部任用考核培訓、干部隊伍建設、公務員選拔任用考核、黨的基層組織工作等黨內法規，“作風建設”對黨的監督檢查工作、精簡文件簡報、節慶活動管理、“小金庫”治理工作等黨內法規，“反腐倡廉建設”對領導干部廉潔、干部問責、反腐倡廉教育、違紀行為處分、巡視工作等黨內法規，“黨的機關工作”對黨的文件管理、公文處理、黨內法規和規范性文件備案和清理工作等黨內法規，分別進行了收錄。在收錄數量和比例上，“黨的組織”和“反腐倡廉建設”收錄法規居多，體現了該時期加強黨的組織建設，尤其是加強反腐敗斗爭的建設特點。

以黨建布局為依據的黨內法規劃分適應并滿足了黨的建設實踐要求，破解了以黨章體例為劃分標準所面臨的難題，一些難以劃分的黨內法規得以重新歸類，“其他”一項中的許多黨內法規被重新劃歸到較為合適的領域，如《中共中央關于清理歷史遺留問題中涉及到有關中央文件的處理辦法的通知》劃歸到“黨的機關工作”一項，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于重申嚴格控制建立紀念設施的通知》劃歸到“作風建設”一項，《中共中央關于加強和改進思想政治工作的若干意見》劃歸到“思想建設”一項，等等。同時該選編也明確提出，根據2012年《中國共產黨黨內法規制定條例》中規定的黨內法規“不同于一般用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規范性文件” 〔4 〕，收錄內容應將黨內法規與規范性文件進行區別，但是由于黨內規范性文件在黨的制度建設中發揮了重要作用，并且前三冊選編均予收錄，因此對黨內規范性文件也一并進行收錄，但仍以“中國共產黨黨內法規選編”作為書籍的名稱。《人民日報》對該選編出版的報道中也以“部分現行有效的黨內法規和規范性文件”進行了表述。然而，以黨建布局為基本依據的黨內法規制度體系框架也面臨一些問題。首先，雖專列“黨章及相關法規”一項，但較為簡單地將黨章和黨的重要文件歸在一起，既沒有體現出“以黨章為遵循”的唯一性，也沒有對各類黨的重要文件進行歸類劃分。其次，黨的建設總體布局隨著實踐要求的不同而不斷變化并且各階段側重點不一，但黨內法規制度體系基本框架應具有穩定性，不宜隨著黨建布局的變化而出現較大的變動。最后，以黨的建設總體布局為依據的黨內法規分類仍存在相互交叉、分類較散、統合性較差等問題，如許多黨內法規既涉及黨的思想建設又涉及黨的組織建設時，這些法規的劃歸難度較大且常常隨意劃分。這表明對黨內法規的認識仍有模糊不清的地方，許多分類模糊的黨內法規仍需進一步理清關系并進行更加科學細致的劃分。

三、框架確立：以“1+4”為基本框架的制度體系

黨的十八大以來，黨內法規建設的重要性逐漸提升到國家治國方略的高度。黨內法規頂層設計的完成和連續兩個五年規劃的出臺，在推動黨內法規理論與實踐快速發展的同時也對黨內法規制度體系原有的黨章體例劃分結構和黨建布局劃分結構提出挑戰。黨內法規制度需要新的框架體系以破解原有分類標準存在的問題并對新出臺的黨內法規進行合理劃歸。因此，對黨內法規進行系統梳理并按照新的分類標準進行收錄成為重要環節。黨中央提出“要堅持目標導向和問題導向，按照‘規范主體、規范行為、規范監督相統籌相協調原則” 〔5 〕，不斷發展黨章統領下的黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度和黨的監督保障法規制度的建設。2017年，《中央黨內法規和規范性文件匯編（1949年10月-2016年12月）》出版。該匯編全面系統地梳理了1949年到2016年間的中央黨內法規和規范性文件，其中包括了經過清理后繼續有效且向社會公開（1949年10月-2016年12月）和頒布施行的現行有效且向社會公開的（2012年7月-2016年12月）中央黨內法規和規范性文件。“根據2016年12月《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》確立的‘1+4黨內法規制度體系基本框架，《匯編》文件分為黨章，以及黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度4大板塊。”《中央黨內法規和規范性文件匯編（1949年10月-2016年12月）》是黨歷史上首次對新中國成立以來的黨內法規和規范性文件進行的集中清理和系統匯編，它不僅反映了新中國成立以來黨加強黨內法規制度建設所取得的歷史性成就，還對黨的各級組織和廣大黨員干部進行了更加全面和明確的規定，對于“深刻領會以習近平同志為核心的黨中央全面從嚴治黨、依規治黨的堅強決心，進一步堅定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，具有重要意義” 〔6 〕。

該匯編在結構上沿襲了以往的“總-分”方式，黨章位于匯編開篇并被專設一章統領黨內法規和黨內規范性文件，以四大板塊為基本標準共收錄法規260件，具體分為“黨章”（1件）、“黨的組織法規制度”（12件）、“黨的領導法規制度”（76件）、“黨的自身建設法規制度”（139件）、“黨的監督保障法規制度”（32件）。與此同時，該劃分模式在結構上進行了進一步的細化分類，實現了三級結構的延伸。具體內容上，“1+4”的基本框架對黨內法規進行了重新梳理與調整。黨的組織法規制度以民主集中制為建設核心，在“組織”“選舉”“象征標志”三類法規中規定了黨的各級組織之間的關系，黨的各級組織的產生、選舉、職責等，其中包括了黨章體例劃分標準中“黨的組織”的部分黨內法規和黨建布局劃分標準中“組織建設”的部分黨內法規，并收錄了“黨的組織制度”和“黨的紀律”中關于黨徽黨旗相關規定的黨內法規。黨的領導法規制度以調整黨政關系、政黨關系和黨群關系，調整黨與國家政權、民主黨派群眾團體之間關系等為核心內容，收錄了黨對各方面工作領導的相關黨內法規。其中“綜合類”收錄了原有體系中與黨章列在一起的黨的重要文件，“各方面”包括了黨的執政能力建設、宣傳文化工作、統一戰線工作、群團工作、軍隊工作等等。黨的“領導工作”主要是通過黨的思想、政治、組織領導來實現的，一方面體現在具體黨內法規中黨對不同工作、不同活動主體的領導方式，另一方面體現在該部分黨內法規以“中共中央辦公廳”和“國務院辦公廳”等聯合行文方式來加強黨的領導工作。黨的自身建設法規內容主要以黨的建設布局為基本分類，具體來說，黨的執政能力建設方面，主要包括提高黨的執政能力制度、提高黨的先進性和純潔性的相關制度法規，如黨內政治生活準則問題、永葆黨的先進性問題等；黨的思想建設方面主要包括黨員和干部的學習、教育、培訓，黨組織學習制度，黨內思想政治教育，黨史工作問題等相關法規；黨的組織建設主要包括嚴格黨員標準、加強隊伍建設、嚴格干部管理與任用和加強黨的各級組織建設等方面的法規；黨的作風建設主要包括密切聯系群眾、厲行節約反對浪費、明確規定干部待遇等法規；黨的反腐倡廉建設主要包括廉潔自律、紀律處分、報告制度等法規。黨的監督保障法規制度以黨員、黨的領導干部、黨組織等為對象，以對他們的工作、活動、行為進行監督問責、考核評價、獎勵處分和制度保障等為重點，對以往“黨的紀律”“黨的機關工作”“反腐倡廉建設”“黨的紀律檢查機關”中的黨內法規內容進行了整合與收錄，同時也囊括了黨內法規制定條例等制度保障法規的內容。在收錄數量和比例上，黨的自身建設法規與黨的領導法規占百分之八十以上，是黨內法規制度體系的核心內容。同時，黨的組織法規和黨的監督保障法規雖數量較少，但二者被專列為黨內法規制度體系中的兩大重要板塊，既突出了當前黨的組織法規和黨的監督保障法規建設的重要性，也表明了今后應加大該部分的黨內法規建設力度。

“1+4”基本框架是在黨章體例和黨建布局分類基礎上的新發展，既是對以往分類方式的整合，又是在它們基礎上的創新。它遵循黨章但又不拘泥于黨章體例形式，含括了黨的建設內容但又不局限于黨建布局，將黨規范的主體和黨的建設內容體現在黨內法規制度體系之內，同時又整合相關內容分屬到各大板塊之中。該框架一方面較為全面地覆蓋了當前黨內法規的全部內容并進行了相對合理的劃分，另一方面也為今后黨內法規的劃歸提供了明確的分類標準并逐漸形成閉合完整、運行合理的制度體系。學術界亦有學者進一步對四大板塊的劃分標準進行了研究，提出“黨內法規制度體系的主要部門及其設置標準，在黨章不同章節的統率下，以‘內部或外部‘靜態動態‘主要實施機關為劃分標準……共同組成結構合理的制度體系。” 〔7 〕另外，從該匯編的名稱即可看出，黨內法規的收錄一方面從類別上注重區分黨內法規和規范性文件，另一方面從縱向上明確區分黨內法規的層級。匯編的編輯說明中明確以“現行有效并向社會公開的中央黨內法規和規范性文件”進行了表述，這不僅反映出在文種上對黨內法規和規范性文件的嚴格區分，也在黨內法規的縱向效力位階上明確區分了對黨的中央黨內法規、部委黨內法規和地方黨內法規的規范性稱謂。嚴格、明確的文種區分和效力位階區分，代表著黨內法規制度體系建設在文本上的嚴謹性和規范性在不斷增強。“1+4”的基本框架雖已確立，但仍需繼續思考和研究進一步的整合和劃分問題，如各三級結構是否可在同一層級意義上進行并列、各板塊下相似內容如何區別、如何更好地適應黨的建設實踐對該體系提出的客觀要求。黨的建設的新發展對黨內法規制度體系建設提出了新的挑戰。黨的十九大提出“全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中，深入推進反腐斗爭” 〔8 〕，這決定了黨內法規制度體系中黨的自身建設法規制度內容應做相應調整，而如何劃分黨的自身建設法規中紀律建設、作風建設和反腐倡廉建設的內容，如何劃分它們與黨的監督保障法規中的內容，亦是今后黨內法規制度體系建設的重點和難點。究其根本，黨內法規制度體系基本框架需要明確的是四大板塊的結構與關系問題。四大板塊并不是簡單的并列關系，而應是一種具有結構性的邏輯劃分，是閉合完整、運行合理的制度體系。只有在明確各大板塊相互關系的前提下，才能精準劃分黨內法規使之各得其所，并促進黨內法規制度體系不斷完善、合理和穩定。

黨內法規制度體系基本框架經歷了以黨章體例和黨建布局為依據的劃分，逐漸發展到當前“1+4”的基本框架，這是黨在不同時期根據自身任務與目標進行建設實踐的客觀要求，也是黨自身對黨內法規建設從微觀的黨務管理逐漸發展到宏觀的治國方略認識的不斷深化。 黨章體例劃分模式是在黨的內部黨務管理視角下的分類與安排，黨建布局劃分模式是在黨的建設實踐及其貫徹路徑視角下的分類與安排，“1+4”基本框架是在黨的領導和黨的建設的目標導向和問題導向相結合視角下的分類與安排。“1+4”基本框架的確立使黨內法規分類逐漸科學、形式內容不斷規范、領域逐漸清晰明確，黨內法規制度體系發展為內容與形式、內部與外部、正式規范與非正式規范相統一的集合體。當然，黨內法規制度體系基本框架的確立并不代表著該框架的固化，它仍需為黨內法規的發展與深化提供彈性空間，以適應黨的建設和黨內法規制度建設的新發展和新要求。無論如何界定和呈現，黨內法規制度體系基本框架最核心的問題是黨內法規制度體系內容與結構是否合理、是否科學、是否能適應實踐需求的問題，從基本框架的演變歷程可以看出，黨內法規制度體系基本框架具有發展性和開放性，它在根據實踐要求逐漸精確黨內法規收錄內容和范圍的同時，也在不斷地協調體系內部各部分之間的關系及其運行機制以使之逐漸趨于規范化和科學化。黨內法規制度體系是具有層次性、系統性與規范性的有機統一體，對其基本框架的研究不僅僅包含黨內法規所調整領域的“1+4”基本框架，也應該包含各效力位階、各層面視角下黨內法規的基本框架，還應包括黨內法規各載體要素的基本框架等等，只有全方位、立體化地對黨內法規制度體系基本框架進行研究，才能實現黨內法規制度體系結構的科學化和規范化。總體來看，隨著新時代依法治國戰略的深入推進和“四個全面”戰略布局的實施，黨的建設新的偉大工程對黨內法規制度體系建設提出了新的更高的要求，黨內法規制度體系及其基本框架不僅需要從中國特色社會主義法治體系、黨的建設和全面從嚴治黨等宏觀層面進行拓展研究，還需要從黨內法規制度體系的發展演變、基本理論、結構要素等微觀層面進行深入分析。

參考文獻：

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〔2〕《中國共產黨黨內法規選編（2001-2007）》公開出版發行〔N〕.人民日報，2009-10-30（04）.

〔3〕中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017）〔N〕.人民日報，2013-11-28（10）.

〔4〕中國共產黨黨內法規制定條例〔N〕.人民日報，2013-05-28（06）.

〔5〕關于加強黨內法規制度建設的意見〔N〕.人民日報，2017-06-26（01）.

〔6〕中辦編輯出版《中央黨內法規和規范性文件匯編（1949年10月-2016年12月）》〔N〕.人民日報，2017-10-10（01）.

〔7〕屠 凱.論黨內法規制度體系的主要部門及其設置標準〔J〕.中共中央黨校學報，2018（1）：37-44.

〔8〕習近平.決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告〔N〕.人民日報，2017-10-28（05）.

責任編輯 陳 鵑