改革開放40年農(nóng)業(yè)政策演變及啟示

改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)已經(jīng)由“以糧為綱”向供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革轉(zhuǎn)變，從“摸著石頭過河”向發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。回顧我國改革開放40年來農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷程，總結(jié)農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的經(jīng)驗，有助于我們進一步加深對黨的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的理解，增強做好“三農(nóng)”工作的主動性。

我國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的歷程

隨著改革開放不斷深化和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)歷了以下重大政策調(diào)整。

第一階段是改革開放初期，以解決糧食總量不足為目標，堅持“以糧為綱，全面發(fā)展”的方針。1949年，我國糧食總產(chǎn)量11318萬噸，人均208.9公斤；1977年，糧食總產(chǎn)量28273萬噸，人均287.7公斤。解決中國人的吃飯問題，是我國多少代人夢寐以求的目標，也是改革開放從農(nóng)村開始的突破口。

第二階段是20世紀80年代初期至90年代初期，以豐富人們的“菜籃子”為目標，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。隨著實行家庭承包責任制，1978年，我國糧食總產(chǎn)量30477萬噸，人均316.6公斤；1979年，糧食總產(chǎn)量33212萬噸，人均340.5公斤。隨著糧食產(chǎn)量的大幅增加，1981年黨中央提出“決不放松糧食生產(chǎn)，積極發(fā)展多種經(jīng)營”的方針。1982年，黨中央在改革開放以來第一個關(guān)于“三農(nóng)”工作的中央一號文件《全國農(nóng)村工作會議紀要》中指出“當前發(fā)展多種經(jīng)營和商品生產(chǎn)，已成為廣大群眾的迫切要求，我們的工作必須緊緊跟上”。

第三階段是20世紀90年代初期至1998年，以適應(yīng)市場需求為目標，發(fā)展“高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效”農(nóng)業(yè)。黨的十一屆三中全會以來，我國農(nóng)村改革和發(fā)展取得了重大成就。1990年，糧食總產(chǎn)量達到44624萬噸，人均390.3公斤。1992年，《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)的決定》中指出：“90年代我國農(nóng)業(yè)應(yīng)當在繼續(xù)重視產(chǎn)品數(shù)量的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)入高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)并重、提高效益的新階段。”1993年，《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制的決定》進一步強調(diào)，“要適應(yīng)市場對農(nóng)產(chǎn)品消費需求的變化，優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)，使農(nóng)業(yè)朝著高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的方向發(fā)展”。這次以市場為導(dǎo)向調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，是我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的一個重大轉(zhuǎn)變。

我國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的歷程

1

改革開放初期，以解決糧食總量不足為目標，堅持“以糧為綱，全面發(fā)展”的方針。

2

20世紀80年代初期至90年代初期，以豐富人們的“菜籃子”為目標，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。

3

20世紀90年代初期至1998年，以適應(yīng)市場需求為目標，發(fā)展“高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效”農(nóng)業(yè)。

4

1998年至2003年，以提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力為目標，進行“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整”。

5

2003年至2016年，以提高糧食綜合生產(chǎn)能力為目標，發(fā)揮農(nóng)業(yè)多功能作用。

6

2017年以來，以滿足人民日益增長的美好生活需要為目標，進行農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革及實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

第四階段是1998年至2003年，以提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力為目標，進行“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整”。1998年，我國糧食總產(chǎn)量達到51230萬噸，人均410.6公斤。黨的十五屆三中全會對農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢作出了“主要農(nóng)產(chǎn)品由長期短缺到總量基本平衡、豐年有余，基本解決了全國人民的吃飯問題”的判斷。在此基礎(chǔ)上，提出優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行“戰(zhàn)略性調(diào)整”，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適應(yīng)國內(nèi)和國際兩個市場。

第五階段是2003年至2016年，以提高糧食綜合生產(chǎn)能力為目標，發(fā)揮農(nóng)業(yè)多功能作用。隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“非糧化”問題日益突出。2003年，糧食總產(chǎn)量下降到43070萬噸，人均333.3公斤，比1998年下降15.9%，糧食安全問題重新提上議程。從2004年開始，中央一號文件重新聚焦“三農(nóng)”問題，提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”，并出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策。2007年，中央一號文件明確提出“農(nóng)業(yè)不僅具有食品保障功能，也具有原料供應(yīng)、就業(yè)增收、生態(tài)保護、觀光休閑、文化傳承等功能”。通過夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，開發(fā)農(nóng)業(yè)的多種功能發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。自2004年以來，我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了連續(xù)多年增產(chǎn)。2016年，糧食總產(chǎn)量61624萬噸，跨越了50000萬噸、60000萬噸兩個臺階，為國民經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定作出了貢獻。

地標石，指天然形成的、有一定歷史文化沉淀的、不可移動的、具有地標意義的大型觀賞石。如貴州梵凈山的蘑菇石、天柱縣的天柱石、長江三峽的神女峰、山東泰山的五岳之尊等。

第六階段是2017年以來，以滿足人民日益增長的美好生活需要為目標，進行農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革及實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2017年，全國糧食總產(chǎn)量已達61791萬噸，人均450.3公斤，為以市場為導(dǎo)向深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革打下了堅實的基礎(chǔ)。為解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和全體人民共同富裕，黨中央部署按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展。

農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的主要經(jīng)驗

改革開放40年，我國農(nóng)業(yè)取得了巨大成就，解決了十三億人的溫飽問題。堅持與時俱進地調(diào)整農(nóng)業(yè)政策，為深化改革積累了寶貴的經(jīng)驗。

第一，抓住糧食穩(wěn)定增產(chǎn)的時機進行政策調(diào)整。鄧小平同志在設(shè)計改革開放藍圖時就強調(diào)：“農(nóng)業(yè)是根本，不要忘掉。”20世紀90年代，他還指出：“90年代經(jīng)濟如果出問題，很可能出在農(nóng)業(yè)上；如果農(nóng)業(yè)出了問題，多少年緩不過來，整個經(jīng)濟和社會發(fā)展的全局就要受到嚴重影響。”

改革開放以來，黨中央審時度勢抓住糧食生產(chǎn)增產(chǎn)的有利時機，對農(nóng)業(yè)政策做出調(diào)整，使農(nóng)業(yè)不斷適應(yīng)國家改革發(fā)展大局的需要。20世紀80年代初期，實行家庭承包責任制糧食大增產(chǎn)后，及時提出發(fā)展多種經(jīng)營；90年代初期，糧食生產(chǎn)從上一次調(diào)整后得到恢復(fù)發(fā)展，及時提出按照市場經(jīng)濟的要求發(fā)展“高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效”農(nóng)業(yè)；1998年，在糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品基本自給、豐年有余的背景下，提出進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整；2003年以后，實施了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，發(fā)揮農(nóng)業(yè)多功能作用，大力推進建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上了一個新臺階。近十多年來，我國農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定增產(chǎn)，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定了良好基礎(chǔ)。

第二，始終堅持保護和調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。農(nóng)村改革政策調(diào)整，既要有利于農(nóng)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式，也要有利于增加農(nóng)民收入，把農(nóng)民的積極性保護好、調(diào)動好、發(fā)揮好。上世紀80年代，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，發(fā)展多種經(jīng)營突破了單純重視糧食生產(chǎn)的思想束縛，促進了商品經(jīng)濟發(fā)展。90年代通過發(fā)展高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制和加入WTO的需要，促進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、農(nóng)民增收，進一步激發(fā)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的活力。近十多年來，我國出現(xiàn)糧食生產(chǎn)連續(xù)多年穩(wěn)定增產(chǎn)、農(nóng)民收入快速增長，從根本上說是黨中央堅持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”和“多予少取放活”的方針，持續(xù)加強的強農(nóng)惠農(nóng)政策調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

第三，堅持頂層設(shè)計和“摸著石頭過河”相結(jié)合。在40年改革開放進程中，農(nóng)業(yè)發(fā)展也出現(xiàn)了一些問題。追求數(shù)量增長使生態(tài)環(huán)境惡化，糧食生產(chǎn)形勢好后容易忽視農(nóng)業(yè)的發(fā)展，深化農(nóng)村改革還有許多“硬骨頭”。農(nóng)村改革沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和模式，是在加強頂層設(shè)計和“摸著石頭過河”相結(jié)合中不斷前行，許多辦法是在出現(xiàn)問題以后倒逼出來的。頂層設(shè)計受當時各方面條件制約，不可能把所有的問題都預(yù)想到，好的政策就堅持下來，錯誤的就改正，不斷突破制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。深入基層調(diào)查研究，把基層和農(nóng)民創(chuàng)造的好經(jīng)驗、好辦法總結(jié)出來，加上領(lǐng)導(dǎo)者的智慧形成決策，成為推進農(nóng)村改革發(fā)展取之不盡的動力源泉。

第四，用改革的辦法解決發(fā)展中遇到的問題。自改革開放開始至20世紀末期，我國農(nóng)業(yè)的主要矛盾是供給不足，農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)是增加農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的矛盾日益顯現(xiàn)，保障農(nóng)產(chǎn)品供給與資源環(huán)境承載能力的矛盾日益尖銳，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低與農(nóng)民增收難的困境亟待破解，“誰來種地”“怎樣種地”成為嚴峻的現(xiàn)實問題擺在我們面前。黨中央堅持用改革的辦法解決遇到的問題，以家庭承包責任制調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性；發(fā)揮“市場在資源配置中的決定性作用”激發(fā)農(nóng)業(yè)內(nèi)在活力；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，鼓勵適度規(guī)模經(jīng)營；培育發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接；推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)民增收，使農(nóng)業(yè)在改革中不斷前進。

啟示

第二，農(nóng)村政策應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。改革開放40年來，我國經(jīng)歷了4次大的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，都與當時國家宏觀形勢密不可分。20世紀80年代初期提出農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是為了適應(yīng)發(fā)展商品經(jīng)濟，增加農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)的需要；90年代初期提出發(fā)展“高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)”，適應(yīng)了農(nóng)業(yè)由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的需要；1998年提出農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，適應(yīng)了國內(nèi)市場需求和我國加入WTO的需要。黨的十八大以來提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是滿足全面建成小康社會人們追求美好生活的需要。

農(nóng)業(yè)政策調(diào)整離不開當時的歷史條件，需要與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。我們既要充分肯定過去政策調(diào)整的成就，也應(yīng)看到歷次政策調(diào)整由于時代局限性而存在的問題。

第三，遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律深化農(nóng)村改革。我國國情和社會制度與西方國家不同，農(nóng)村改革沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和模式。目前，我國農(nóng)村改革面臨許多新情況、新問題。如農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與家庭小規(guī)模經(jīng)營的矛盾、保障國家糧食安全與農(nóng)民增收的矛盾、農(nóng)村金融需求與供給的矛盾及資源和環(huán)境“硬約束”加劇等。探索符合國情的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，需要符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點和發(fā)展規(guī)律。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點看，農(nóng)業(yè)是與生物打交道，必須發(fā)揮生產(chǎn)者的主觀能動性，處理好家庭經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)系。從我國農(nóng)村人口眾多的國情看，保障農(nóng)民就業(yè)與維護社會穩(wěn)定需要現(xiàn)階段堅持家庭經(jīng)營為主體不動搖。從發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能作用看，堅持綠色發(fā)展，滿足人們美好生活的多樣化需求，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本方向和任務(wù)。

農(nóng)業(yè)發(fā)展不能長期“摸著石頭過河”，應(yīng)從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，培育農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，探索小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接的有效途徑。面向農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，深入研究發(fā)展中的問題，從根本上突破制約農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展瓶頸。

第四，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需要全社會的支持。改革開放初期，家庭承包責任制和建立社會主義市場經(jīng)濟體制對于激發(fā)農(nóng)民的積極性、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。從40年農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程看，在每次農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整初期，由于農(nóng)業(yè)形勢較好，往往容易出現(xiàn)忽視農(nóng)業(yè)的傾向，影響農(nóng)民的種糧積極性，糧食產(chǎn)量出現(xiàn)波動。特別是在進入21世紀以后，前期的改革政策效應(yīng)已得到有效釋放，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品價格上漲的空間越來越小，農(nóng)村勞動力成本大幅增長，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益下降，農(nóng)民增收和環(huán)境保護的壓力越來越大，強農(nóng)惠農(nóng)政策成為推動農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的主要因素。

農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化發(fā)展相比，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化明顯滯后，成為“四化同步”發(fā)展的“短板”。在實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的進程中，“我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出”。舉全黨全國全社會之力，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，建立新型農(nóng)業(yè)支持保護政策體系，是讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)、讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)、讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園不可或缺的保障。

第五，尊重和依靠農(nóng)民實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。我國改革開放的實踐證明，人民群眾中蘊藏著無限的活力和創(chuàng)造力。在農(nóng)村改革中，我們堅持“發(fā)展是硬道理”，不搞“姓社姓資”爭論，從農(nóng)民群眾的實踐中汲取營養(yǎng)，把基層和農(nóng)民創(chuàng)造的好經(jīng)驗、好辦法總結(jié)出來，與時俱進地指導(dǎo)和推進農(nóng)村改革。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)機跨區(qū)收割作業(yè)等一系列農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的新鮮事物，都是農(nóng)民在實踐中的創(chuàng)新成果。

溫故而知新。重溫改革開放40年來農(nóng)業(yè)的發(fā)展歷程，透過歷史認識農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢，有助于我們加深對黨中央堅持解放思想、實事求是、與時俱進地深化農(nóng)村改革的理解，明確建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目標和任務(wù)，更加堅定在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，譜寫新時代鄉(xiāng)村振興新篇章的信心和勇氣。