新時代中國共產黨鄉村治理思想創新與發展

李雨婷 徐繼增

（西藏民族大學 陜西 咸陽 712082）

一、相關概念

鄉村治理是指在鄉村社區范圍內，運用鄉鎮政府、鄉村基層黨組織、村組織委員會，民間協會等多元主體和多種力量，利用鄉村公共權威穩定鄉村秩序，通過一系列行之有效的治理措施協同參與鄉村社區的良性運作，依法參與鄉村公共事務和決策，從而達到鄉村社會持續的和諧穩定與發展。“中央一號文件”是黨中央每年出臺的第一份文件，從1982 年開始至2019 年共發布21 個“中央一號文件”，每個時期的“中央一號文件”都有不同的主題，每個主題是基于各階段的國情以及當下農業發展狀況確立的。從“中央一號文件”角度看，2005 年之前的“中央一號文件”關于涉農工作都用“農村管理”一詞，而第一次正式提出“鄉村治理”是在2006 年“中央一號文件”中，它提出“加強農村民主政治建設，完善建設社會主義新農村的鄉村治理機制”[1]的任務，這標志著農村工作由“鄉村管理”向“鄉村治理”的轉變，也是一元主體管理向多元主體參與協商治理的轉變。此后的“中央一號文件”頻頻出現“鄉村治理”一詞，這也成為黨指導社會主義新農村建設的重要理論基礎。[2]

二、新時代中國共產黨鄉村治理思想的背景與主要內容

（一）新時代中國共產黨鄉村治理思想的主要背景

十八大以后我國經濟發展進入新常態，經濟增長速度由高速增長變為緩慢的中高速增長，增長方式也從過去的粗放型轉向集約型，怎么樣在經濟速度增長放緩的背景下鞏固農業生產基礎成為一大挑戰。目前我國農業資源短缺，且生產成本較高，國際農業市場給國內市場帶來的沖擊與挑戰使得農業生產方式急需轉型。隨著經濟的發展我國的農業矛盾發生了轉變，由糧食產量總量不足轉向階段性供給不足，如何在資源環境緊張以及國際國內兩個市場的壓力下促進農民生產收入持續穩定的增長，統籌城鄉協調發展以及縮小城鄉差距成為亟需破解的難題。十九大報告提出當前我國從現在到2020 年，是全面建設小康社會的決勝期。這個時期的“三農”工作是我國全面建設小康社會以及實現兩個一百年奮斗目標的短板，而補齊這塊短板需要建立完善的鄉村治理體系。完善鄉村治理體系是新時代實現黨的鄉村治理現代化的關鍵，同時也是黨更好的開展“三農”工作、鄉村實現振興的基礎。在城市化和經濟新常態發展的視野下，鞏固農村農業農民發展的大好形勢，打好脫貧攻堅戰，建設社會主義新農村，確保農業經濟的可持續發展等都需要我們重視鄉村治理工作。

（二）新時代“中央一號文件”關于鄉村治理的主要內容

自十八大以來，中共中央、國務院總共發布7個“中央一號文件”，連續多年聚焦“三農”工作，“中央中央一號文件”已經成為中國共產黨重視三農工作的代名詞，而中國共產黨的鄉村治理思想也在實踐過程中得到了豐富和發展。2013 年“中央一號文件”主要是加強以黨組織為核心的基層組織建設和加強保障鄉村社會公共安全，加強鄉村民主治理，維護農民合法權益等方面來完善鄉村治理機制。2014 年“中央一號文件”主要是通過加強農村基層黨建，健全基層民主制度、創新基層管理服務等以此來改善鄉村治理機制。2015 年的“中央一號文件”在之前的基礎上，提出要加強鄉村生態治理，全面推進農村人居住環境的整治，加強農村的思想道德建設等推進社會主義新農村建設、建設更適宜農民居住的幸福家園，并且提出法治建設。2016 年的“中央一號文件”承襲2015 年“中央中央一號文件”關于鄉村治理的主要內容，并完善和創新鄉村治理機制，加強和提高黨對農村工作的領導，深化農村精神文明建設。2017 年“中央一號文件”在之前的基礎上，將全面從嚴治黨落實到農村基層，加強農村基層黨建工作責任制，全面規范黨組織生活，持續整頓渙散黨組織，嚴格選拔黨組織帶頭領導人，健全村務監督體制，并創新性的開展村民自治試點工作。2018 年“中央一號文件”提出“必須把夯實基層基礎作為固本之策，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結合，確保確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。”[3]2019 年“中央一號文件”提出要增強鄉村治理能力，加強農村精神文明建設以及持續推進平安鄉村建設以此來完善鄉村治理機制，保持農村社會的和諧穩定。

從以上的“中央一號文件”可以看出，黨的鄉村治理思想一直在不斷發展與創新，十八大以來每一年的文件都對如何推進鄉村治理，完善鄉村治理體系，建設更適宜農村人居住的美麗新農村提出了更高要求。

三、新時代中國共產黨鄉村治理思想的創新與發展

辯證唯物主義認識論提出，實踐產生真知即理論，理論反過來指導實踐。目前為止我國共出臺了21 個“中央一號文件”，黨的鄉村治理思想也在與時俱進地完善與發展。與十八大之前的鄉村治理思想相比，新時代黨的鄉村治理思想有了重大變化。結合十八大以來的7 個“中央一號文件”來分析研究新時代共產黨在鄉村治理方面的創新與發展，對于今后的“三農”工作具有重要的指導意義。新時代以來現代化治理與傳統治理相比，創新點主要表現在以下幾個方面：

（一）以鄉村基層黨組織建設為總綱領

縱觀2013 年至2019 年的“中央一號文件”可以發現，中國共產黨始終把鄉村黨建工作放在首位，充分發揮基本黨組織的領導核心地位，這也是十八大以來中國共產黨鄉村治理思想的一大新變化。

第一，全面從嚴治黨。十八大以來的“中央一號文件”中始終強調堅持鄉村黨組織的領導核心地位不動搖，加強農村黨員干部建設，充分發揮黨組織的戰斗堡壘作用和黨員模范干部帶頭作用。持續整理整頓渙散村黨組織，以縣為單位對軟弱渙散村黨組織“一村一策”逐個整頓。據統計，黨的十八大以來全國共有7.7 萬個軟弱渙散黨組織，已有97.1%的村和96.5%的社區得到不同程度的轉化提升。[4]各省都開始積極貫徹“一號文件”的相關治理決策，以縣鄉兩級為主，每年抽取一定比例重新倒排查進行集中整頓。例如安徽通過走訪鄉村，茶話座談，問卷訪談等方式深入暗訪排查；寧夏對所有鄉村社區進行“拉網式”排查，絕不姑息任何一個軟弱渙散組織不作為的行為等。清理“村霸”和涉黑村委，集中解決農民反應的突出問題。例如在西藏、寧夏等民族地區，集中清理農村集體所有的資金、資產和資源，公開公共財產和村務明細。浙江、廣東、湖南等地在村“兩委”換屆工作中，對“村霸”和宗族惡勢力等干擾破壞換屆選舉的行為嚴肅處理，露頭就打。[4]建立鄉村基層工作責任制和監督制，將全面從嚴治黨工作落實到農村基層，全面落實村級組織黨風廉政和反腐工作，對一切不利于黨組織發展的“毒瘤”絕不姑息。

第二，平衡“黨政”關系，共同“服務”村民。十八大以來的一號文件中關于鄉村治理思想最突出的特點就是強化領導干部的“服務意識”，無論是黨組織還是鄉鎮政府都不再是單一的領導者、管理者，而是以人民為中心的“服務者”。新時代鄉村治理已經由過去的單一化轉變為多元主體協同發展，黨中央強調加強政府對村委會以及各鄉村黨組織之間的協調互動，實現二者之間的良性運作。新時代新型政府的職能定位是“協調”、“服務”，協調當地經濟社會發展，充分發揮宏觀調控作用，調節因市場經濟的發展導致鄉村資源分配的現象，并向廣大農民提供農業生產技術、農業培訓、市場信息、咨詢服務，以及文化教育、醫療衛生、社會保險、醫療保險等方面的公共產品和公共服務。與傳統的治理模式相比，現代化鄉村治理思想中以農民為主體的服務意識更強，注重用“服務”來推動鄉村治理。

第三，注重領導班子的質量和人才隊伍的培養。鼓勵優秀創新型人才到村任職，鼓勵大學生考村官，完善選拔鄉鎮事業編制人員的常態化機制以確保農村領導帶頭人優秀品質和執行能力。建立選派第一書記的長效機制，進一步加強凝聚黨領導組織的執行能力。建立農村黨員干部定期培訓制度，狠抓干部的繼續教育學習。例如各省市已經積極重視利用現代化技術來加強基層干部培訓、利用微信“微課堂”、互聯網遠程教育，同時也加強黨員的實地培訓。

目前我國的鄉村黨建工作相較于十八大之前來說有了很大突破于創新，但仍有一些不足之處，首先是黨政之間的權力平衡問題，如何實現更有效的治理。其次是黨的領導與村民自治如何有效結合，保證鄉村治理的民主性的同時又不能使村委會權利凌駕于黨組織之上。再次是農村反腐敗斗爭面積大、范圍廣，盤根錯雜，要徹底打擊還需走很長的路。最后就是雖然針對鄉村黨建問題我黨提出了很多創新政策，但落實到具體村落如何因地制宜地本土化還需探索實踐。

（二）自治法治德治“三管齊下”配合治理

黨的十九報告提出，要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，這是新時代以來我黨在鄉村治理方面的重要創新變革。主要表現在：

第一，在鄉村自治方面，創新完善鄉村治理機制，推動多元主體協商治理。隨著時代的進步與發展，單靠單一的一元主體治理已經不能滿足日趨復雜的鄉村治理問題，黨組織在實踐中慢慢探索出更符合我國國情的鄉村治理模式。十八大之前中國的鄉村治理具有自上而下一元為主體的特點，而多元互動式的協同治理、多元主體參與治理成為新時代鄉村治理的一大特點。十八大以來，黨不斷的健全基層民主制度，加強鄉村群眾自治組織建設，充分發揮其他形式的社會組織的正面功能，健全和創新村黨組織領導的村民自治機制，創新黨組織領導的自治、法治、德治相結合“三管齊下”的領導體制和工作機制，并且提出了一系列深化村民自治的實踐，例如開展村民自治小組或者自然村為基本單位的村民自治小組工作，因地制宜的探索村民自治的有效組織形式。激發農村社會組織活力，重點培育和發展農村社區型社會組織，建立村務監督委員會或其他形式的村務監督機構，幫助村黨組織領導的村民自治有效實現。

第二，我國鄉村是法治建設相對薄弱的領域，因此十八大以來黨中央十分重視鄉村法制建設。黨中央在鄉村城市化以及新常態經濟發展背景下逐步加快完善農業農村法律體系，同步推進城鄉法治建設，統籌城鄉法律資源，運用法治思維和法治方式做好“三農”工作，建立符合中國國情的鄉村法治體系，不斷探索行之有效的鄉村法治手段。十八大以來的“中央一號文件”提出要堅持法治為本，樹立依法治理理念，強化法律在鄉村治理各個方面的權威地位。增強基層干部法治為民意識，將政府涉農各項工作納入法治化軌道。進一步推進基層綜合執法，創新監管方式，促進執法隊伍整合、合理配置執法力量，積極推進農林水利等各個領域的綜合執法能力。加強農村改革決策與立法的銜接，重大農村改革必須立足于法律，立法應積極適應農村改革和發展的需求。統籌城鄉法律服務資源，提高城鄉居民的公共法律服務體系覆蓋率，加強對農民的法律援助和司法救助。提高農村普法力度，開展農村法制宣傳教育，提高農民法治素養。

第三，深化精神文明建設，提升鄉村德治水平。新時代社會主義新農村建設越來越注重精神文明建設，2018 年“中央一號文件”首次提出要將自治、法治、德治相結合的鄉村治理機制，說明“德治”在新時代鄉村治理思想中的重要性。十八大以后黨中央深入開展農村精神文明創建活動，大力宣傳和弘揚中國特色社會主義核心價值觀，鞏固我黨在鄉村的思想陣地，增強農民的國家、法治以及社會責任意識，全面提高農民思想道德素質和科學文化素質。深入開展鄉風文明建設，推廣新鄉賢文化，大范圍宣傳優秀村干部、道德楷模、好人好事等先進事跡，弘揚真善美，傳遞正能量，并對道德模范給予鼓勵獎賞，使其充分發揮道德模范示范作用。弘揚中國尊老愛幼、勤儉持家、誠實守信等傳統優秀文化，加強農村移風易俗工作，結合時代要求進行創新，對不利于新時代社會主義發展進步的陳規陋習要及時廢除，去其糟粕，同時對有利于鄉村發展的優秀傳統習俗要繼續發揚光大，并因地制宜地推陳出新。

值得注意的是，由于新時代鄉村治理環境產生了變化，傳統的鄉村治理模式已經與新時代不相適應，自治法治德治相結合的現代化鄉村治理體制應運而生，由此也產生了一系列問題。首先在鄉村自治方面存在流于形式難以實現的問題，有很多偏遠落后地區仍然是傳統治理模式，民主并未真正實現，農民參與積極性不強，其他鄉村也存在傳統治理遺留下來的諸多問題亟待解決。其次是在法治方面，農民受教育程度普遍偏低，法律意識普遍薄弱，遇到問題習慣找“熟人”解決而不是尋求法律幫助，法治秩序還未真正建立。最后是在少數民族地區尤其是以西藏為代表的宗教信仰濃厚地區意識形態較為分散，主流意識凝聚力不強，在德治方面還需在貫徹落實宗教信仰自由政策的前提下，加強人民群眾對黨中央的向心力，提高群眾對黨組織滿意度等等。

（三）注重社會建設領域治理

新時代中國共產黨鄉村治理的重心在于社會建設領域，與十八大之前相比，我黨在鄉村治理的很多方面進行了變革，創新性的探索出一系列符合我國國情的實踐措施，并取得了不俗的成績，這些實踐措施也為新時代的鄉村治理思想提供了理論基礎。主要表現在以下幾個方面：

第一，完善農村公共服務供給。新時代黨主要從三個方面對農村公共服務供給方面進行了創新，首先是加強農村基礎設施建設。隨著新農村建設腳步的加快和城鎮化的加速推進,各級政府通過加強農村基礎設施和公共物品供給、公共財政的投入，改善鄉村硬件設施來助推鄉村治理。例如對交通公路、橋梁等公共交通工具的修建改造，全面推進“四好”農村公路建設，完善鄉村交通道路網，解決農民出行便利問題。加強農村飲水安全問題，強化農村水源地的安全保護。提高鄉村電氣網全面覆蓋率，提升網絡寬帶速度。完善縣鄉鎮物流運輸網，城鄉之間建立物流配送站等。其次是在社會保障體系建設方面，鄉村的教育事業、醫療保障方面、養老服務體系方面等方面要向城市看齊，推進城鄉資源一體化和城鄉公共服務一體化，利用現代信息網絡推進遠程醫療、遠程教育事業的發展。最后是推進農村基層綜合性文化服務中心建設，加強對農村留守兒童、留守婦女、空巢老人的關愛和服務，豐富他們的娛樂生活，幫助農村殘疾人就業。

第二，精準扶貧攻堅。隨著國家在精準扶貧工作上的深化，農村作為我國精準扶貧工作的重要陣地，必然要對當下和未來鄉村治理進行重新布局和規劃，以此來推進鄉村精準扶貧。十八大以來的“一號文件”針對精準扶貧背景下的鄉村治理提出了一些列實踐措施,旨在推進精準扶貧與鄉村治理協同發展。2019 年“中央一號文件”指出，要“不折不扣完成脫貧攻堅任務。咬定既定脫貧目標，落實已有政策部署，到2020 年確保現行標準下農村貧困人口實現脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困。”[5]這里可以看出黨中央對“精準扶貧”，打贏脫貧攻堅戰的決心。新時代黨中央要著力做好脫貧攻堅與鄉村振興的銜接，主攻深度貧困地區，精準幫扶，激發貧困人口內生動力，強化脫貧攻堅監督和責任機制，提高扶貧質量。與此同時還要鞏固脫貧成果，采取一系列有效措施預防阻止返貧現象。

第三，促進鄉村產業發展。與十八大之前相比，新時代鄉村產業的發展有特色，有活力、并且形式多樣化。2018 年“中央一號文件”提出全面實施鄉村振興戰略，而鄉村振興，產業興旺是重點。只有提升農村新興產業的發展，發展鄉村經濟，才能促進黨的鄉村治理效果最大化。新時代鄉村產業堅持質量興農、綠色興農，構建鄉村一二三產業融合發展，尤其是第三產業的發展，鼓勵農民發展鄉村旅游業以及休閑農業、特色產業，強化農業產業創新驅動發展。鼓勵農民自主創業，充分利用互聯網，發展多種形式的鄉村產業。鄉村產業發展興旺，村民的自主性才會更強。

第四，加強社會安全建設助推鄉村平安。十八大以后黨中央更加重視鄉村平安建設，將鄉村平安建設納入鄉村治理體系的重要環節。而鄉村平安建設，需要我們健全鄉村社會治安綜合治理，加強鄉村治安防控體系建設，完善農村交通安全、抗災救災、消防警務、疫病防控等公共安全設施以加強農村突發公共事件和自然災害的應對處理能力。嚴厲整治黃賭毒、村黑、村霸等各種惡勢力，依法從嚴處置各種危害村民人身安全、財產安全、鄉村社會安全的違法犯罪活動。健全農村公共安全體系，持續開展農村安全隱患排查和專項治理。運用現代化信息手段，探索網格化的精細治理，維護鄉村持續穩定。

綜上可以看出新時代鄉村現代化治理思想與十八大之前相比更加注重民生問題，以農民為主體，為農民服務，這是與傳統治理思想最大的不同。值得思考的是如何將這些創新性的社會建設領域的政策落實到實處，做到精細化治理以達到鄉村善治。

四、結語

從辯證發展的觀點來看，任何事物都不是處于靜止狀態一成不變的，而是處于動態發展的過程。鄉村治理思想也是處于一個不斷發展、變化的過程，“發展”與“治理”工作需得同步并行。根據中華人民共和國民政部統計，截至2017 年12 月31日，我國行政村總數為691510 個，自然村總數是1865247 個，數量龐大，因此，鄉村治理工作如何有效推進將長期作為一項重要而又艱巨的任務。目前我國新時代鄉村治理最大的不足是治理理論與實踐存在偏差。新時代鄉村治理理論的提出是在宏觀層面上，無法做到“一村一策一治理”，因此在實施過程中存在很多偏差，各項創新性的政策如何“本土化”吸收是我黨面臨的最大問題。因此新時代我們要繼續研究黨的鄉村治理思想，因地制宜的創新和完善鄉村治理體系，分析各種治理矛盾問題癥結，將理論和實踐有效結合，為今后持續維護鄉村穩定、實現鄉村振興、全面建設小康社會奠定堅實的基礎。