論國際環境法對民用核活動的規制
——規范功能的視角*

丁祥高

(昆明理工大學法學院，云南 昆明 650504)

一、導言：國際法對核活動的規制路徑及其變遷

自1945年7月16日世界上第一顆核彈爆炸以來，國際社會目睹了核能的巨大威力。但核能除了在軍事上用來制造無法防御的絕對武器(1)如愛因斯坦所言，“子彈摧毀的是人，但核彈摧毀的是城市。坦克能夠防衛子彈，但是沒有一種設備能用來防衛可以毀滅文明的武器。……”Alice Calaprice. The Expanded Quotable Einstein. Princeton: PrincetonUniversity Press, 2000.177.，核能民用也可以極大地造福人類，如核能發電、醫療和農業等。不過核能大規模民用也容易導致嚴重的環境問題。可以說，核能是人類最高的希望與最深的恐懼之化身(2)John G. Stoessinger. The International Atomic Energy Agency: The First Phase. International Organization, 1959, (13): 394.。因此，國際社會對核活動的規制也區分為控制核能軍用和促進核能民用兩條路徑。控制核能軍用的國際法逐漸發展為國際核不擴散體制(nuclear-nonproliferation system)，促進核能民用的國際法則逐步發展成國際核安全法(nuclear safety law)。

核安全法迄今發展已有60多年，其首要目標是為進行核能及電離輻射相關活動提供法律框架，但遺憾的是，在核安全法早期發展的大部分時間里，總體而言其主要著眼于保護人身和財產安全，很少涉及到環境損害問題(3)如1960年《關于核能領域第三方責任的公約》(《巴黎公約》)和1963年《關于核損害民事責任的維也納公約》(《維也納公約》)兩公約中，核損害這一概念涵蓋核事故引起的人身傷害和財產損害，但根本沒提及環境損害問題。。1986年切爾諾貝利核電站發生的災難性核事故之后，國際社會意識到民用核活動對人類賴以生存的環境造成的巨大破壞，當年迅速制訂《核事故或輻射緊急情況援助公約》和《及早通報核事故公約》并使之生效。此后此類用來規制民用核活動的環境法規則越來越多。環境法規制民用核活動有兩種表現形式：間接適用和直接適用。間接適用主要指上個世紀80年代以來制訂的國際核安全法里包含的一部分環境法規則，或者說特殊環境法，來規制民用核活動(4)切爾諾貝利事故發生之后國際社會締結的核安全條約開始包含環境法規則，如：1986年《核事故或核輻射緊急情況援助公約》；1994年的《核安全公約》；1997年《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》；1997年《修正〈關于核損害民事損害的維也納公約〉的議定書》；1997年《核損害補充賠償公約》；2004年《關于修訂〈核能領域第三方責任巴黎公約〉的議定書》(尚未生效)等。。直接適用則指利用普遍適用的環境法規則來規制民用核活動(5)可以適用于核活動的國際環境條約不詳盡例舉如下：1972年《防止傾倒廢棄物及其他物質污染海洋的公約》，禁止向海洋釋放高濃度放射性廢物；1974年《防止陸源海洋污染公約》，規定締約方有義務采取措施阻止和消除陸源放射性物質引起的海域污染；1991年《關于跨界背景下環境影響評價的埃斯波公約》要求對核項目進行環境影響評估；1998年《在環境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》，規定公共部門有義務讓公眾獲取某些類型的核信息。。

和平開發利用核能是世界各國的共同愿望，確保民用核活動安全是世界各國的共同責任。2019年9月3日第一部《中國的核安全》白皮書發表。白皮書樹立了“理性、協調、并進”的核安全觀，希望打造全球核安全命運共同體。在此背景下，本文的意義尤其凸顯，因為國際環境法對民用核活動的規制是打造全球核安全命運共同體的重要組成部分。當然，本文目的不在于也不可能對適用于民用核活動的所有國際環境法制度做全面詳盡的論述和分析，而是通過對可直接和間接適用于民用核活動的國際環境法規則進行梳理，基于規范功能的視角，依介入程度逐步分析國際環境法對民用核活動的規制。

二、國際環境法明確規定公眾有權獲取民用核活動信息

作為公眾在環境事務中享有的一種程序性權利，環境知情權在核活動領域體現為公眾獲取核輻射安全信息的權利，它既是核活動民主合法的保證，也是維護社會穩定的工具(6)謝青霞,花明．信息公開與核安全——以法國《核透明與安全法》為例[J]．華北電力大學學報(社會科學版)，2014,(1)：58-62．。其權利基礎在于公民對行政機構享有的知情權與監督權以及公眾對行政機構甚至企業單位享有的生命健康權。公民知情權和監督權的理論淵源在于“主權在民”思想，據此公民有權了解和監督政府行為。公眾生命健康權則源于環境信息公共信托理論，政府和企業受公眾囑托管理和處分環境要素，因此對于所掌握或制作的與公眾生命健康密切相關的環境信息有義務讓公眾知曉(7)Joseph L Sax．The Public Trust Doctrine in Natural Resource Law：Effective Judicial Intervention．Michigan Law Review,1970, 68(3)：471-566．。保障公民獲取核信息的權利也是促進社會公平、維護社會社會穩定和政府公信力的要求。

但在人類核活動的早期，由于科學認知與政治倫理兩方面的原因，很少有政府覺得有必要讓公眾知曉核活動存在潛在危險，因此也無國內立法規定公眾有獲取核信息的權利。最早要求在核活動過程中保持信息透明和確保利益攸關方參與，是以國際環境立法的方式確立的。國際環境法在核活動領域確認公眾有獲取核輻射安全信息的權利，支持并推進公共信息公開和公眾參與(8)J.Eberson. The Notion of Public Participation in International Environmental Law. Yearbook of International Environmental Law, 1997,(8):51.。在聯合國1972年《斯德哥爾摩人類環境宣言》、1992年《里約環境與發展宣言》的推動下(9)見《斯德哥爾摩人類環境宣言》原則1和《里約環境與發展宣言》原則10。，國際和國內法律文件(10)法國2006年出臺的《核安全與透明法》，我國2017年制訂的《核安全法》，都對核安全信息公開做了比較具體的規定。逐漸開始接受信息公開和公眾參與理念，規定利益攸關方有就擬建項目進行討論的權利，目的是預防或緩解潛在的環境不利后果，使之易被公眾接受。歐洲國家也締結了一些雙邊協議，規定相互提供核設施信息，賦予相鄰國家的民眾某些參與國家許可程序的權利(11)這類雙邊協議歐洲比較多，如德國和瑞士《邊境地區建造和運營核設施相互提供信息協議》即有此規定。。

1997年《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》(下文簡稱“《聯合公約》”)是第一個處理核領域公眾信息獲取以及征求公眾意見的有約束力的國際法文件。公約在乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全兩方面都規定，在設施選址時，應“向公眾成員提供此類設施的安全方面的信息”，向鄰近此類設施并可能受設施影響的締約方，“提供與此類設施有關的總體情況數據，使其能夠評估此類設施對其領土的安全可能造成的影響。”(12)見《聯合公約》第6條、第13條。

此外，1998年《在環境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》(下文簡稱“《奧爾胡斯公約》”也有類似規定。公約尤其強調獲取核信息的重要性(13)見《奧爾胡斯公約》第1條。，并賦予公眾三項權利：從公共部門獲取環境信息的權利；參與公共部門環境決策的權利；當上述兩種權利被侵犯或者國內環境法被違反時的司法救濟權利。公約規定公眾有權獲取“環境信息”，目的是為當今和將來世代主張環境權利。只要信息可歸于“環境”范疇，公眾即可依公約請求獲取核項目信息。請求內容從詢問核電站附近的輻射水平，到要求獲取一項新的輻射廢料存儲或處理設施的詳細安全信息。除非屬于豁免目錄范圍，或者披露會對公眾安全產生不利影響，否則公共部門必須依請求提供持有的環境信息(14)見《奧爾胡斯公約》第4條第(3)款、第(4)款。。有權獲取信息的主體不限于該締約國公民，非公民甚至非居民也有獲取信息權。公約也規定了必須主動發布所持有信息的情形，即在對人身安全或環境有緊迫危險的情況下，如果能讓公眾采取措施預防或減輕此類威脅傷害，公共部門必須發布持有的環境信息(15)見《奧爾胡斯公約》第5條。。

保障公眾獲取核信息的權利至關重要。雖然國際法文件關于環境信息公開的理念在上個世紀70年代即已出現，但對于公眾獲取核活動安全信息的具體規定在上個世紀末才在《聯合共約》和《奧爾胡斯公約》中出現，這是因為早期核能利用活動在決策和管理上具有封閉性，各國發展核能主要是用于發展軍事計劃，因而在相當長的時間內，關于核材料和核技術的信息具有高度政治敏感性，各國政府將之作為機密處理。直到切爾諾貝利核事故發生后，國際社會的觀念才開始發生改變。在公眾參與核決策方面同樣如此。國際法在相關問題上理念的變化隨即影響到相關國家國內立法，比如法國2006年《核透明與安全法》和我國2017年《核安全法》第63-65條，都對核信息公開做了比較詳細的規定。另外根據歐洲人權法院蓋拉等訴意大利案(案號：116/1996/735/932)的觀點，未公開核活動安全信息的行為，甚至可能構成對人權的侵犯(16)李雪.歐洲人權法院對未公開環境信息是否構成侵犯人權的認定——蓋拉等訴意大利案[J].蘇州大學學報(法學版),2019,(1)：150-160.。

三、國際環境法確保公眾參與民用核決策

生態環境問題可以說是公眾參與程度最高的公共決策領域，普通公眾通過合法途徑影響政府公共決策和公共管理，是解決環境問題的重要途徑。1992年《里約環境與發展宣言》指出，“環境問題最好是在全體有關市民的參與下……加以處理。每一個人都應能……有機會參與各項決策進程。”公眾環境決策參與權的制度設計，并非為了維護某一具體公民的個人利益，而是為了維護和實現社會公共利益(17)朱謙．論環境權的法律屬性[J]．中國法學,2001，(3)：64-70.。確保公眾能夠通過有效途徑對自己的關切進行意見表達且被公正聽取的制度正義是實現環境正義的重要保障(18)朱力,龍永紅．中國環境正義問題的凸顯與調控[J]．南京大學學報,2012，(1)：48-49.。

在為需要得到許可的核能項目做決策時，確保公眾參與磋商是至為關鍵的一步。公眾的參與有助于在決策過程中建立公眾信任和信心，也有助于降低出于鄰避效應(not-in-my-backyard syndrome)的“決策僵局”危險。公眾參與核決策的方式包括參加公共聽證以及參與核能項目的初步研究，特別是環境評估。規定公眾參與核決策的國際條約比較多，包括1991年《關于跨界背景下環境影響評價的埃斯波公約》(下文簡稱“《埃斯波公約》”)及其2003年《戰略環境評估議定書》、1994年《核安全公約》、1997年《聯合共約》、1998年《奧爾胡斯公約》等。

《埃斯波公約》是處理環境公共參與問題最重要的國際環境法文件。公約規定，在對可能引起跨界不利影響的擬建項目做出許可之前，締約方必須確保環境影響評估(environmental impact assessments，EIA)是在公眾參與下做出，確保在做出決策之前已考慮到決策對環境的影響。評估程序包括分析項目對環境的影響、將這些影響記錄于報告中、在報告中記錄與公眾磋商情況、在做出最終決策時適當考慮公眾意見和報告，以及在做出決策之后通知公眾。這些舉措日益被用作核活動中利益攸關方參與的重要工具，也已成為防止核項目執行可能引起不利環境后果的基本手段。原則上說來，環境影響評估大多關注對環境的物理影響，但也可用作鑒別和處理社會關注(比如核設施的安全性)的工具。為減輕或消除擬采取的措施與行動帶來的潛在不利跨界環境影響，任何可能受擬建項目影響的公約締約方必須得到通知，且有權與項目所在地締約方磋商。可能受到擬建項目影響的區域內公眾，也必須得到參與相關環評程序的機會。

需要注意的是，《埃斯波公約》與《核安全公約》和《聯合共約》的相關規定是有區別的，這主要體現在兩個方面。第一，就適用范圍而言，《埃斯波公約》適用于所有締約國的核設施和核活動，包括核電站和其他核反應堆，以及僅用于生產或濃縮核燃料、用于放射性核燃料后處理或儲存、處置和處理放射性廢物的設施。雖然《核安全公約》與《聯合共約》也包含關于擬建核設施影響的磋商條款，但范圍沒有《埃斯波公約》條款廣泛。《核安全公約》基本只適用于運行中的民用核電站，而《聯合共約》被局限于乏燃料管理設施和放射性廢物管理設施。第二，就對締約國規定的義務而言，《埃斯波公約》比其他國際核法文件走得更遠。《核安全公約》沒有規定要向公眾披露核設施的安全信息，《聯合共約》規定要求披露，但是沒有賦予公眾參加核決策程序的權利(19)見《聯合共約》序言第4段、第6條第(1)款c項以及第13條第(1)款d項。。《核安全公約》與《聯合共約》都規定有磋商義務，這對擬建設施附近可能受到影響的締約方有利。但兩公約除了規定與核設施造成的危險相匹配的環境評估義務之外，都沒有提及公眾參與評估的問題。

此外，《奧爾胡斯公約》也包含決策公共參與條款。公約賦予有關公眾在廣泛的活動方面，包括核電站建造、運行、退役以及后處理設施、濃縮設施、放射性廢物儲存與最終處理設施建造、運行以及退役方面，有權參與環境決策。這一權利也適用于設施運行環境的任何改變，比如反應堆的翻新。與《埃斯波公約》不同，《奧爾胡斯公約》并不特別處理跨界影響，但在擬進行的核活動可能影響鄰國的時候，該國公眾可以參與決策程序。

總體而言，上述核決策公共參與的國際立法，都傾向于集中在項目建設層面。但晚近開始出現一種趨向，讓公眾在決策程序更早的階段參與進來，即“早期磋商(early consultation)”。2003年，《埃斯波公約》新增了一個《戰略環境評估議定書》(即《基輔議定書》)，要求締約國評估他們在廣泛領域，包括核領域，可能產生重大環境影響的“計劃與方案”的后果。戰略環境評價在早期決策階段就必須進行，這比環境影響評估的規定要早，但是它們的區別并不總是很清晰。基本理念在于，對于受環境影響評估規定約束且可能對環境產生影響的特定項目，在為將來開發許可(future development consent)設定框架時，應執行戰略環境評估。通過示范，戰略環境評估適用于國內放射性廢物管理計劃，覆蓋可能影響環境的所有戰略，不論是否后處理、排放還是污染，直接處理還是延伸儲存和轉化，可逆轉存儲或最終地址存儲等。只要是基于這一計劃進行的放射性廢物管理項目，戰略環境評估都可適用。

根據《戰略環境評估議定書》，計劃開發核項目的締約方，應確保與所有相關的利益攸關方磋商。議定書要求在決策程序的更早階段，在所有選擇皆有可能的時候，即讓公眾參與進來(20)見《戰略環境評估議定書》第8條。。政府因此必須為計劃或方案擬定草案，并且，為給公眾在合適時間內提供表達意見的機會，在做出公眾可獲取的戰略環境評價報告之后，將公眾意見適當考慮進去，再將決策及原因通知公眾。

四、國際環境法防止核活動引起環境損害

眾所周知，核事故的后果非常嚴重，其引起的環境損害是一種特殊的損害，一旦發生則極難恢復，因此必須采取措施對核設施、核活動或者核材料進行必要的監控，同時規定各種事故預防和緩解措施，防止因技術、人為和天災等原因造成核事故，對人身、財產或者環境造成不可接受的放射性危害。現有國際環境法主要通過設定三道防線防止核活動發生事故引起環境損害。

第一道防線，是通過持續強化核安全方案以預防核事故發生。這道防線一般是設定一個目標并采取一些具體的防護措施。在設定目標方面，1994年《核安全公約》第1條規定，“在核設施內建立和維持防止潛在輻射危害的有效防御措施，以保護個人、社會和環境免受來自此類設施的電離輻射的有害影響”，“防止帶有放射后果的事故發生和一旦發生事故時減輕此種后果。”1997《聯合共約》也將目標定為確保現在和將來在乏燃料及放射性廢物管理活動中有效防御此類危險。同樣的目標也是國際原子能機構2004年《放射源安全和安保行為準則》和2004年《研究堆安全行為準則》的基礎。在采取具體措施方面，上述國際法文件規定雖然不同，但都要求在核設施設計、建造和運營各階段采取防護措施，預防或降低核輻射。

第二道防線，是通過持續提升應急響應效能(emergency response performance)，有效降低可能發生的環境損害。1986年《核事故或核輻射緊急情況援助公約》的目標即是在發生核事故或輻射緊急情況下推動及時援助，將后果最小化以及不僅保護生命和財產，也保護環境免受輻射泄露的后果。此外，《核安全公約》也有應急準備條款(21)見《核安全公約》第16條。，確保核設施內外都有應急計劃，定期進行演習，演習內容涵蓋一旦發生緊急情況將要進行的活動。國際原子能機構也規定了核活動中采取應急計劃和緊急響應行動計劃的啟動條件，前者為核設施發生少量泄露事故，預測最大影響范圍1～10公里，后者最大影響范圍為超過10公里。

第三道防線是讓核設施運營方負擔防止或降低環境損害措施的費用。這是環境法中“誰污染誰付費”原則的體現。不過許多國家的侵權法都有規定，如果索賠人未能采取合理防止和恢復措施避免或降低損失，則可以降低侵權方因侵權行為造成的損失賠償的額度。反之如果索賠人采取了避免和降低損失的措施，則采取措施的費用屬于核損害的賠償范圍，可以得到賠償。以此鼓勵索賠人采取及時自救措施，減輕核事故可能造成的損害。現有多個核損害責任公約也做了類似規定，1997年《核損害補充賠償公約》和《核損害民事責任維也納公約》、2004年《關于修訂〈核能領域第三方責任巴黎公約〉的議定書》等都將“預防措施”費用放入“核損害”范圍，并提供了四條指導原則，用來界定索賠人可以得到賠償的防止措施費用之范圍(22)見1997年《修正〈關于核損害民事責任的維也納公約〉的議定書》第1條第(1)款、1997年《核損害補充賠償公約》第1條、2004年《關于修訂〈核能領域第三方責任巴黎公約〉的議定書》第1條第(1)款。。第一，只有為防止重大環境損害(significant environmental damage)采取的措施才可以得到賠償，并且由有管轄權的法院決定損害是否重大。第二，防止措施必須合理，且由有管轄權的法院認定。相對于污染后果而言，防止措施必須是適當、相稱的。比如要考慮到環境損害危險的性質和范圍、采取防止措施時這些措施可能產生效果的程度、以及是否具有相關科技專門技能。確立合理性的衡量標準可以防止投機性索賠(speculative claims)。防止措施必須是在核事故發生后采取行動，或者產生嚴重且迫近的核損害威脅之事件發生后采取行動。核事故已發生，或者有產生嚴重且迫近的環境損害威脅之事件發生的舉證責任，在于為采取防止措施支出費用的索賠方。第三，如果防止環境損害的措施系由私人采取，這些措施必須經采取措施所在國職能部門批準。最后，此類措施的賠償范圍由有管轄權的國內法院確定。

五、國際環境法規范核活動環境損害賠償

早期的國際法文件，并沒有明確將環境損害納入核損害范圍。這一情形到1980年代切爾諾貝利核事故之后發生了改變。如汪勁教授所言，“核安全不僅事關國際關系、國家利益與企業利益，更與公眾的合法環境權益與生命安全休戚相關。”(23)汪勁.核安全法當重公眾權益[N]. 人民日報, 2016-11-14(05).國際原子能該機構2006年出版物也將“保護環境免受核輻射危險”納入核安全范疇(24)Fundamental Safety Principles.IAEA Safety Standards Series No. SF-1,International Atomic Energy Agency, Vienna, 2006,p.5.，核安全法的目標已擴展到將防止核活動發生損害環境的后果涵括在內。可以說，無論是現今國際立法實踐還是環境法理論，將環境損害納入核損害范疇都已不存在問題。因此核損害的范圍，包括在人類核活動過程中，由于發生核事故所造成的人身傷害、財產損失以及環境損害(25)如1997年《關于核損害民事責任的維也納公約》和《核損害補充賠償公約》都將核損害從人身傷害、財產損失擴展到環境損害。。

在人類現有技術條件下，尚不能完全控制核的物質屬性和自然力量，即使已經在各個環節都已采取極其謹慎的態度去經營，仍然難免發生意外造成人身、財產以及環境損害。因此，核活動本質上應屬于高度危險作業。法律為保護公眾的生命財產安全，對于這類作業給他人造成的損害，各國均規定即使經營者無過錯，也要承當責任，也就是采用無過錯責任或危險責任的歸責原理(26)如我國《民法通則》第123條規定：“從事高空、高壓、易燃、易爆、劇毒、放射性、高速運輸工具等對周圍環境有高度危險的作業造成他人損害的，應當承擔民事責任，如果能夠證明損害是由受害人故意造成的，不承擔民事責任。”《侵權責任法》第70條規定：“民用核設施發生核事故造成他人損害的，民用核設施的經營者應當承擔侵權責任，但能夠證明損害是因戰爭等情形或者受害人故意造成的，不承擔責任。”。這是因為在環境侵權等特殊領域，法律將保護的重點從對不法行為的制裁轉向對無辜受害者的救濟。另外從國際法的角度看，對于跨界核損害承擔的責任應該是一種國際損害責任，即從事國際法不加禁止的活動造成的損害承擔的責任，而不是國際法律責任，因此承擔責任以造成重大越界損害為條件，而不要求有過錯。

國際核損害賠償機制相關條約比較多。1960年歐洲經濟合作與發展組織訂立的《關于核能領域第三方責任的公約》(下文簡稱“《巴黎公約》”)是核損害責任領域的首個國際公約。目前核損害責任國際公約分為兩大國際法律體系，即《巴黎公約》體系與《維也納公約》體系，以及為連接兩大體系而建立的《關于適用〈維也納公約〉和〈巴黎公約〉的聯合議定書》和《核損害補充賠償公約》等。其中國際原子能機構制訂的《核損害補充賠償公約》是現今最具包容性、最富影響力的國際環境法文件。此外，2012年5月國際原子能機構也建議努力建立一個全球核責任機制。

如果所有的預防措施最終未能防止核事故發生，則需要考慮如何對發生的“核損害”進行賠償。就核事故直接造成的人身傷害和財產損失而言，可以獲得賠償的范圍在本質上與普通侵權相比并無特殊之處。比較特殊的是與環境相關的“核損害”，即環境損害。由于環境難以歸入“財產”范疇，因此財產損失賠償不能覆蓋環境損害。特別是從造成環境損害的過程看，污染環境的行為，在給環境本身造成損害的同時，也以環境為媒介損害他人人身、財產等利益，二者都屬于環境損害。

核活動對環境本身造成的損害之賠償，根據現有的核損害責任賠償公約及附加議定書，指的是因“核事故”使環境受到嚴重損害采取的預防措施、恢復措施和合理措施(27)見1997年《核損害補充賠償公約》第1條第(7)款，2004年《關于修訂〈核能領域第三方責任巴黎公約〉的議定書》第1條第(8)款，1997年《修正〈關于核損害民事責任的維也納公約〉的議定書》第1條第(1)款。之費用，且這些費用并未作為“財產損失”得到賠償。“預防措施”指核事故發生后，為防止或減輕核事故造成的人身傷害或財產損失等，由所在國主管部門批準而采取的措施。“恢復措施”指由所在國家主管部門批準，修復或恢復受損害或被破壞的環境要素(components of environment)，或者在合理情況下引入相當的環境要素。但公約及附加議定書沒有解釋“恢復環境要素”或者“引入相當的環境要素”之含義，將之留給有管轄權的法院來決定。例如，因諾曼底發生核事故，作為法國鳥類學家天堂的索姆河灣的鳥類受到污染，之后恢復動物種群的措施費用可歸入核事故引起的環境損害賠償范圍，因為這些費用無法作為“財產損失”得到賠償。“合理措施”指有管轄的法院依法考慮了所有情形之后認為適當和均衡的措施。不過無論如何，讓環境回歸核事故發生前的狀態往往不是一種選擇，因為“……將環境恢復到核事故發生前狀態的愿望應該受制于理性原則”(28)V. Soljan.The New Definition of Nuclear Damage in the 1997 Protocol to amend the 1963 Vienna Convention on Civil Liability for Nuclear Damage[R]. Reform of Civil Nuclear Liability, Budapest Symposium 1999,p.77.。

核活動以環境為媒介給他人造成的財產損害還應該包括利用或享用環境所獲得收益損失，只要這些損失是因環境被嚴重損害造成的后果，并且不能作為“財產損失”得到賠償(29)這類經濟損失有時被稱為“純粹經濟損失”，因為它屬于由某人引起但不與他造成的財產損害相聯系的經濟損失。。例如，某旅游度假地使用的公共沙灘遭受輻射污染，導致游客不愿去旅游觀光。由于度假地所有者并非沙灘所有者，因此沙灘受污染的事實并未對度假地所有者的財產造成損失。但是，度假地所有者肯定會因此遭受收益損失，如果能證明其對利用或享用受損害的環境有足夠經濟利益的話，則有權獲得賠償。不過，此類賠償要受因果鏈條的約束，損失必須是由核事故引起的環境損害本身直接造成，那些雖由環境本身的損害引起但因果鏈條太過遙遠的財產損失不能獲得賠償。如果上述旅游度假地所有者證明，在度假地與環境(受污染的公共沙灘)地理上相鄰，并且度假地的生意依賴于游客能使用這片沙灘，才能獲得賠償(30)與1997年《修正〈關于核損害民事責任的維也納公約〉的議定書》規定不同，基于因果關系鏈條，2004年《關于修訂〈核能領域第三方責任巴黎公約〉的議定書》要求利用或享用環境的經濟利益是“直接的”。。

對于核活動造成環境損害賠償的額度，當今核損害賠償責任公約及議定書普遍采用限額賠償制度以及賠償責任保險制度。原因在于核損害造成的損失有時候可能過于巨大，按照實際損失賠償會導致經營者無法承受，而且經營收益和風險不成比例，會不利于激勵民用核事業發展。因此，1960年《巴黎公約》規定，經營者對核事故造成的損害，承擔的最高責任限額為1500萬歐洲貨幣協定計算單位，但各國可據實際情況以立法確定一個大于或小于該金額的限額，但不得少于500萬計算單位(31)見1960年《關于核能領域第三方責任的公約》(《巴黎公約》)第7條第(2)款。。1963年《關于核能領域第三方責任〈巴黎公約〉的補充公約》(《布魯塞爾公約》)規定，單次核事故承擔的賠償限額上限為12，000萬計算單位(32)見1963年《關于核能領域第三方責任〈巴黎公約〉的補充公約》第3條第(1)款、第(2)款。。1963年《關于核損害民事責任的維也納公約》將規定責任限額的權利賦予核設施所在國，但單次事故的賠償限額不得低于500萬美元(33)見1963年《關于核損害民事責任的維也納公約》第5條。。1997年《修正〈關于核損害民事責任的維也納公約〉的議定書》將之調整為不少于300百萬特別提款權，或不少于150百萬特別提款權(34)見1997年《修正〈關于核損害民事責任的維也納公約〉的議定書》第5條。。

六、結論

為保護個人、社會和環境免受核活動中電離輻射的有害影響，國際環境法的規范功能主要體現在賦權和護權兩個方面，依介入程度由淺入深可分為四個層次。從賦權上看，國際環境法賦予公眾獲取民用核活動信息的權利，并確保公眾能夠參與相應的民用核活動決策。從護權上看，國際環境法通過三道防線防止民用核活動發生危害環境的結果，以及在預防措施失效發生核事故損害時，規范核活動引起的環境損害賠償，包括核活動直接引起的人身傷害、財產損失賠償，核活動引起的環境本身損害賠償以及以環境為媒介引起的人身傷害和財產損失賠償。

可以發現，當今國際環境法在規制民用核活動中的重要性日益凸顯，制度日益完善。特別是從20世紀80年代切爾諾貝利核事故發生以來，國際環境法與國際核安全法開始形成一種日益共生的關系。其根本原因在于，環境法和核安全法有共同的目標：保護、緩解以及賠償環境損害。當然這里需要注意的是，構成國際核安全法一部分的環境法規則和可用于規制核活動的國際環境法規制，是有本質區別的，早期國際核安全法里缺乏可適用的環境法規則并不意味著相關的國際環境法規則不能適用于核活動，二者共同構成國際核環境法不可分割的組成部分。

環境是沒有界限的，環境污染同樣沒有界限。這必然對環境法規則的統一性提出要求，也是國際環境立法的基礎所在。迄今為止中國已批準了核安全領域的所有國際法律文件(35)見《中國的核安全》白皮書第六章“打造核安全命運共同體”第2段。，這些文件都構成我國國際義務的淵源。將這些國際義務轉化為我國國內法規定并適用，如2003年頒布的《中華人民共和國放射性污染防治法》，2017年頒布的《核安全法》，既是我國防治核污染的現實需要，也是我國認真履行核安全國際義務的表現。國際環境法上述賦權與護權兩個方面含四個層次的核心內容，在這兩部法律里都有體現。反過來，我國在維護核安全方面成功的立法與實踐，“為全球核安全治理貢獻了中國智慧、中國力量”(36)見《中國的核安全》白皮書前言第4段。。