環境風險治理：國家任務與決策框架*

杜健勛

(西南政法大學經濟法學院,重慶 401120)

風險社會的來臨，風險治理的難題與挑戰促使多數國家開始打破公部門對于行政與社會公共事務的壟斷，出現了國家公共行政任務社會化的趨勢，即國家將部分公共行政事務交由私人或社會組織來行使(1)楊登峰.國家任務社會化背景下的行政法主題[J].法學研究,2012,(4)：28.。同時，當環境風險隨著科技進步與“知識的不確定性”帶給經濟社會生活的困擾時，國家則從自由秩序的“守夜人”和公共福利的提供者轉變為加載了風險規制功能的復合體(2)[德]漢斯·J.沃爾夫,[德]奧托·巴霍夫,[德]羅爾夫·施托貝爾.行政法(第3卷)[M].高家偉譯.北京:商務印書館,2007.前言.。面對環境風險，國家在決策上要面對的問題包括：采取預防措施來避免環境損害、處理污染源、促進科技進步來處理環境問題、督促污染者對其損害負責、考量環境風險與環境正義等。環境風險治理是具有多重面向并涉及多元行動者的治理過程，是合作、網絡、伙伴與協商的權力運行過程，環境風險治理必須考量制度設計、政治文化、社會經驗與不同風險認知等相關因素。

一、環境風險與國家任務的擴張

環境風險是指由于人類的活動對生態環境造成妨礙，并且這種妨礙在某種條件下影響到人類生存與生活的狀態。吉登斯認為，“風險的積極與消極的兩個方面在現代工業社會的早期就已經出現了，風險是一個致力于變化的社會的推動力”。(3)[英]安東尼·吉登斯.失控的世界——全球化如何重塑我們的生活[M].周紅云譯.南昌：江西人民出版社,2001.20.由于人類知識和經驗的局限，在環境風險中，不論損害是否發生，損害發生的原因是什么，損害的范圍與結果，以及損害的因應對策等，都具有不確定性。不確定性環境風險的因應對國家任務提出了新要求。就環境問題與國家任務聯動的關系來看，共經歷了三次環境風險對國家任務帶來的變遷。第一次是規模化工業發展帶來的污染問題，這使得國家必須思考如何面對此等危及環境的行為，即我們通常所稱的污染防治；第二次是對自然資源保護的重視，這超越了以往單純關心公害防治的環境保護目標，即生態與自然資源保護的國家能力建設；第三次是在環境風險的背景下，積極尋求因應對策的國家任務要求，是基于“環境國家”理論所要求的國家任務精進。

第一次環境問題對國家任務造成的沖擊源于工業革命帶來的環境污染問題，當時所面對的問題是企業所排放的有害物質導致生命與身體的重大損害。在國家壟斷一切社會生活的時代背景下，國家理所當然地將環境問題納入國家議程之中，公部門理所當然地扮演了污染管制者的主角，因此可以認為國家任務是以處理公害問題為起點來形塑環境法制并進行環境治理。第二次環境問題對國家任務的沖擊體現在對自然資源的保護上。日本在1993年的環境基本法中，將環境政策明確為綜合防止公害及進行自然保育，在立法與政策中，除了沿用傳統管制工具之外，基于自然資源保護與地域空間的概念，還采取了針對特定水域、野生動植物保護區、自然保留區，以及國家公園等不同的保護措施與保護工具。北美及歐陸國家也差不多于這個時期制定了相應的自然資源保護的法律與政策。第三次環境問題對國家任務帶來挑戰便是環境風險的發生。環境風險帶給我們生活諸多的不確定性，這就要求應對風險的決策主體應當多元化，除了公部門可以伸展權力觸角之外，私部門也可以在社會領域中從事與風險治理相關的事務，這讓社會領域呈現出既公且私的情形。在立憲主義國家，國家任務的發生與執行必須在合法性及合憲性的控制之下，此等控制的場域主要在于議會或民主投票之中，此程序正是強制要求國家與社會進行對話的機制。環境風險對于國家任務提出了更高的要求與新的價值追求，要求國家在風險社會背景下因勢而為，將環境風險規制視為其正當性的權力范圍。在“對傳統社會發展模式、制度規范、社會倫理和文化心理結構徹底反思的基礎上”，(4)[德] 烏爾里希·貝克.風險社會[M].何博聞譯.南京:譯林出版社,2004.50.重新謀劃經濟社會發展藍圖，以國家任務的邏輯規制環境風險，推進環境風險治理轉型，保障環境安全和公民的環境權利。

縱觀環境立法與環境政策的歷史，從污染防治推進到生態保育與自然資源保護，再到環境風險的治理，環境問題的演化對于國家任務提出新的要求，國家任務也在不斷的調適與擴張。在國家任務關于環境風險治理迎來重要的第三次轉型之際，公部門與私部門必須通力合作，妥善地處理環境風險問題。從第一次到第二次轉型完成的環境規制是以禁止、命令、許可等行政權力為主要方式實現的，即“損害排除”范式，這是國家憲法關于危害防御的任務要求。當環境風險隨著科技進步與“知識的不確定性”帶給經濟社會生活的困擾時，國家任務則需要將風險治理納入其議程之中，這也是合作的國家理念對于現代法律體系，特別是對于環境法律體系提出新的調整要求。從環境法的角度來看，近年關于環境風險治理的討論集中于行政法制的公共性，并以此為基礎推動行政組織改革，在具體運作方向上，則是以自由市場補充甚至取代公部門的管制及給付。國家任務針對環境風險的第三次變遷，對社會的影響既廣且深，橫跨公部門與私部門之間，這種轉變顯示出國家任務在環境風險治理的背景下將大幅擴張。

二、環境風險治理中的核心議題

環境風險治理實際是對環境事務中權力總量的再分配及對權力結構的重新調整，是環境法權結構的合理設定與法權能力增進的議題(5)杜健勛.鄰避運動中的法權配置與風險治理研究[J].法制與社會發展,2014,(4):116.。環境風險治理是以民眾環境意識不斷提高與環境決策參與能力的不斷增強為基礎的，是一種基于社會與環境情形變化而進行的環境決策程序與過程。通過風險治理，有助于避免環境風險類決策中民眾的激烈抗爭，從而提高環境風險決策的社會接受意愿，這種轉變受以下因素的推動：

首先，感知的風險建構與理性的風險描述存在鴻溝。在國家任務變遷這一主線下，觀察自2000年代以來我國的環境風險事件，可以發現，社會大眾對于風險感知產生了重要變化。對社會大眾來說，其對風險的理解是一種建構的社會風險，是通過感覺與經驗勾劃出來的，而專家與行政官僚對環境風險的理解則是一種所謂的科學理性描述的風險模型。多起鄰避抗爭研究實證顯示，由于社會、文化與政治的因素，公眾對于環境風險的感知普遍高于技術專家和公部門對于風險的描述(6)黃杰,朱正威,趙巍.風險感知、應對策略與沖突升級—一個群體性事件發生機理的解釋框架及運用[J].復旦學報(社會科學版),2015,(1):140.。這說明了民眾不再認為科學知識是牢不可破的真理，而是具有政治操縱的可能性。因此，社會大眾對專家政治、威權管制文化與知識壟斷提出質疑。換言之，民眾對專家威權與風險有不同的體認，并要求在決策上進行更廣泛的風險交流，信息公開透明與決策參與，但公部門卻未能有效地回應社會需求(7)魏娜,韓芳.鄰避沖突中的新公民參與：基于框架建構的過程[J].浙江大學學報(人文社會科學版),2015,(4):157.。環境事務的風險交流并未有制度化的建構，當前的制度是基于信息公開的法理而設定的單向的，以行政為中心的環境信息公開，這不同于雙向的信息交流。但是，“人民對于風險的恐懼和對安全的需求與日俱增，自然期待國家能采取相關行動，政府的行動也逐漸轉向以風險預防為主。”(8)[德]哈貝馬斯.在事實與規范之間[M].童世駿譯.北京:三聯書店,2003.535.同時，環境管制中存在信息被刻意隱匿的情形，以環境影響評價報告書為例，現行制度將環境影響評價報告書交由項目建設單位執行，環評報告書的制作單位會明顯傾向于項目建設單位的利益。“科學家從科學對政府的效用中獲得合法性，同樣政府官員(以及其他人)也能通過把科學專家知識的文化權威性賦予這些決策，使他們的決策合法化。”(9)李醒民.科學與政治芻議[J].學術界,2013,(12):115.因此，環評報告書有可能是選擇性的信息公開，對于關鍵信息會有所隱匿，形成知識與信息不對等，環境類項目具有高度科技關聯與高風險性，一般民眾限于知識與能力無從獲得此類信息，將對他們造成對話障礙。

如果環境風險決策者或設施修造者沒有與其所在地民眾作良好的風險交流，所在地民眾對于決策或風險的接受程度不同，很容易導致環境風險以及抗爭事件的發生。以所在地民眾感知為基礎的風險交流是民主決策下的產物，只有通過雙向、互動、參與、開放的溝通，公部門與產業界將環境風險知識傳遞給一般大眾，才符合民主政治之要求。因為“公共決策過程不可能是公共決策者在單純的知識分析的基礎上理性選擇的過程。”(10)汪勁.中外環境影響評價制度比較研究——環境與開發決策的正當法律程序[M].北京:北京大學出版社,2006.399.根據風險治理范式轉型的要求，歐盟提出了四個民主程序作為風險決策的參考原則。第一，責任性。政府與專家在進行風險決策時應注重社會責任；第二，管道性。在進行風險決策時應注意到利害關系人參與路徑的開放性；第三，透明性。在進行風險決策時應注重決策過程的透明性以及信息公開，確保利害攸關者知情的權利；第四，參與性。風險決策應擴大公眾或社會團體參與，增加風險治理的正當性。通過這四項要求，達成兩個目標：第一，如何發展及使用專業知識以改善政策決策質量；第二，確保社會公眾的信任(11)Chou,Kuei-Tien.Risk Communication of Disputable Technology: From the Perspective of Genetically Modified Engineering.Newsletter of Biotechnology and Law,2005(18).。換言之，針對具有爭議性與科學不確定性的環境風險議題，應當改變行政官僚只關注技術的傾向，應當將公眾的風險感知納入風險評價體系，強化對專業知識的民主治理與理解，實現評價制度的科學化和民主化，通過公眾實質參與的路徑提高決策的合法性與正當性，挽回公民對決策與治理的信心與信任。通過風險交流與實質參與，即一般意義上的“科學民主化”過程，民眾將自己的意志與行動表達于公共事務之中，將從實質上影響公共決策的質量與正當性。公民參與不僅使得環境風險決策過程增加代表性和響應性，對于決策結果也可以提供較大的討論和彈性空間，符合現今重視民主價值的治理理念。

其次，公部門傳統決策模式遭遇環境風險挑戰。環境風險治理的困境使得傳統公部門的優勢逐漸喪失。基于權威統治的政治邏輯，為鞏固權力之需要，政治、經濟力量在社會決策體制中呈現獨大化，而其他多元理性——諸如生態環境理性則處于被壓抑的局面。抑制了公眾的政治參與需求，漠視了公眾要求知情的權利和決策進程參與的權利，公眾的環保與健康訴求完全被排除在決策過程之外。面對環境風險議題，如果公部門執行法規達不到預期目的，致使社會權力受挫時，民眾會通過社會運動促使公部門重視環境問題(12)杜健勛.環境利益分配法理研究[M].北京:中國環境出版社,2013.68.。國家任務的變遷與社會運行有很強的邏輯關聯，市場與市民社會扮演著極為重要的角色，對自由主義的信奉力度、時代潮流、社會文化及政府體制等都是影響國家任務的因素。同時，政治決策體系與社會系統間的對話不再僅僅是國家與社會間線狀的方式，而是呈現出網絡式的交互方式。在自由主義國家與福利主義國家時期，行政法治的原理建立在國家與社會分立的基礎之上，公共行政完全由公部門行使，沒有私人參與的空間。而“現代的行政擴張模糊和淡化了把國家作為一種單一的、無區別的公共權力的概念”，(13)[美]P.諾內特,[美]P.塞爾茲尼克.轉變中的法律與社會：邁向回應型法[M].張志銘譯.北京:中國政法大學出版社,2002.115.“行政權正當性的基礎將會從以國家為中心的單元民主，轉移至多元民主的范式，隨著全球化與信息革命，民主的空間亦隨之擴張。”(14)Yet,J.R.Yeh,J.R.Globalization,Government Reform and the Paradigm Shift of Administrative Law.National Taiwan University Law Review,2010,5,(2).但是需要注意的是，公部門在社會治理中的主導角色短期內不會改變，適度的管制措施是必要的，傳統的命令控制模式的適用空間仍然存在。

在這種治理背景下，對于大型開發建設項目的環境決策，技術官僚和建造企業就會不斷利用科技理性與專家知識打壓地方民眾的反對力量，并將其反對行為指控為是不理性的。在諸多鄰避抗爭事件中，我們可以看到宣傳為“最現代化的工廠”“最先進的技術”，其污染可以運用最新的科學技術與設備來防治等。然而，此種被權威體制與經濟發展至上的思維所包裝的科學中立，在實踐中已不被民眾所接受。對于環境、健康與安全的風險感知增加了當地民眾的焦慮，并由此導致了強烈的反對情緒和沖突(15)王娟,胡志強.專家與公眾的風險感知差異[J].自然辯證法研究,2014,(1):50.，鄰避抗爭清晰地反映了藉由專家知識所形成的環境決策困境。諸多個案凸顯了專家政治與科學理性的霸權，以及公民身份受到壓抑的問題，這些地方行動以捍衛公民權利與追求美好生活為旨歸，正在挑戰既有權力結構與決策的正當性。

因此，一方面基于社會大眾對于風險感知與意義建構上的重要變化，產生了環境決策上的民主參與以及風險交流的社會需求，這是環評制度最重要的制度承載功能；另一方面，在政治、經濟與科技理性獨大的社會格局中，相對弱勢的公民社會沒有充分、多元理性的環境決策參與與溝通的場域，這扭曲、弱化了環評制度的制度承載功能。縱觀環境風險治理困境，其實就是弱化的公民社會與強勢的政經理性的矛盾結構，這個結構又鑲嵌于改革以來以精英技術官僚主導的專家政治，“狂熱的意識形態信仰者開始隨著革命政治議程的消退而消退，技術官僚所具備的理性化行為方式成為這一時期的主流。”(16)宋道雷,郝宇青.當代中國政治議程的變遷與領導精英的轉換[J].福州大學學報(哲學社會科學版),2014,(3):87.其表面上建立于技術理性上的決策與治理，事實上卻是以經濟發展為優先的風險管制策略，隱匿信息、管制松懈，這種長期形成的風險管制文化，終會因問題累積而爆發嚴重的社會沖突，鄰避抗爭即是其表現之一。此類風險管制文化中的政府與社會的結構性治理困境，蓋因技術官僚形成的專家政治已喪失社會的信任，扭曲、隱匿風險已造成嚴重的信息與知識落差，由此產生公眾對風險的未知與無知而延伸恐慌，“有時一個組織、團體、甚至是整個社會對極端事件的風險都會產生恐慌性認知，從而形成一種集體恐慌癥。”(17)戚建剛.極端事件的風險恐慌及對行政法制之意蘊[J].中國法學,2010,(2):61.這也弱化了環境社會組織行動的能力——充分掌握相關問題的風險知識，當社會運動鑲嵌于此種無知的狀態，它就注定處于弱勢的地位，而惟一的出口，是將風險問題社會化與政治化，通過公開的，透明的辯論、協商，讓公共領域來化解因知識與信息嚴重落差和傳統遲滯風險管制文化所形成的治理困境。

三、公私協力：一個初步的環境風險治理決策框架

環境風險治理要求在不過度管制的前提下，將許多已知的和未知的風險進行規避。環境風險治理的特殊性要求國家任務作出適當的因應與調適，國家任務的觀念，就是代表統治機構的行政，承擔市民社會所不能完成的公共事務與責任。時代進入了所謂的“環境國家”時刻，環境決策要求在諸多可行的選擇方案中進行成本效益考量，要求污染者對其污染行為負責，并認真地檢視環境利益分配與環境正義的影響等。這種要求對行政主體、行政過程中的管制模式，以及具體行政行為方式的變遷都會產生深刻影響。維護環境公共善是國家的任務，國家應當因應時勢變化對此作出回應。在環境與科技發展議題上，鄰避抗爭以及越來越多的草根行動正挑戰政府的治理能力以及對公民身份與民主的理解，環境風險治理涉及參與主體與范圍的不斷擴大，以及讓利害關系人能共同對公共事務的管理負責，這不僅包含了國家角色，同時能容納私部門與公民社會于決策過程之中。政府不再是國家惟一的權威中心，各種公共和私人的機構只要其行使的權力得到了公眾的認可，就都可能成為各個不同層面上的權威中心(18)陳家剛.協商民主與國家治理：中國深化改革的新路向新解讀[M].北京:中央編譯出版社,2014.276-277.。這是一種以參與為基礎的公私協力的環境治理新模式，是全球范圍內政府改革的新取向與政府治理的新戰略。在新模式之下，國家不再是惟一的問題解決者，隨著社會分工的日益精細化，國家常常須在公或私的領域中與其他主體一起合作。

公私協力可以整合私人地位與國家功能，并可藉用這樣的機制來彌補公權能力的闕漏，通過參與的環境風險治理模式正提供了這樣的法理基礎與制度框架。民眾對于環境公共事務愈來愈關心，對環境風險決策要求有知的權利，有效的公共決策必須強調民眾代表性、響應性和職責，提供民眾參與決策的機會。基于參與模式的環境風險治理行政權有四項特征：(1)在以長期可概括的利益為基礎上優先進行道德判斷；(2)集中于民主參與政治結構和環境事務的溝通；(3)促進生態理性的決策制定；(4)擴充現行的自由權。環境風險治理是達成可持續發展目標的路徑或方法，是在經濟結構、人類福祉與環境后果中達成平衡的關鍵(19)Adeel,Zafar.(ed).East Asia Experience in Environmental Governance:Response in a Rapidly Developing Region.Tokyo:United Nations University Press,2005.9.。

首先，要打破傳統壟斷式的、單一學科式的環境風險評估，而進行跨學科的、跨領域的環境風險評估，消除傳統科學風險評估的黑箱作業，或是為迎合政治目的而帶來的決策偏見。環境事務決策中的環境影響評價是沿著科學理性的進路發生的，但是對于環境事務決策來說，則是將科學理性進行社會價值判斷與政治決斷的過程。因為在環境類科學議題中，決策者往往將政治與科學混為一談，甚至服務于特定的意識形態，同時，由于科學知識的不確定性，科學家也具有“經濟人”的屬性，甚至可能會從自身利益出發來解讀科學知識。通過良好的聽證等程序設計，使得受影響的民眾有真正參與與表達意見的機會，將可以減少環境決策的沖突并強化環境風險影響評價的完整性及專業度，避免風險評估淪為公部門或產業決策的私人工具。

其次，基于民主化對于專業知識的要求，環境風險決策機制必須容納多元立場的專家，特別是持批判與不同意見和結論的專家。私部門及民眾受社經地位及社會資源的影響，在獲取信息及決策程序中難以與項目企業及政府決策機構相抗衡。科學知識正是風險之源，傳統管制模式是一種知識理性與科學實驗的壟斷模式，這種模式往往以科學的名義給決策的合法性與正當性帶來傷害。因此，需要在多元、開放的審查網絡與結構下，讓不同的聲音有發聲的平臺與管道。

再次，除了專家的多元化與多層次審查外，要注意到民間知識對于風險評估與決策的重要性，公眾或相關的公民團體由于長期關懷某一風險議題而發展出準科學知識，或者以公眾本身的經驗或智慧累積而成的知識，往往能夠提供或突破狹隘科學風險評估與決策的視野，“知識也分不同的層次和不同的程度，一定要假定或者說承認每個人都有獨特的知識，這些獨特的知識對風險預防和規避，以及減少風險造成的損失，都有很大的價值。”(20)宋國君.公眾參與在環境風險評估中的作用[J].綠葉,2011,(4):50.應當擴大審查專業社群，主張進行科學之外的社會層面風險評估，將民間知識納入專業審查的范圍，直接參與科學風險評估與決策。

最后，對于環境風險評估與決策，應當立基于風險交流的理念，區分科學風險評估與社會經濟風險評估，包括以科學專業知識為主的評估、社會經濟效益的成本分析方法、社會倫理與社會文化等的考量。重視環境議題對生態、健康，甚至社會文化與社會分配等問題的沖擊，環境作為一種外部變量，對社會系統的沖擊，包括環境危害或風險的社會分配問題，也包括環境風險是否會直接地激起社會系統的真實反應等(21)洪大用.環境社會學的研究與反思[J].思想戰線,2014,(4):85.。尋求進行更廣泛、多元與互動對話的程序，衡估開發與總體社會發展的目的，考慮公眾對未來社會發展的選擇與替代性等。綜合權衡之后，形成對于風險知識的不同解釋，甚至形成對于風險評估的方法、準則，內涵等不同的理解，這是知識不斷積累與價值不斷衡量的過程，是科學知識與社會價值于風險決策中相互理解的過程。

從西方國家的經驗可知，公民參與是環境風險治理過程中非常重要的環節，因其政府知道民眾的不知情或不被重視是民眾反對環境決策的主要根源。為了環境善治，應當提供民眾有價值的信息并鼓勵實質參與，以此促進公部門與私部門之間的互動，增加彼此信任，特別是讓環境設施周邊民眾保有更大的發言權(22)何羿,趙智杰.環境影響評價在規避鄰避效應中的作用與問題[J].北京大學學報(自然科學版),2013,(6):1059.。盡管公眾參與在短期內可能引發許多爭議并耗費許多行政成本，但有效的參與和信息透明能降低當地民眾抗爭的可能性。換言之，只有行政官僚體認到私人于環境風險治理的實質參與，并導向民主化、透明化與公開化，才能經由風險交流而提升環境類項目建設與決策的質量。

總之，公私協力建立一種公私部門的伙伴關系，以契約協議等形式允許私部門在環境風險治理中有更多的參與，協議通常涉及政府與私部門的約定，包括更新、興建、營運、維持及管理設施或系統等。公私協力具有傳統行政機構所不具有的信息、商品與資本的自由流動優勢，是公共治理理念的踐行，而公共治理理念使得傳統管制模式與單一規制主體逐漸解體，多元規制主體進入治理進程，這是一種“賦權于公眾”(23)林卡,易龍飛.參與與賦權：環境治理的地方創新[J].探索與爭鳴,2014,(11):44.的行政法治思維，通過一種所謂的“非正式行政活動”達成治理目標。在這種模式下，公私兩個不同部門的權利主體同時存在，且以分工方式共同參與環境公共事務，公私協力環境風險治理范式以多樣性的專業知識，通過跨學科與跨領域的專業進行審慎的判斷，進行多輪慎思與辯論，達到及早預警與善治的效果。因此，應當發展去中心化的、更透明化的、多元領域的、多元層次的與開放性的風險評估和科技決策程序。有效的公共參與決策，包括了公民的主體性、信息透明，以及直接的參與管道和權利的行使等。這為公眾進入決策進程為各方利益群體提供了溝通的機會，并且能夠展開與公共機構的對話。公私協力越來越受到環境風險治理領域的重視，將某些國家任務交給私人去執行，在減少國家執行任務壓力的同時，也可以在達成任務之際適度分配風險。其在社會效率方面的優勢明顯，且為社會更容易接受，在政府、產業及社會有更多的參與與合作下，共同達成政策目的及社會責任承擔。