基于法定職權的監察談話：政治屬性與法治路徑*

曾 哲，丁俊文

(西南政法大學監察法學院，重慶 401120)

2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過《中華人民共和國監察法》(以下簡稱“《監察法》”)，標志著以“集中統一、權威高效”為主要建構目標的監察體制改革已步入全面深化階段。在此背景下，傳統的“紀委談話”得以通過監察法定化上升為“監察談話”(1)縱觀紀檢監察機關進行談話工作的具體實踐，可窺見“紀委談話”存在諸如任職談話、廉政談話、談心談話、調查談話、審查談話、誡勉談話等類型。出于討論的便宜，本文所稱監察談話，僅指監察機關基于現行《監察法》第19條、第45條之規定而進行的法定談話。。伴隨著紀委談話在合署辦公模式下的存續，監察談話得以與紀委談話“并駕齊驅”，反腐領域的談話體系由此形成“紀律監督-法律監督”的二維共治格局。不過，由于當前《監察法》對監察談話作出的規定較為粗略，關于監察談話的基礎理論研究基本處于空白(2)就目前已有的相關研究成果來看，主要是就監察談話的部分制度設計展開少數探討，例如，有學者基于談話提醒相關制度的歷史沿革，明確《監察法》中“談話提醒”的適用條件，指出將提醒談話、談話提醒以及誡勉談話等制度進行適度區分。亦有學者基于監察談話的法定化，指出其是一項貫穿于監察活動始終的制度，兼具監督、調查和處置功能。參見董開星.淺議監察法中“談話提醒”的理解與適用[N].中國紀檢監察報，2019-02-13(8)；金成波，張航.“談話”制度的三個監察功能[N].學習時報，2018-08-20(3).，不能完整解答有關監察談話的諸多問題。因此，在將監察談話的制度優勢轉化為反腐效能的同時，如何運用法治思維和法治方式，補白和細化監察談話的制度空缺，使之契合法治一般規律，儼然成為監察體制改革必須解決的一個重要難題。為此，筆者不避淺見，嘗試對監察談話進行初步的探討，希冀以此拋磚引玉，引起同仁們的重視與參與。

一、問題的提出：監察談話的政治屬性及其趨同化

在歷史制度主義學者看來，制度并非無本之木，無源之水，而是嵌入政體或政治經濟組織中的正式或非正式規則(3)作為一種中觀層次上的制度分析，歷史制度主義通過中間層次的制度來聯接微觀層面上的政治行為，強調在具體的情境中探究制度作為自變量和因變量的雙重特征。故而，在歷史制度主義者看來，國家監察制度必須放置于具體的環境下進行考察，不能脫離中國現行政治體制和政治生態。參見毛昭暉.國家監察制度演進：重要變量與策略選擇[J].理論與改革，2019,(1)：55-64.。監察談話制度首先必須置于具體的情境下進行考察，不得脫離中國現行政治體制與生態。從改革決策者的表述來看，可以清晰的窺見監察談話是一個以銜接黨內監督執紀四種形態為主要目的，履行“教育感化、預防懲戒”政治職能的權力運行體(4)有關“教育感化、預防懲戒”的表述，參見中央紀委國家監委.綜合運用監督執紀“四種形態”做到寬嚴相濟、精準科學[N].中國紀檢監察報，2018-12-12(2).，要求“使監督工作真正嚴肅起來”“讓紅臉出汗成為常態”(5)中共中央紀律檢查委員會、國家監察委員會法規室.《中華人民共和國監察法》釋義[M].北京：方正出版社，2018.126.。這一并未直接體現在法定文本中的非正式規則，實際上是現行監察體制為滿足反腐斗爭的常態化而提升監察談話政治屬性的有效策略選擇，決定了監察談話在維護中國共產黨執政安全中的特殊價值。正如有學者所言，“監察委員會履行監察職能的最高政治原則是維護中央權威、鞏固執政黨地位”(6)徐漢明.國家監察權的屬性探究[J].法學評論，2018,(1):20.。國家監察體制改革之所以是“事關全局的重大政治體制改革”，即在于通過建構集中統一的監察制度以鞏固執政黨對反腐常態化的統一領導。因此，監察談話制度的建立，是強化執政黨對全體公職人員施以有效監督的重要途徑，政治屬性必然是監察談話的重要屬性。

縱觀監察談話的整體架構和條文內容，監察談話政治屬性的制度化內容更多地源自于權威機構的相關釋義和黨內法規，其主要體現在以下幾個方面：

第一，從功能定位看，監察談話是履行“教育感化、預防懲戒”政治職能的法定權力。黨的十九大通過的黨章明確規定，全面從嚴治黨和加強黨內監督的重點是“深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，以零容忍態度懲治腐敗，構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制”。在我國現行監察體制下，監察機關分別履行監督、調查、處置三項職能，其中的監督職能作為基礎性職能，主要目的是為了契合黨章對于監察工作的總體要求，針對全體公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政、道德操守等情況進行監督檢查并開展相應的廉政教育(7)《中華人民共和國監察法》第11條規定：“監察委員會依照本法和有關法律規定履行監督、調查、處置職責，對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從業從政以及道德操守情況進行監督檢查。”。監察談話正是具備該種監督職能的制度，一方面，在監察談話過程中，監察機關通過理想信念教育對監察對象予以激勵感化，促使其在思想上積極轉變，真誠悔過改錯，實現教育感化的功能。另一方面，在監察談話結束后，基于相關問題線索或者職務違法的苗頭性問題，依法對其進行批評教育、責令檢查或予以誡勉，達致預防懲戒的目的。可見，監察談話旨在實現“教育感化、預防懲戒”的政治職能，是從嚴治黨與強化黨內監督的可行路徑。

第二，從監察實踐看，監察談話是接受黨的領導并與紀委談話合署共存的制度。在中國特色社會主義法治語境下，監察制度改革要與黨的領導相結合(8)秦前紅.國家監察制度改革研究[M].北京：法律出版社，2018.14.。因而，“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”是國家監察體制必須遵循的基本原則。在該原則指引下，各級監察委員會與黨的紀律檢查機構合署辦公，成為黨政合署機構，具有政治機關的性質。反腐領域的談話體系由此形成“紀律監督-法律監督”的二維共治格局。具體而言，一方面，在紀律監督的維度，各級監察委員會事實上作為黨的紀檢機關，對違反黨紀的黨員以黨的紀律檢查委員會名義進行紀委談話并作出相應處分決定；另一方面，在法律監督的維度，各級監察委員會作為監督公職人員的機關，基于監察法之規定對可能存在職務違法的公職人員進行監察談話。由此，監察委員會事實上履行著黨內監督與國家監察兩種職能。應當指出，該種由監察談話與紀委談話合署共存的制度設計，是對我國傳統的紀委談話模式的重要改革，其意在將現有的紀委談話與監察談話整合為統一的監察監督機制，并在黨的領導下實現與黨內監督執紀四種形態相銜接。深層次意蘊是在談話法定化的前提下，打破紀委談話限于黨員的桎梏，變為在黨的集中統一領導下“談話全覆蓋”與“合署共存”的制度安排，不僅實現了反腐敗資源的集中，還賦予了監察談話更多的政治屬性。

第三，從監察規范看，呈現出“立法供給不足、黨規映射有余”的紀法規制格局。由于目前《監察法》并未完全擺脫“宜粗不宜細”的立法理念(9)童之偉.國家監察立法預案仍需著力完善[J].政治與法律，2017,(10)：66-76.，致使監察法僅通過第19條來規制調查措施中實施最為高頻、最為廣泛的監察談話制度(10)以天津市為例，截至2018年5月，天津市區兩級紀委監委已使用談話措施4300余次、訊問措施1100余次、詢問措施2400余次、留置措施70余次。可見，談話權在監察實踐中的運用相較于其他調查措施而言最為高頻、廣泛。參見李建彬.天津紀委監委嚴格流程管控為調查措施劃出“硬杠杠”[N].中國紀檢監察報，2018-06-17(1).。換言之，《監察法》中的相關制度設計實則難為監察談話的合理行使提供充足的制度供給。相反，在與監察談話相并列的紀委談話領域，存在大量的黨內法規予以規制，反腐領域的談話規范體系呈現出“立法供給不足、黨規映射有余”的紀法規制不平衡狀態。由此，各級監察機關不得不頻繁求助于蘊含政治屬性的黨規黨法來為監察權的順利運行輸送規則(11)秦前紅.監察法學的研究方法芻議[J].河北法學，2019,(4)：14-21.，例如，海南省紀委監委通過制定《海南省紀委省監委機關談話工作管理暫行規定》，對監察談話適用的情形和流程、場所的分類和設置等內容予以明確(12)王中勝.談話、訊問、詢問三項措施有何不同[J].中國紀檢檢察，2018,(12)：49。河北省紀委制定的《關于省紀委機關執紀審查工作流程和審批權限清單》用專章明確了談話函詢的具體方式和程序(13)黃武.避免“泛泛地談”“隨意地了”——全面規范談話函詢工作[J].中國紀檢檢察，2017,(12)：31.。誠然，監察機關在合署辦公模式下參照紀委談話的相關規定開展監察談話活動，可以從總體上彌補由立法供給不足帶來的制度空缺。但是，這也導致了監察機關將政治屬性延伸而來的制度化內容作為監察談話個案的直接或間接依據，致使監察談話趨同于紀委談話，難免會喪失監察談話的自我特點與法治優勢。

總體而言，表現為以“預防懲戒”功能為導向、以合署共存為基礎、以紀法規制不平衡為特征的制度設計，實際上是在單一的執政黨監督模式無法滿足反腐斗爭常態化要求下所作出的改革意圖，目的在于保證政治屬性(監察常態化)與法治屬性(監察法治化)之間的制度平衡。但是，政治屬性的張力與彈性是巨大的，監察談話規范中諸如“可能發生”“管理權限”“有關機關”等模糊性表述的內涵具有極大的包容性與抽象性，容易成為政治屬性擴張的法律依據(14)這些模糊性表達的立法初衷或是為了規范監察談話的行使，但在監察實踐中由于概念模糊，致使監察機關不得不求助并依賴于帶有政治屬性的制度化內容(例如黨法黨規)來為監察談話輸送規則。除了監察談話外，其他監察制度亦存在政治屬性擴張的風險。例如，《監察法》中規定監察機關有權對“涉嫌權力尋租等職務違法和職務犯罪進行調查”。此前，“權力尋租”僅僅是對腐敗行為的學理性表達，內涵亦具有極大的包容性。通過《監察法》予以法定化后，自然會與受賄罪、行賄罪等罪名的構成要件出現重合和矛盾，進而為政治屬性的擴張提供了空間。參見：毛昭群.國家監察制度演進：重要變量與策略選擇[J].理論與改革，2019,(1)：55-64.。若以政治屬性延伸而來的意識形態理念或制度化內容作為具體個案的直接依據，實際上也就間接承認了處于監察體制改革進程中的監察談話在另一層面上是一種特別的政治活動——它需對政治資源與生態進行重新配置與凈化，由此路徑容易將監察談話視為不需要法治成本的。這就導致無法確定何種監察談話適合監察法治化的需要，何種監察談話才能與廉政建設相適應。此外，伴隨著強調“紅臉出汗”常態化的政治屬性在監察談話實踐中的梯形疊加，并牽引著監察法治的走向，難免會使“紀委談話”與“監察談話”過度趨同化(15)例如，在合署辦公模式下，個案負責人在行使監察談話時，存在著“紀委談話(改革前原有職責)”與“監察談話(改革后法定職責)兩種談話角色，不同時期形成的兩種不同“談話”歸集于同一主體身上，使得案件負責人基于其原有身份難以避免“以紀委談話的理念、方法進行監察談話”，進而產生監察談話角色錯位、談話混同等問題。。隨著監察談話政治屬性的自我強化以及相對而言的法治屬性之弱化，監察談話終會陷入角色錯位、談話混同乃至路徑依賴的困境。可以說，若不對監察談話在常態化基礎上進行法治規制，那么至少在監察談話領域，“政治屬性戰勝了法治屬性”就變得可能了(16)毛昭群.國家監察制度演進：重要變量與策略選擇[J].理論與改革，2019,(1)：55-64.。

二、監察談話的行使路徑

監察談話政治屬性的內涵是極為豐富的，由政治屬性要素引發而來的趨同化可以從總體上提升監察談話的有效性，并最終加強黨對監察工作的統一領導。但是由于政治屬性存在不確定性，決定了監察談話不能以政治屬性作為權力行使的直接標準與依據。因此，如何在與紀委談話趨同化的情況下保持監察談話本身的法治特點及優勢，是未來監察體制改革必須面臨的挑戰。對此，為了避免監察談話在反腐敗法治體系中陷入政治化的路徑依賴，必須在法治主義的維度下對監察談話予以規制，這便要求監察談話必須堅持一定的邏輯起點并保持合理的行使邊界。

(一)邏輯起點：反腐常態化與法治化

國家監察體制改革已由初期論證、制度建構步入到制度完善階段。一方面，以國家監察全覆蓋與“集中統一高效”為導向的建構預期已通過憲法修正案和《監察法》加以確立。但在另一方面，國家監察體系依然面臨“同體監督乏力，異體監督缺失，黨紀國法斷層，監察體制分散，對象難以周延”等桎梏(17)秦前紅.困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監察——我國監察體系的憲制思考[J].中國法律評論，2017,(1)：176-182.。問題是如何在此困境下，既保持集中統一高效的價值引領，又遵循當前監察體制的憲制法治秩序？縱觀監察談話的整體架構和條文內容，貫穿于其中的立法指導思想有二：一是立足于監察談話法定化，構建一個與黨內監督執紀第一種形態相銜接的制度體系；二是在“紅臉出汗”常態化的要求下規范監察談話的運行。前者為監察談話常態化提供法律基礎，后者為監察談話法治化提供制度保障。

監察談話在一定程度上是基于上述指導思想而展開的，其邏輯在于：監察談話基于法定化并在履行“提醒”“調查”“處置”三種職能的基礎上，針對職務違法對象開展調查以直接或間接實現監察機關的意志。其實現路徑是，一方面，對于大部分可能發生職務違法的監察對象，通過施以預防性監察談話，實現教育提醒、預防腐敗的顯性功能。“監察工作要在運用第一種形態上多下功夫，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態，使監督工作有鋒芒和針對性”(18)中共中央紀律檢查委員會，國家監察委員會法規室.《中華人民共和國監察法》釋義 [M].北京：方正出版社，2018.126.。另一方面，對于問題嚴重、具體、明顯的監察對象，則需要通過再次談話或者初步核實的方式，實現查明事實、打擊腐敗的隱性效能。該種進行再次談話或者進入初核程序的制度設計，事實上間接承認了監察機關在監察談話權行使中居于主動地位，意味著監察談話權將承載著諸如“打擊腐敗”“權威高效”等職能。基于對公權力的必要限制，以及在高效反腐與人權保障間找到二者平衡的要求(19)劉艷紅.程序自然法作為規則自洽的必要條件——《監察法》留置權運作的法治化路徑[J].華東政法大學學報，2018,(3)：6-17.，此時則應當在法治主義立場下對談話權予以規制。

可見，監察談話乃是以“反腐常態化、談話法治化”為邏輯起點，其主要目的是使趨于常態化的監察談話得以在法治之軌上平穩運行，在此過程中既包含打擊腐敗的效能追求，又蘊藏標本兼治的法治愿景。

(二)行使邊界：有限談話與有效談話

理想的政治是權力有邊界的政治(20)秦前紅.走出書齋看法[M].上海：上海三聯書店出版社，2015.276.。為了提升監察談話的法治屬性，監察談話政治屬性的輻射范圍應當遵循憲法根本規范的法治要求。因此，需進一步明確的是，監察談話在反腐常態化、法治化的邏輯起點上，必須是一種在憲法根本規范指引下，達致“有限”與“有效”標準的法治談話模式。

1.監察談話必須是一種達致“有限”標準的法治模式，其行使邊界在于防止監察談話權陷入“過猶不及”(21)談話權“過猶不及”的話語內涵是為談話權超越法律預先規范與設定的邊界。無論是古代“風聞言事”，還是當下“談話”措施，在權力巨大而集中的監察權面前，都需警惕出現談話過度的風險。有關“過猶不及”之表述，參見新華社.王岐山在北京、山西、浙江調研監察體制改革試點工作時強調實現對公職人員監察全覆蓋完善黨和國家的自我監督.[EB/OL].(2016-11-26)[2019-05-26].http://sx.people.com.cn/n2/2016/1126/c189130-29370929.html.。實際上，監察談話權的行使邊界是一個落實憲法根本規范與規范權力配置的問題。一方面，基于憲法根本規范超實定法的價值與原理，國家監察體制改革需在現行憲法根本規范下落實憲法價值秩序(22)現行憲法的根本規范可具體地表述為黨領導人民建設一個民主、法治、權力制約和人權受保障的現代化共和國，國家監察體制改革自然不得在形式上或者實質上更改這一根本規范，這一根本規范構成國家監察體制改革的外在邊界。參見葉海波.國家監察體制改革的憲法約束[J].武漢大學學報(哲學社會科學版)，2017,(3)：19.，以使觀念的憲法轉化為現實的憲法。“憲法根本規范具有設定禁區的防御性內涵，可謂之國家監察體制改革的指示”(23)葉海波.國家監察體制改革的憲法約束[J].武漢大學學報(哲學社會科學版)，2017,(3)：14-24.。這就要求作為改革內容之一的監察談話必須是憲法精神指引下的最佳制度選擇。另一方面，由于公權力的有限性一直以來都是憲法根本規范的重要內容之一(24)秦前紅.國家監察制度改革研究[M].北京：法律出版社，2017.76.，這意味著作為國家公權力的監察談話權應當是有限權力。“有限”是指限權與配置。具體而言，第一，在限權的維度，監察談話權必須來源于憲法和法律的授權。后續改革需在現行相關規定的基礎上，制定配套的監察談話行為法，對談話主體、前提條件、程序控制等要素予以細化，同時必須達致明確、具體、清晰之標準；第二，在配置的維度，監察談話權不得忽視對于被談話者權利的保障。在現代法治背景下，法治價值的實現取決于公民權利與自由是否得到憲法法律的保障。國家監察體制改革的深層次追求，即在于通過確保公權力廉潔行使，從而促進國家職能的平穩行使，保障公民基本權利，最終實現頂層設計的初衷。故而，監察談話之話語內涵是為在法治價值的指引下確保被談話者不受到公權力的隨意侵犯。在監察談話主體與被談話者實際不對等的法律關系下，必然需要協調監察權與權利這一對“蘊含沖突的矛盾體”(25)周佑勇.監察委員會權力配置的模式選擇與邊界[J].政治與法律，2017,(11)：53-62.，不得忽視對于被談話者權利的保障。正如有學者所言，“被監察者權利的保障與監察者權力的運用具有同等重要性，兩者應當協調實現，不應片面強調其中一方而犧牲另一方”(26)童之偉.對監察委員會自身的監督制約何以強化[J].法學評論，2017,(1)：1-8.。否則，監察者權力的需要一旦被視為監察談話運作的唯一目標，就可能變得具有壓迫性，使公民的個人權利讓位于監察全覆蓋模式下的反腐利益。不僅會使監察談話權缺失應有的憲法價值與功能，還會降低個體權利抗衡談話權的強度，甚至產生談話權淪為“風聞言事”的風險(27)“風聞言事”是我國封建社會時期統治者監察百官的一種方式，具體指監察官無須掌握準確客觀證據，即可依據坊間傳聞而立案糾劾。參見曾哲.“風聞言事”:監察談話的可能與不可能[J].理論與改革，2019,(2)：119.。

2.監察談話必須是一種達致“有效”標準的法治模式，應當綜合考量談話效率與個案正義。在我國現行監察體制框架下，改革決策者通過構建監察委員會與執政黨紀檢委合署辦公的并行局面，以統一掌握監察談話與紀委談話，權力空前厚重而集中。另外，官方的解釋又將監察談話的制度行使目的定位為實現監察談話的“常態化”，要求“監察工作要在運用第一種形態上多下功夫，使監督工作有鋒芒和針對性，真正嚴肅起來”(28)中共中央紀律檢查委員會，國家監察委員會法規室.《中華人民共和國監察法》釋義[M].北京：方正出版社，2018.126.。在該價值指引下，監察談話的效率必然成為考量的關鍵因素。對此，本文認為，基于憲法根本規范的公權有限性原則，厚重而集中的監察談話應當綜合考量談話效率與個案正義(29)通常認為，效率與正義是緊張與沖突的關系，但波斯納教授《法律的經濟分析》一書問世后，二者關系得到了很大的緩和，正義不僅內生于效率，而且是效率得以維持的重要條件之一。參見：周佑勇.監察委員會權力配置的模式選擇與邊界[J].政治與法律，2017,(11)：56.，必須是“有效”的監察談話才得以符合法治化的要求。“有效”是指效率和合理。具體而言，第一，在效率的維度，監察談話的行使必須符合主體配置合理、啟動前提明確、程序設定具體、談話流程清晰、談話處置準確等要求。其目的在于使常態化的政治秩序得以通過具體清晰的路徑轉化為高效的監察談話機制。第二，在合理的維度，由于效率并非現代社會法律制度價值追求的全部(30)舒國瀅.法理學階梯[M].北京：清華大學出版社，2006.205.，監察談話除了需依賴于具體清晰的路徑來實現高效反腐的目標外，還不可忽略個案正義的實現。以提醒型監察談話為例，當監察機關及其工作人員存在超越職權、濫用職權、違反程序等情形，那么根據談話結果對被談話者作出的批評教育、責令檢查等處置決定就可能違反合法性與公正性的要求。若按照《監察法》第61條的規定，只對相關人員進行責任追究而忽略這些存有瑕疵的處置決定，監察談話的實際效果便大打折扣。可欲可行的路徑是將“違法進行監察談話”的情形納入被談話者的復核、申訴、賠償機制的范圍。同時，后續改革應在監察談話責任追究機制中補白有關瑕疵處理決定的空缺，以維護被談話者的合法權益。

概言之，監察談話制度應當在有限與有效的法治模式下深深嵌入現行監察體制之中，切不可盲目追求“紅臉出汗”的常態效果。這種法治模式既能激活監察談話的高效性，又能在事實上構成對監察談話的監督。可以說，唯有監察談話權與被談話者權利、監察談話效率與個案正義在一致性的場域中實現融合，監察談話政治屬性輻射范圍的邊界才得以穩固。

三、監察談話的規范路徑

監察談話的行使路徑主要處理監察談話的邏輯起點與行使邊界問題，旨在為監察談話的行使建立恰當的制約機制，回應提升監察法治屬性的要求。然而，各級監察委員會在行使監察談話權時，依然面臨監察談話規范混亂、基準模糊、程序缺失等問題，后續改革應當在法治主義的立場下細化監察談話類型，明確監察談話基準與具體程序。

(一)監察談話規范的類型化

縱觀紀委談話工作的具體實踐，可窺見“紀委談話”存在諸如任職談話、廉政談話、談心談話、調查談話、誡勉談話等類型。然而，在與之并列的監察談話領域，《監察法》并未明確監察談話的具體類型，進而在實踐中產生監察談話類型不一、談話混同等問題。因此，有必要以功能差異為標準，對監察談話予以具體的類型劃分。

1.提醒型監察談話：對個案輕微問題線索予以事前型規制。作為“四種形態”要求下的常態化調查措施，監察談話更多的職能設計在于使“監察工作與黨內監督執紀第一種形態相匹配”(31)〔34〕中共中央紀律檢查委員會，國家監察委員會法規室.《中華人民共和國監察法》釋義 [M].北京：方正出版社，2018.126.127.。如果拋棄對于反腐成果或監察效能的過度重視，而從“懲前毖后、治病救人”的規制高度來考察(32)從官方的表述看，改革決策者將監察談話定位為一種針對苗頭性職務違法現象進行常態監督的措施，要求“必須從小處抓起”，目的在于避免監察對象滑向職務違法犯罪的深淵。參見中共中央紀律檢查委員會，國家監察委員會法規室.《〈中華人民共和國監察法〉學習問答》 [M].北京：方正出版社，2018.64.，“紅臉出汗”的常態化實際上能折射出監察談話有別于其他調查措施的特殊教育功能。正是如此，監察談話無疑成為監察實踐中運用最為頻繁的調查措施。若以“懲前毖后”的提醒教育功能為導向，可將此類法定談話歸類為提醒型監察談話。所謂提醒型監察談話，是指監察機關針對有證據證明可能發生職務違法行為但情節較輕的監察對象展開的，以批評教育、責令檢查或予以誡勉為主要目的的監察談話。其規范依據在于《監察法》第19條的規定：“對可能發生職務違法的監察對象，監察機關按照管理權限，可以直接或者委托有關機關、人員進行談話”。尚需說明的是，第19條所稱的“進行談話”從狹義上應當理解為“在發現反映問題具體并進行初步核實前所作的談話”。作此限定，首先是為了將監察談話與“第一種形態”中的“紅臉出汗”常態化相銜接。其次，由于此類談話與紀檢機關在監督過程中行使的談話函詢存在在功能上的高度蓋然性，旨在實現提醒預防功能，作此限定亦是為了將提醒型監察談話與《規則》第五章中的“談話函詢”相銜接(33)《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第五章以專章的形式，從談話執行前、談話過程中、談話結束后三個維度對紀檢機關的談話函詢進行了詳細規定。，由此形成“提醒型監察談話——第一種形態——紀委談話函詢”的紀法銜接格局。

2.調查型監察談話：對可能的職務違法對象進行常態型監督。有解釋指出，當被談話人反映問題具體，但被反映人予以否認，或者對職務違法行為的說明存在明顯問題的，應當再次談話或者進行初步核實〔34〕。由此，則引發的疑問在于，何謂“再次談話”？再次談話中的“談話”是否等同于上述提醒型監察談話？抑或有著不同的功能定位、規制要求？面對上述疑問，本文認為，基于對公權力制約、監督這一亙古不變的真理，與提醒型監察談話存在形式契合與功能差異的“再次談話”，應區別于提醒型監察談話。二者的區別在于：其一，在談話前提方面，提醒型監察談話僅以監察對象存在輕微問題或職務違法情節輕作為行使前提，而再次談話則要求“問題具體，但予以否認”或存在“明顯問題”。其二，在程序走向方面，提醒型監察談話以對被談話者進行批評教育、責令檢查、予以誡勉為程序終局，以達致“懲前毖后”的特殊教育功能，而再次談話則具有進入初核程序或立案調查程序的可能性。換言之，若以“立案”為節點，提醒型監察談話只能在“經初步核實需追究法律責任”的立案程序前行使(34)《中華人民共和國監察法》第39規定：“經過初步核實，對監察對象涉嫌職務違法犯罪，需要追究法律責任的，監察機關應當按照規定的權限和程序辦理立案手續。”，而后者則可能貫穿于立案前到案件初核甚至到案件調查的整個過程。其三，在價值取向層面，提醒型監察談話通過將“紅臉出汗”常態化作為權力行使的制度慣常，旨在與黨內監督執紀“四種形態”的第一種形態相銜接，以實現“懲前毖后，治病救人”的政治價值(35)〔38〕〔39〕中共中央紀律檢查委員會，國家監察委員會法規室.《中華人民共和國監察法》釋義 [M].北京：方正出版社，2018.126.205.127.。而再次談話除具備上述目的外，還存在使監察程序進入初核、調查程序，并追究被調查對象法律責任的可能性，實則具有查明事實、打擊腐敗的監察目的。

基于與提醒型監察談話的不同，可將以查明事實為功能導向的監察談話類型劃分為調查型監察談話，其規范依據主要有二：一是《監察法》第19條規定的“對可能發生職務違法的監察對象，監察機關按照管理權限，可以直接或委托有關機關、人員要求說明情況”。二是《監察法》第20條第1款規定的“在調查過程中，對涉嫌職務違法的被調查人，監察機關可以要求其就涉嫌違法行為作出陳述”。作此劃分，一則是為了將監察談話與黨內監督執紀“四種形態”中的第二、三種形態相銜接，并與第一種形態保持界限；二則是為了將此類調查型監察談話與《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》(以下簡稱《規則》)第六章、第七章中分別規定的“初核談話”“審查調查談話”相對應，由此承接提醒型監察談話以形成“調查型監察談話——第二、三種形態——初核談話、審查調查談話(紀委談話)”的紀法銜接格局。

3.處置型監察談話：對輕情節的被調查對象進行結果型處置。監察機關進行處置型監察談話的規范依據，目前主要是《監察法》第45條第1款第1項的規定(36)《中華人民共和國監察法》第45條規定：“監察機關根據監督、調查結果，依法作出如下處置：(一)對有職務違法行為但情節較輕的公職人員，按照管理權限，直接或者委托有關機關、人員，進行談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉。”。此類監察談話與提醒型監察談話的相同之處在于都是以有職務違法行為但情節較輕的公職人員為談話對象，并與黨內監督執紀第一種形態之“紅臉出汗”的要求相契合。但對比《監察法》19條的規定不難發現，處置型監察談話與提醒型、調查型監察談話的指向存在區別。《監察法》第45條所指的“談話提醒”屬于調查之后的處理結果〔38〕，是以末端懲治作為閉環的監察談話類型。從管理層面而言，處置型監察談話是有管轄權的監察機關或被委托機關對公職人員及其違紀行為進行的一種否定評價，在功能定位上屬于監察處置的范疇，具有處置性。因此，處置型監察談話應當有別于前述提醒型、調查型監察談話，并獨立構成“處置型監察談話——第一種形態——紀委談話提醒處理”的紀法銜接格局。

(二)監察談話主體的具體化

有解釋認為，監察談話措施的行使主體是監察機關相關負責人或者承辦部門主要負責人，此外，可由被談話人所在機關、組織、企業等單位黨委(黨組)或者紀委(紀檢組)主要負責人陪同〔39〕。需要指出，本解釋并未明確監察派駐或派出機構、專員(以下簡稱派駐機構)行使談話措施的權限，對此《監察法》第13條雖已明確其具有談話權的行使資格(37)參見《中華人民共和國監察法》第13條：“派駐或者派出的監察機構、監察專員根據授權，按照管理權限依法對公職人員進行監督，提出監察建議，依法對公職人員進行調查、處置。”，但是否具有與獨立一級監察機關相同的談話權配置？本文認為，基于《監察法》第13條關于派駐機構權限的規定，其談話權限應與獨立一級監察機關保持一致，但在談話對象上應有所限制。

1.以不同監察談話類型為劃分標準。(1)對于提醒型監察談話，按照《監察法》第13條規定，監察派駐機構的權限限于“提出監察建議、進行監察調查與處置”，并不包括教育提醒，因此，提醒型監察談話應排除在監察派駐機構的權限之外。(2)對于調查型與處置型監察談話，根據《監察法》第11條、第13條的規定，原則上，獨立一級監察機關與其派駐機構皆可行使上述兩種談話，在此意義上派駐機構應與獨立一級監察機關保持一致。

2.以不同監察談話主體為劃分標準。(1)原則上，獨立一級監察機關有權依據《監察法》第19條、45條的規定，并依據相應解釋，對不同程度、不同階段的被監察對象分別行使“提醒型”“調查型”“處置型”監察談話。(2)在談話對象層面，派駐或派出的監察機構應有別于獨立一級監察機關。具體而言，若獨立一級監察機關存在派駐機構，根據有關解釋“調查、處置對象不包括派駐或者派出它的監察委員會直接負責調查、處置的公職人員”(38)中共中央紀律檢查委員會，國家監察委員會法規室.《中華人民共和國監察法》釋義 [M].北京：方正出版社，2018.101.，針對派駐對象的領導班子及成員的談話，應由獨立一級監察機關行使監察談話；針對派駐對象為領導班子及成員以外的公職人員，派駐機構可對其行使“調查型”與“處置型”監察談話。

(二)監察談話基準的明確化

根據現行《監察法》，監察機關對可能存在職務違法的監察對象進行監察談話。為了明確“可能發生”的程度，有必要基于職權法定原則對監察談話的基準加以具體化。監察機關在進行監察談話之監察基準的判斷時，至少需要滿足以下條件。

1.監察談話的“觸發”需以個案職務違法事實為基礎。監察談話至少且必須基于一定的法定適用條件才可啟動并執行，不得違背監察立法及其運作的可預知性原則。具體而言，對于處于初核階段以前的提醒型監察談話，應當以相關問題線索作為其權力行使的基礎；對于處于初核與調查階段的調查型監察談話，至少需要有初步核實情況報告；此外，對于處于處置階段的處置型監察談話，則需要有監督、調查結果情況報告，否則不得作出處置。上述要求的實質在于監察談話的行使必須具備明確的事實依據，不得根據“道聽途說”而聞“風”談話。此外，在刑事司法實踐中，“貪污賄賂”“玩忽職守”等有相對明確的司法實踐標準，可作為監察談話對象職務違法行為的參考標準。

2.監察談話的“適用”需以監察談話的相應法律為準繩，在法定職權內行使監察談話權。具體而言，必須嚴格遵照《監察法》第19條、第45條等規定展開監察談話,不得違背不同類型監察談話的行使要求。此外，針對監察談話規范的模糊性與供給不足，《行政監察法》、部分黨內法規、權威機構的相關釋義可以作為監察機關行使監察談話的參照，但并非必然可以直接作為個案的適用依據，故需要經過立法程序予以法定化。除此之外，對于“可能發生”“管理權限”“有關機關、人員”等內涵較為模糊的規范，為避免談話混同，應盡快制定相關規則和實施細則，進一步對其內涵以及外延予以明確，后續研究還需回答監察談話是否需以嚴格審批或集體討論為前提等疑問。

3.監察談話的“實施”需以監察談話適當性為基礎。按照比例原則，公權力施展的手段或所增進、謀求的公共利益應當與其所造成的損害成比例(39)梁坤.紀檢監察措施分類適用的法規范解讀[J].法學,2019,(3)：30-44.，由于“提醒型監察談話與處置型監察談話”主要針對輕情節職務違法公職人員，其行使條件低于針對存在“明顯問題”公職人員的“調查型監察談話”。由此，在行使條件與談話可能性判斷的標準上，應對調查型監察談話予以嚴格限制，可考慮增設“集體討論”或“上級審批”等程序設計作為行使前提。

(四)監察談話行使的程序化

目前，《監察法》并未明確監察談話的具體程序，雖然可將《規則》中關于紀委談話的規定作為行使監察談話的間接依據，但《規則》的相關規定多有特定行使主體，并且被談話對象主要限于黨員，若在監察談話中直接適用《規則》的相關規定，難免會導致監察談話合法性的缺失。因此，后續改革有必要對監察談話程序作出系統的梳理，提供清晰的法律依據。

1.監察談話的啟動程序。監察談話的啟動問題主要聚焦于批準程序。目前，《監察法》并未對監察談話是否需經審批予以明確，而是在“宜粗不宜細”的立法理念下規定：“按照管理權限，直接或者委托有關機關、人員進行談話”，致使實踐中得以出現監察談話權過于依賴黨紀黨規的“紀法規制不平衡”等問題。對此，需在理論上對監察談話批準程序進行細化與明確。具體而言，第一，對于提醒型監察談話，需采取“方案擬定——內部審批”的流程予以細化(40)例如，云南省德宏傣族景頗族自治州監委在談話實踐中，是先由紀檢監察監督室、紀檢監察審查室根據談話對象制定談話方案和談話提綱，再經紀委分管常委或副書記同意后，實施談話函詢。參見李艷：云南德宏把監督擺在首位談話函詢覆蓋六類監察對象[N].中國紀檢監察報，2018-05-09(6).。可參考《規則》第27條關于“談話函詢”的規定(41)《中國共產黨紀律監察機關監督執紀工作規則》第26條規定：“紀檢監察機關采取談話函詢方式處置問題線索，應當起草談話函詢報批請示，擬訂談話方案和相關工作預案，按程序報批。”，明確應在擬定談話方案和相關工作預案并按程序審批后才可行使監察談話權，以補白提醒型監察談話的啟動程序。第二，對于調查型監察談話，需采取“成立調查組——方案研究——確定方案——內部審批”的程序予以規制。在調查型談話措施作出前，應由監察機關相關負責人批準成立審查調查組。經組織研究、確定審查調查方案并經批準后，由監察機關相關負責人或部門負責人嚴格執行。第三，對于處置型監察談話，需由案件承辦部門在案件情況報告和處置意見的基礎上，經內部審批后根據不同情況作出處置。

2.監察談話的執行程序。監察談話作為運用最為高頻的權力，絕非監察體制的單個細胞，不僅關乎公民基本權利之保障，還關乎監察權能否在法治軌道上平穩運行。因此，監察機關應當嚴格執行監察談話，并細化相應的禁止性規范。具體而言包括：(1)明確談話人數。對于“提醒型”“調查型”“處置型”監察談話，應當由兩人以上行使監察談話權，并按照規定出示證件與書面通知。(2)明確談話場所。應當在具備安全保障條件的場所內進行談話，不得在未配置監控設備的場所進行調查型監察談話，不得關閉錄音錄像設備。(3)嚴禁采取非法手段談話。在調查型談話程序中，應當制作談話筆錄，嚴禁使用違反國家法律的手段進行談話，嚴禁逼供、誘供、侮辱、打罵、虐待、體罰或變相體罰的方式采取監察談話，且應當保障被談話者在醫療、飲食等方面的合理要求。(4)明確談話時間。應當在規定時間內結束談話，并由承辦部門寫出情況報告和處置意見報批，根據不同情況作出相應處置(42)例如，在《新疆維吾爾自治區監察委員會證據收集指引》的規定中，監察機關連續談話的時間不得超過6小時。參見鄒太平、李娜娜.以刑事審判為標準收集證據[N].中國紀檢監察報，2018-06-19(1).。

四、監察談話的監督路徑

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”(43)[法]孟德斯鳩.論法的精神：上[M].張雁深，譯.北京：商務印書館，1963.154.我國監察機關作為憲制機關，若能夠始終從主體限定、前提條件、程序控制等多個法治維度切實落實監察談話的設計初衷，自然會維系常態化與法治化并存的法治局面。然而，由于權力行使的非公開性往往是產生權力濫用和權力尋租的溫床(44)秦前紅.國家監察制度改革研究[M].北京：法律出版社，2017.37.，在現有非公開性的監察談話機制下，對于辦案人員中少數意志不堅定者，如何避免其濫用監察談話權這一達摩克利斯之劍，是對人心的不小考驗。其次，在“第一種形態”被大范圍采用的背景下，非公開性的監察談話是否能在廣泛運作下保證無一濫用，以及監察談話可能帶來的正常履職行為受阻、國家行政與司法職能削弱等問題，仍然是理論界亟待解決的問題。本文認為，基于對公權制約監督這一亙古不變的真理，符合法治原則的路徑應當是引入恰當的監督機制。

(一)監督機制

1.內部監督。基于法定化與類型化的監察談話分別履行著“監督、調查、處置”3項職能。然而，此種連續的權力設計實則建構了權力運行的封閉空間。大量的監察談話由于始終限于其內部終局性而無恰宜的制約力量，有違權力制約原則。本文認為，可在提醒型、調查型、處置型監察談話之間引入制約機制，例如增設相對獨立的“監察談話監督管理室”，由該機構構根據辦案部門的談話情況作出調查型或處置型監察談話的決定，經內部審批后再由辦案部門具體實施。

2.外部監督。縱觀現有監察談話的制度設計，其難免阻隔了監察機關和公眾在反腐語境中的良性互動，現代政治強調的民主價值并未在監察談話權領域得以充分體現。因此，后續改革更應適當強調外部監督力量，可借鑒改革前置于檢察院的人民監督員制度。人民監督員制度創設初衷即在于消解社會對檢察院辦理職務犯罪案件的疑慮，補強職權行使的民主性，防范檢察權的濫用(45)秦前紅.人民監督員制度改革路徑[EB/OL].(2015-03-11)[2019-06-08].http://opinion.caixin.com/2015-03-11/100790203.html.。隨著檢察院職務犯罪偵查權轉化為監察調查權，同樣可將該制度引入監察談話領域，以防止監察談話權的濫用。

(二)權利救濟

“公民權利是國家權力的基礎和淵源，權力是為了保障權利而存在的”(46)周佑勇.監察委員會權力配置的模式選擇與邊界[J].政治與法律，2017,(11)：53-62.。監察談話的行使涉及被談話者職務、名譽等多種權益，建構一套恰當的救濟機制方才符合“有權利必有救濟”的現代法治原則，因此必須明確監察談話的救濟前提與途徑。

1.救濟前提。總體而言，監察談話救濟應以監察談話權行使合法性的否定為前提。此外，根據“任何人不得成為自己案件的法官”之自然公正原則的要求，監察談話合法性的判斷不得由其行使主體來評判，而應當由上級監察機關裁決。

2.救濟途徑。若監察談話經查明具有誤用、濫用情形，由此將涉及到職務恢復、名譽救濟、國家賠償等問題。盡管目前《監察法》已通過第49條、第60條、第67條確立了由復核、申訴與賠償組成的救濟機制，但依然面臨諸如“復核對象狹窄”“申訴主體、賠償范圍過于模糊”等困境。例如，對于申訴機制中被談話者的主體范圍，是否應包括《監察法》第18條第2款規定的泄露商業秘密與個人隱私行為所侵害的個人和單位？在監察賠償中，若有權對監察談話行為的合法性進行確認的機關拒不確認，或者確認不違法時，賠償請求人是否可徑直向司法機關尋求救濟？針對上述問題，本文認為，必須將救濟機制的主體范圍擴大解釋包括“與個案有利益關系的人員”等情形。此外，后續改革應在細化與補白上述漏洞的基礎上，進一步綜合考量監察談話救濟的路徑、對象、制度銜接等諸多要素，唯有此，方能使被談話者得以“救濟有途”。

(三)責任追究

基于權責一致原則對權力運行的基本要求，監察談話責任追究機制的有關問題至少包括誰來承擔責任、承擔事由種類、如何承擔責任3個層面。

首先，就責任主體而言，監察談話的責任主體主要是行使監察談話權的該級監察機關及其工作人員，而被委托機關及人員，盡管其并非監察談話的決定主體，但作為執行主體仍應與監察機關承擔共同責任。其次，就責任事由而言，盡管《監察法》第65條已對承擔監察法律責任的九類法定事由作出了詳盡列舉，但并未對違規采取監察談話的法律責任及其事由予以明確，可視為立法上的重大瑕疵。本文認為，承擔監察談話法律責任的事由應包括以下情形：①行使主體超越職權或濫用職權的。例如派駐機構、人員超越職權針對派駐對象的領導班子及成員進行監察談話。②監察談話類型行使錯誤的(47)例如，監察機關及其工作人員違反規定對個案情節輕微的監察對象進行調查型監察談話、對可能構成職務違法犯罪的監察對象進行提醒型監察談話。。③嚴重違反監察談話程序，影響個案正義的(48)例如，監察機關及其工作人員未在擬定談話方案并按程序審批的前提下進行監察談話、未在規定的時間內結束監察談話、使用違反國家法律的手段進行談話等。。④基于不足的違法事實證據而對被談話者進行處置的。最后，從責任形式來看，監察談話的責任形式主要包括談話紀律責任與談話刑事責任兩種。談話紀律責任的規范依據在于監察法第63、第65條之規定，主要針對監察機關及其工作人員違法行使監察談話的行為給予責令改正、政務處分等處理。刑事責任則是以監察主體違法行使監察談話權并構成犯罪為前提。當然，其是否構成犯罪或承擔刑事責任的判斷，應當由相關機關調查或偵查并經人民法院審判決定。

五、結語

在我國現行監察體制下，監察談話的目標是通過將“紀委談話”法定化以建立一套強化談話力度與廣度、契合最高政治原則與法治要求的監察談話機制。不過，基于政治屬性的抽象性與模糊性，監察談話不宜以政治屬性延伸的制度化內容作為權力行使的直接標準與依據，而應當以“反腐常態化、談話法治化”為邏輯起點，其政治屬性的輻射范圍亦應嚴格遵循憲法根本規范的法治要求。此外，為避免監察談話在反腐敗法治體系中陷入政治化的路徑依賴，后續改革理應細化《監察法》中關于監察談話的概括性規定，必須在法治主義的維度下對監察談話的行駛路徑、規范路徑、監督路徑予以規制。總體而言，賦予監察談話法治理念的過程是一個制度安排不斷“祛魅”的過程，國家監察體制改革在通過監察談話常態化，來實現對全體公職人員“談話全覆蓋”之時，必須在法治之軌上平穩運行，唯有此，才可達致監察談話政治屬性與法治屬性的再平衡。