新時代我國養老地產發展問題的思考*①

吳妍林 吳苑華

（華僑大學 哲學與社會發展學院 福建 廈門361021）

以習近平同志為核心的黨中央把我國養老問題提到了國家戰略高度，在黨的十九大報告中明確指出：“完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌”，完善“老年人關愛服務體系”，“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。[1]要求從制度、資金、體系、住房等方面系統地規劃我國養老問題，以實現全體老年人“老有所居、老有所托、老有所養”。這表明我國養老服務問題已經成為一個不可忽視、不可慢待的社會發展問題。

一、加快我國養老地產發展的現實意義

發展養老地產已成為世界上許多國家解決老年人養老的趨勢。當然，我國現在發展養老地產不是單純地遵循國際慣例，而是更多取決于我國日益嚴重的養老問題。根據國家統計局2017年的數據，中國60歲及以上的老年人口已達24 090萬人，占總人口的17.3%；65歲及以上的老人達15 831萬人，占總人口的11.41%。[2]截至2019年5月，我國60歲以上的老齡人口已達2.5億。[3]老齡化人口規模越來越大，而且越來越多的老年人在家無人所托，這就迫使我們必須盡快想辦法化解這一問題，加快發展我國養老地產正是這樣的一個現實舉措，具有十分突出的現實意義。

1.緩解我國目前養老服務壓力。2015年以后我國進入人口老齡化迅速發展時期，預測顯示：到2020年，我國老年人口占總人口的12.20%以上，2030年增長至17.20%以上、2040年為24.72%以上、2050年為32.87%以上。[4]部分地區的老年人口占本地區總人口的比重甚至遠高于全國的比重。日益擴大的老年人口數量是不能單純依靠家庭養老來解決，也不可能全部交給政府來解決，必須攜同社會各界力量積極參與到我國養老事業。越來越多的獨居老年人、半自理和完全喪失自理能力的老年人不適合居家養老，需要為他們提供專業性的養老服務。地產式養老社區就是在這樣的形勢下出現的，發展地產式養老社區，能有效化解我國逐年增長的養老需求。

2.促進我國養老及社會服務思路創新。長久以來，我國社會的養老模式主要是居家養老，新中國成立后逐漸由政府籌建了一些養老院，但是居家養老仍然是今天大多數老年人的首選項。這種養老思路和模式越來越不適應我國新時代養老需求，也難以化解日益嚴重的養老壓力。人們在實踐中不僅創建了以居家、社區、社會機構為支撐的新養老服務模式，而且搞起了養老地產，嘗試創新養老模式，新時期興起的市場化養老服務模式，例如北京太陽城國際老年公寓、上海親和源和“孝賢功”養老社區，它們不僅提供高端地產產品而且提供高端養老服務，包括居家、租住、安養、度假等養老服務，通過與專業服務公司合作，提供“生活照料、醫療健康、文化娛樂、心理咨詢”等一系列綜合服務。[5]這些機構提供現代化的設施和服務，采用市場化方式運作，提供舒適、安全、健康的生活來滿足老年人安亨晚年的生活需求，這為創新我國養老服務模式作出了新探索。

3.化解我國地產發展困境，探索地產發展新生長點。目前我國房地產業存在兩方面的現實困境，一方面是大量商品房積壓和閑置，空置率居高不下；另一方面是許多人沒有像樣的住房，擁擠在低水平的居住環境下，這種困境使得現階段房地產發展陷入“滯漲”階段。當我們反思前一階段房地產業發展的特點及其陷入困境的原因時，我們不難發現，過去的房地產業著眼于中青年人的購房需求，中青年雖然是支持地產業發展的主力軍，可是很多中青年的購房能力有限。與此相反，今天的老年人往往擁有更強的購房能力，可苦于市場上沒有適合他們的房源，對老年人來說，住房應有配套的社區基礎設施。近日中國老齡協會發布《需求側視角下老年人消費及需求意愿研究報告》預計，到2020年我國老年消費市場規模將達到3.79萬億元。[3]因而，我國養老地產是一個潛力巨大的地產市場，這需要我們跳出過去房地產業發展的思維定式，創立新觀念和新思維，尋求新的突破口，科學地運用養老地產助推我國地產業擺脫時下困境，實現地產新發展。

4.推進和諧社會建設。和諧社會，不僅僅指社會的政治、經濟、文化的協調發展，還包括老中青人口及其生活的協調發展。發展養老地產就是為解決我國現階段的養老問題，保障老年人能夠安享晚年生活?，F在，居家養老已經是我國不少家庭的重負，要么屬于子女工作忙，沒有空閑時間照顧老人；要么屬于獨生子女家庭，即“4∶2∶1 家庭”，擔負著超過平常家庭數倍的養老服務工作量；此外，社會上還有不少獨居（包括失獨家庭、喪失生活處理能力）老人，他們的養老問題要么交托社會，要么依靠自己。這一切會反過來加劇家庭和社會的不和諧，最終影響老年人的晚年生活。因此，做好養老服務，是構建和諧社會的應盡之責?？墒?，僅僅依靠政府財政負擔，以辦養老院的形式是遠遠不能解決我國現階段的養老問題。在這樣的背景下，廣泛調動社會力量、發揮市場作用、創建養老地產，既能夠解決獨居老人的養老難題，同時又能夠順應我國日益增長的養老需求。

二、我國養老地產發展的現實困境

我國養老地產在過去二十余年的時間經歷了從無到有、從小到大的發展歷程。客觀地講，我國養老地產目前發展狀況并不理想，遭遇很多“堵點”，又衍生出許多“痛點”，阻礙著我國養老地產健康、有效地發展。

1.政策法規相對不健全和實施滯后。過去20余年間，我國在養老服務和相關地產發展問題上，先后出臺了一系列政策法規，主要有：《中華人民共和國老年人權益保障法》《社會養老服務體系建設規劃（2011～2015年）》《關于加快發展養老服務業的若干意見》《養老服務設施用地指導意見》等。民政部“十二五”規劃提出在全國范圍內新建1 000多家養老院和其他養老機構，使10萬多五保戶老人進入養老機構，受到養老護理。[5]國家有關部門還出臺了“9073”養老政策，即全國將有90%的老人居家養老，7%依托社區養老，3%進養老機構養老。[6]這些政策和法規明確了我國現階段養老地產發展的方向和方式。盡管有了上述法律法規，可到目前為止，關于養老地產發展的法律法規還不完善，且缺乏長期性政策。這就暴露了我們過去在制定相關政策和法規時比較注重國家層面的宏觀規制，而忽視了行業性和專業性的微觀規制，導致后一方面在目前陷入不健全、不具體且操作性不強的困境。伴隨養老地產不斷發展的態勢，我們不可能繼續依靠單純的宏觀政策指導，還必須擁有細致的、可操作的、專業性強的微觀規制。

2.養老地產發展不平衡困境。其一，高低端養老地產發展的不平衡狀況。一類是現代化程度高、服務好的養老地產社區，比如北京太陽城、上海親和源社區等，這類養老地產存量不多，且集中在一線發達城市；另一類是規模小、服務水平有限的普通養老院，這些養老院只能提供最簡單的日常生活照料，又稱“機構養老地產”，主要解決“孤、寡、獨”老年人的養老問題。其二，城鄉養老地產不平衡發展。城市養老院相對規范和優質些，而大多數農村養老院雖也是政策扶持興辦的，但條件十分簡陋。其三，傳統與現代養老方式的不平衡狀況。一部分老年人接受市場化養老模式，另一部分老年人堅持傳統養老模式，即大多數老年人居家養老。我國養老地產從一開始就以市場化方式起步，經營者以純粹的商業方式運作養老地產開發及其服務，這樣的經營模式只能服務少數有錢人和一些權貴階層，面對高額的養老服務費用，大多數工薪階層只能望而卻步。上述不平衡發展局面必然制約大多數老人進入養老社區，共享一個平等、安寧、健康的晚年生活，尤其限制了那些經濟力量弱、自理能力差的老年人進入養老社區，在客觀上導致他們的晚年生活陷入更加困苦、孤獨、不安的境地。

3.養老地產發展不充分困境。這種困境包括以下三個方面：首先，養老地產建設用地短缺嚴重。養老社區對周邊環境有著特殊要求，比如社區地位不可偏僻、環境不能太雜且周邊應有配套便捷的社會服務設施，這種要求無論在城市還是農村都難以完全滿足。加之，土地市場化導致地價逐年推高，不僅城市土地金貴，而且農村土地也越來越難征用。所有這些都直接造成我國養老地產建設的征地難度變大且用地存量日益銳減。其次，養老地產建設的資金嚴重不足。養老地產融資中存在風險，對地產商來說缺乏吸引力，且對社會資金投入也沒有太大的凝聚力，銀行貸款較難，且部分地產商還貸能力不足，即使按股權融資，也因其非盈利性而制約了社會投資。所有這些都直接造成我國養老地產發展資金長期短缺且無保障。最后，我國養老地產建設主體培育不充分。我國養老地產業作為一項新興的地產業，雖然它有著潛在的巨大商業利益，但是養老地產的非營利性和公益性要求在很大程度上制約了房企大規模進軍我國養老地產業。這種困境在客觀上制約了我國養老地產建設主體的健康培育。

4.我國養老地產的建設主體多元且相互間職責分工不盡合理。建設主體的多元是指參與養老地產建設的主體多樣，包括策劃者、組織者、實施者、經營者，問題是參與養老地產建設的各位主體在實際工作中的職責分工錯綜復雜，交叉管理現象普遍。[7]比如，政府作為養老地產建設的策劃者、組織者、監管者，不僅負責決策、組織和監管，還承擔了養老地產的服務及相關人員的培訓工作。企業是養老地產建設的承擔者、實施者，可實際上它們還承擔著相應的管理和服務工作。這樣，政府和企業在某些職責分工上存在交叉現象，這種現象會造成各主體之間的分工混亂以及職責不明，最終會影響和干擾養老地產健康發展。養老地產業有其獨特性，不僅需要建設適宜的住房，還需要建設配套的服務設施，包括服務于老年生活的健康護理以及安防與娛樂服務系統，尤其需要一支素質專業的養老服務隊伍。

5.固守傳統養老觀念。從國家層面來講，我國迄今仍然停留于“9073”養老政策的觀念，而這一政策規范和觀念認識恰恰以居家養老為主體，兼以社區和機構養老為輔。這種觀念和模式制約了扶持養老地產發展的配套政策和法律法規的出臺和實施。從家庭層面來講，許多中國家庭仍然固守“養兒防老”的傳統觀念和居家養老模式。事實上，多數老年人居家時并沒有真正安度晚年，往往承擔著繁重的家務活，加上子女工作忙和其他原因，父母與子女交流和相處時間較少，傳統“孝”道時常流于形式。[8]現在許多獨生子女成家以后，大多數都另立門戶，與父母分開居住，老年人因為眷念自己住房的適應感或所在社區環境的依賴感，不愿意搬到陌生地而選擇居家養老。這樣的觀念不僅制約了養老地產發展的政策法規的制定，還嚴重地制約了大量老年人入住養老社區，直接造成養老社區（甚至養老院）入住率較低的困境。

三、新時代我國養老地產發展的對策分析

嚴峻的養老形勢迫使我們必須探尋新思路，不僅要從長遠角度有效化解目前我國養老地產發展的不平衡、不充分困境，而且要加大對養老地產的開發力度，合理規劃養老社區建設，構建我國養老地產發展新常態。

1.建立健全配套的養老地產發展政策和法規。政府要制定相關政策和法律法規來監管、引導和規范養老地產發展，為其提供合法與可行依據。為此，政府需要做好以下幾個方面的工作：一要及時跟蹤我國養老服務形勢和養老地產發展的運行狀況，做好綜合性情報收集和評估，為制定和實施相關政策和法規提供可靠資料。二要適時修正和完善當前政策和法規，使之與時俱進，改變過去早制定但晚實施的不良現象。例如《老年人建筑設計規范》是1999年就制定的關于養老地產方面的制度規范，其權威性不容置疑，但其中的“9073”政策，在現今養老地產實踐中顯示出操作性不足，從某種意義上講，它已經成為養老地產發展的一個制約因素。又如，針對目前存在的以房養老“市場很冷、騙子很熱”的問題，完善相關政策也是解決這一問題的根本辦法。[9]三要加強養老地產政策和法規的公益性與社會服務性，引導社會各界尤其是地產商公正、平等、和諧的共享發展養老地產。四要制定補償性政策，為地產商參與養老地產發展而受到的利益損失提供政策性補償。五要制定法律法規，加強制度監管，打擊養老地產開發中的不法行為，為保障養老地產發展所需資金和土地提供支持。

2.探索具有中國特色的養老地產發展模式。在這方面，我們可以借鑒國內外有關養老地產方面的好經驗、好方法。例如：國內的北京太陽城和上海親和源社區，國外的美國太陽城、The Terraces、大學村，日本的港北新城、幸朋苑老人院、“京都老人之家”等。[10]一方面，根據我國現階段養老的實際特點，完善機構養老，探索居家養老和社區養老的服務內容、服務方式、服務配套系統建設，創建在居家養老和社區養老為主流模式的過渡性養老服務模式；另一方面，根據實際需求和自身能力，創建一批新的高水平的養老地產社區，建立健全配套的醫療衛生服務和養老地產服務相結合的現代化養老服務模式，為未來養老服務轉型探索及積累有益經驗。由此來看，我國養老地產發展在現階段帶有一定的試驗性，可以多條腳走路，在養老地產社區中開發居家、租住、安養、度假等多種形式的養老模式。

3.創新投融資機制，規避融資風險。目前，我國養老地產發展普遍遭遇用地短缺，這一困境更多的是發展資金不足造成的。為此，需要做好以下幾個方面工作：首先，政府可嘗試在城市規劃設計中優先為養老地產預留一定量的用地，減少征地成本壓力，為養老地產發展先減去一部分資金壓力。政府用信用擔保，協同各方力量，構建一個“政府+開發商+服務”互動機制，發行政府債券，為養老地產開發融集一批資金，或者是先批準一定量的土地搞開發，然后出售養老地產服務的輔助性和服務性設施，用以償還債券。其次，政府牽頭，協同各方力量，構建一個開放的投資機制,即“政府+金融機構+民間資本”的投資機制，允許民間資本以半盈利形式進入，政府制定一些互惠政策來照顧和補償其在別的領域的投資回報，創造條件讓商業銀行和保險公司等金融機構適度參與養老地產融資。同時，適度允許外資參與到少數高檔養老地產的開發中。再次，政府牽頭，融合各方力量組建養老地產發展基金，專門用于支持我國養老地產發展，包括用于建設養老基地、社區以及醫療康復等基礎設施；用于養老地產和老年人的旅游休閑、文化學習、健身娛樂；用于開發老年人的食品、藥品、服裝、康復輔具、文化用品、體育用品；用于老年人的信息服務、家政服務、服務人員的教育培訓等。[11]

4.創建一體化服務體系，大力培養養老服務專業性人才。目前，我國大多數老年人選擇居家養老，而居家養老對相應的養老服務也有很大需求，只是目前這類服務體系不配套、不完善，在客觀上限制了老年人對養老服務的需求。因此必須重視老年人對養老服務的需求，努力建設配套的養老服務體系，服務老年人晚年生活，保障老年人能夠在現代化的一體化養老服務體系下安度晚年。例如，“移動醫療”服務，所謂“移動醫療”就是將醫療護理納入養老產業鏈中，利用互聯網、云平臺等大數據，對老年人進行遠程預約、遠程醫療、慢性病監控以及大數據綜合診治，“通過利用移動醫療的手段，養老地產一方面可以順利的解決養老的關鍵問題——健康醫療服務問題，另一方面還能削減與醫療機構合作的資金成本，人力成本等，實現企業與市場的雙贏局面”。[12]這一設想能有效地疏通政府、社會、企業、家庭、醫療單位的關系，組建一體化的具有現代水準的養老服務機制和模式。

5.塑造養老新觀念，增強社會支持力度。事實上，除去我國養老地產發展經驗不足、制度不全、資源有限等因素，另一個影響我國養老地產發展的重要制約因素是國民普遍對養老地產認識不足?，F階段應加大對養老地產知識的宣傳，破除傳統的“養兒防老”觀念和極端逐利心態，引導民眾樹立新的養老服務觀念，增強對養老地產公益性的認識。首先要加大宣傳力度，強化國民的養老地產意識；其次需要摒棄以盈利為核心目的的地產思維，樹立以養老服務為核心目的的服務思維；最后需要社會各界，尤其是政府的大力配合，從政治、經濟、文化和社會發展大局進行分析和論證，制定法律法規和相關制度以及相應的常態化宣傳活動，并借助成功的典型案例，塑造國民新的養老意識，掃除認識阻力，形成全民參與的共識。

養老地產發展，雖然是一種地產開發，但在本質上屬于公益性服務事業。因此，發展養老地產，從事養老地產服務，必須堅持養老地產的公益性原則，強化“敬老服務”意識，以服務老年人為中心，努力為老年人養老提供良好的、有品質的服務，讓老年人在服務中真切地感受到幸福。要通過政府牽頭凝聚社會力量，創建具有中國特色的養老地產發展新路子，創建包容性強、效率高、品質好、多樣化的養老服務體系，實現“老有所養、老有所學、老有所樂”的生活目標。[7]