機場周邊違法停車治理問題研究
——以首都國際機場為例

王 翔,李 強

(1.中國政法大學,北京 100088;2.首都機場公安局,北京 100621)

隨著經濟發展和人民生活水平的提高,我國機動車保有量和使用量不斷增長。據公安部統計,截止到2018年底,我國機動車保有量已達3.27億輛,其中汽車2.4億輛,小型載客汽車首次突破2億輛;機動車駕駛人達4.09億人,其中汽車駕駛人3.69億人。2018年,我國機動車保有量比2017年增加2285萬輛,增長10.51%。機動車數量猛增情勢下,公民出行方便程度得以提升,但公安機關交通管理部門須面對一系列難題。其中,違法停車問題最為突出,特別是在大型交通樞紐周圍。這不僅影響道路交通秩序、降低道路通行能力,而且帶來了安全隱患,極易誘發交通事故。

一、首都國際機場違法停車現狀

北京首都國際機場是國際大型航空樞紐、世界超大型機場,其年旅客吞吐量早已突破1億人次,地面人員疏散任務繁重。近年來,該機場地面交通網絡日趨完善,然而,出于乘坐體驗舒適度的考慮,七座以下轎車、小型、微型載客汽車在機場地面交通中占有重要地位。因此,機場周邊仍聚集著大量不同類型的私家車、出租車以及網約車等。此類車輛違法停車較為頻繁,管理難度也較大。

違法停車,是指不按照法律法規等的規定隨意停放機動車的違法行為。具體而言,其包括兩方面內容:一是違法停放,二是違法臨時停車。違法停放和違法臨時停車,不但影響機場周邊道路使用效率,降低旅客出行滿意度,而且對機場周邊的安全和秩序造成嚴重隱患。靠近機場停機坪的航站樓周圍是最能吸引大量私家車、網約車停車的位置,也是法律法規規定的禁止普通車輛停放的區域。根據機場公安機關交通管理部門的統計,近年來,在全年報案總數中,涉及違法停車的報警案件的數量占比接近三分之一,大量的違法停車行為嚴重影響著機場周邊道路交通管理秩序和安全。機場及機場周邊道路相對一般道路有自身特點,在治理違法停車現象時,應當形成符合其具體實際的治理機制和方法。

二、機場周邊違法停車原因分析

機場周邊人員密集、集散迅速、運營性車輛占比較大,對其交通秩序構成一定壓力,但不必然帶來嚴重的違法停車問題。本文將以首都國際機場為例,具體分析違法停車頻繁發生的原因。

(一)現行治理違法停車的法律規范相對滯后

網約車(包括專車、快車等)是近年來新興的出行方式,該新型出行方式給雙方帶來便利的同時,也給交通管理帶來了挑戰。通過分析道路執法數據,交通警察支隊發現網約車大大增加了運營性車輛的數量,在該機場航站樓及周邊道路的違法停車中,網約車占七成以上。針對傳統出租車設定的接送旅客流程,如排隊定點乘車,對網約車逐漸失去規范功能。另外,網約車公司及駕駛人法治意識淡漠,利用既有規范的滯后性謀取利益,也助長了違法停車的發生。例如,為應對執法部門的治理行動,部分網約車公司通知司機繞路躲避執法人員,司機們也通過微信群,將查處地點廣而告之,并通知網約平臺調整乘客預約路線,避開執法部門的查處行動。

(二)駕駛人法治意識淡薄,片面追求經濟利益

目前,北京首都國際機場共有四個停車場地(近萬個停車位)用于服務私家車、出租車和網約車等社會車輛停放。但以上各停車場均不免費,收費標準各異。在利益驅動之下,加上法治意識淡漠,不少駕駛人為不繳停車費,或為就近接送乘客,將車違法停在高速路的應急車道上。事實上,違法停車不論是對于駕駛人、乘客,還是對于不特定的社會人群都是有害而無益的。

(三)機場周邊警力相對不足

首都國際機場交通治理面臨著區域廣、人員密集且流動性大而警力不足的現狀。該機場交通警察支隊的轄區主要包括航站樓及周邊區域、貨運區、首都國際機場生活區。在該管轄區域內,道路里程長達58公里,其中航站樓前道路約4公里。正是這4公里區域聚集了出入機場的巨大人流。然而,該交通警察支隊一線民警實有61人,與其他一線單位相比,警力不足情況尤為嚴重。并且,相當一部分警力被部署在航站樓前約4公里的道路上,這就意味著,只有小部分警力能夠部署在另外的54公里道路上預防和管理違法停車。

違法停車心理學上也受“羊群效應”(從眾效應)的影響。如果一條道路上杜絕了違法停車現象,那么后來的駕駛人往往不傾向于在該路段停放;與之相反,停車人會傾向于在該路段停放。當前由于警力不足,對違法停車打擊往往不及時,更多的駕駛人就會隨意停放機動車;而出現越來越多違法停車后,需要更多的警力進行管理,從而使原本緊張的警力進一步短缺。

三、國內外違法停車治理機制分析

違法停車問題并非中國城市獨有,在世界范圍內,違法停車曾經是或目前仍是大城市常見的問題。上世紀八十年代,非法停車現象主要發生在早期的工業化國家。例如,當時日本的大部分中央商業區隨處可見車輛非法停泊在街道上。盡管在高峰時期,政府會免費提供非街道空間,并實行嚴格的泊車規定,但擁堵情況依然。同時期的阿姆斯特丹,在使用輪鉗對非法停放的車輛予以查處之前,在一天之內,5000米泊車位預計發生13000起非法泊車行為。隨著城市交通治理機制的完善,這些城市的非法停車問題得到緩解。目前非法停車問題主要集中在人員密集、機動車保有量及個人使用率增速居高不下且城市規劃和交通管理機制尚未完善的發展中國家。

從各國違法停車問題的發生和發展規律,可以找出其出現的主要原因。首先,該問題大多出現在國家工業化的初期,與各國經濟發展及工業化進程相關。在此特殊時期,經濟迅速增長,城市化明顯加快,大城市聚集大量人員與車輛,基礎配套設施往往短時期供給不足,在停車制度和治理機制尚未完善的條件下,必然帶來不同程度的違法停車問題。其次,從停車系統管理方面看,違法停車問題嚴重的城市,都缺乏停車空間和停車位建設、管理的統一科學數據和理論支撐。再次,在政策法規方面,由于城市規劃不當、停車政策法規不健全、執法不力等問題,[1]違法停車現象也會更加嚴重。最后,從駕駛人層面分析,駕駛人對違法停車認識不足、受不良社會習慣影響等,也會加劇違法停車問題。

(一)國外違法停車治理機制

針對上述原因造成的違法停車問題,國外治理經驗可以歸結為“疏”和“堵”。所謂“疏”,即疏通、疏導,也就是通過各種方式分散或滿足機場周邊日益增長的停車需求。而“堵”,則是通過各種技術手段與規范,對潛在的違法停車人予以警示,對已發生的違法停車進行懲罰。“疏”與“堵”相互補充和配合,構建相對合理的違法停車治理機制,其具體治理措施包括:

一是完善機場周邊私人停車設施,設置合適的停車價格和更便捷的停車設施,可以吸引更多的旅客在機場外停車場停車。例如,洛杉磯國際機場(LAX)周邊擁有許多私人停車設施,提供基本停車服務和高端的豪華停車場;在曼徹斯特機場和蘇格蘭愛丁堡機場周圍,有大量獨立運營的場外停車場。

二是填補法律法規漏洞,加強其可操作性和執行性。違法停車相關法律規范完善、執法工作有效是規范違法停車的重要手段,有關的法律與規則制度必須具有前瞻性、合理性和可操作性。

三是對違法停車行為采取相對嚴厲的處罰措施。在提供足夠停車空間的前提下,如車主仍違法停車,受到的懲罰相對都比較重。例如,2003年全美因違法停車的罰款金額高達105億美元,比上一年增長了15.5%;紐約市2003年處罰亂停車者的罰款為4.14億美元,2004年則達到5.4億美元;芝加哥市2003年共開出350萬張違法停車罰款單,總罰款共計1.55億美元。英國2003年因亂停車而罰款的金額為28億英鎊。法國被拖走的違法車,除交納90美元的罰款外,還要交每日4美元保管費。瑞典凡是接到“違法停車通知單”的車主,必須繳納罰金1000美元,受到一次嚴重警告。[2]高額的違法成本,會對駕駛員產生警示作用,使之更加謹慎地避免違法停車。

四是加強綜合管理調控。除加大處罰力度、鎖車、嚴格執法、吊銷駕照、甚至監禁等措施外,還注重對停車位供需的調整、發揮公共交通的協調作用以及其他綜合性的調控策略。研究表明,綜合成本效益的全面泊車管理方案,通常可以將目的地所需泊車量減少20%至40%。

(二)國內違法停車治理措施

一是發展和完善公共交通系統。在機場人流量逐年不斷增加的前提下,通過多種渠道分散疏散壓力,減少旅客對于小型汽車的依賴性,是緩解機場內部及周邊違法停車難題的一個重要方案。例如,北京新機場線預計今年投入使用,建成后將是我國設計時速最快的城市軌道交通路線。

二是通過各種創新措施,提高法律法規的規范力。因小型汽車數量大、停車地點靈活多變等原因,即便立法機關制定有針對性的法律法規,執法壓力也相對較大。為此,我國不少城市采取新型治理措施,例如發動群眾依法舉報違法停車行為、采取高新技術監控違法停車行為等。2014年4月,深圳交警在全國率先推行交通違法有獎舉報工作機制,向社會公告《道路交通違法行為有獎舉報范圍及獎勵標準》,形成深圳特色的交通違法行為舉報獎勵體系。2016年12月,濟南啟動“隨手拍”舉報交通違法活動,為提高“隨手拍”數據利用率,對違法者精確鎖定、精準打擊,濟南市交通管理局建議市民提供舉報線索時應對違法行為描述準確、完整,實時上傳的舉報視頻、圖片要求能記錄下機動車的違法過程,并能清晰分辨違法車輛號牌、車輛顏色和車型,最好能記錄違法駕駛人的圖像。此外,交警部門鼓勵駕駛人使用行車記錄儀舉報交通違法行為。

四、治理機場周邊違法停車的實踐機制

富勒提出的形式法治原則被公認為法治的基本原則,法治的程序品質是法律的“內在道德”能夠作為法律指引的規范基礎。法律是一種“使人的行為服從規則之治的事業”,該事業想要成功,需滿足八項形式或程序原則:(1)應具有一般性;(2)應當公布;(3)不得溯及既往;(4)應當清晰;(5)不應自相矛盾;(6)不得要求不可能之事;(7)應具有連續性;(8)官方行動與公布的規則應保持一致。[3]

具體到解決機場周邊違法停車難題,以上八項原則也具有重要啟示。例如,治理違法停車的法律規范應更為清晰明確,應最大程度地向駕駛人公開,引導駕駛人在恰當位置停車;運用各種技術手段,彌補違法現象處理不及時的弊端,駕駛人心存僥幸地鉆法律空子的可能性將大大減小,等等。

需要注意的是,富勒實際上是將執法者與公民置于合作框架之內,在此意義上,駕駛人和機場警察并非互相對立,而是為公共利益合作。例如,如無停車規范予以約束,機場周邊的交通秩序將難以保證,駕駛人接送乘客不僅耗時耗力,也很有可能與其他車輛發生交通事故。因此,駕駛人也應提高規則意識維護公共利益。這也符合現代社會行政理念變化:從命令式向社會服務轉變。結合上述國家治理違法停車經驗，我國已在治理機場違法停車方面取得了一些經驗及相關的理論成果。對此,筆者認為,有效治理機場周邊違法停車的舉措有:

(一)提高駕駛人規范停車意識

解決違法停車問題本質上是解決“人”的問題,培養駕駛人法治意識和文明素養,是根治機動車亂停亂放的最有效途徑。為此,首先,使駕駛人知曉尋找停車位過程中,存在各種經濟成本,其中的違法成本不可忽視。其次,創新宣傳方式,在傳統懸掛主題橫幅、制作公益廣告等單向宣傳形式基礎上,更多采用微信、微博等雙向互動式方法。同時,加大對違法停車的曝光度,廣泛持續宣傳違法停車對交通秩序和安全帶來的危害。最后,堅持教育與處罰相結合的原則,交管部門執法人性化會減弱違法者心理上的抵觸情緒和減少其再犯的可能性。

(二)提高執法效率和水平

借助科技提高執法效率。當前,難以短期內大量增加民警數量。因此,可以進行“勤務模式改革”,健全違法停車電子抓拍設備,增加移動執法設備等。2017年以來,北京首都機場公安交通支隊按照“做強外勤警隊、做優機關科室”的工作思路,推動警力下沉、加強外勤警隊建設,有效提高了各點位和時段的民警比例,大大提高了機場周邊違法停車執法效率。同時,交管部門落實執法透明化,使交通執法禁得起公民監督,既提升了駕駛人規則意識,也提升了交警執法水平。

(三)完善反饋機制,增強停車規范合理性

首先,深度調研,找準問題。調研顯示,機場周邊違法停車主要有出租車、網約車、私家車和員工車。通過剖析四大類車輛使用群體,有針對性地探索解決途徑。如,加強對網約車軟件和機場上客平臺的管理和優化,提高軟件使用效率。其次,充分發揮現代信息技術和電子設備作用,針對違法停車次數較多、性質惡劣、屢教不改的違法停車行為,采取針對性的限制措施;增加電子顯示牌數量,引導車輛到專車專位停放。第三,實施彈性收費和分類收費制。

(四)統籌協調,綜合治理違法停車問題

國內外違法停車現狀和現有研究成果表明,違法停車問題產生原因是多方面的,尋求綜合治理機制才能有效加以解決。首先,應增強相關法律規范的彈性。“一刀切”的停車政策、收費和處罰措施不利于解決不同人群、不同區域違法停車問題。其次,在大數據分析基礎上,對停車位數量以及收費金額進行科學配比。最后,應當建立實時有效的交通引導系統,駕駛人可以此查看各個航站樓停車場的停車車位動態及收費標準,可以進行停車費模擬計算,以幫助駕駛人快捷準確找到最合適的停車時間和地點,避免潛在的交通違法行為發生。