WTO安全例外條款的適用范圍
——以美國232調查為研究視角

李艷華

(南京師范大學,江蘇 南京 210000)

WTO安全例外條款是政治利益高于經濟利益的價值位階下的產物,是隸屬于經濟條款的政治化豁免。基于貿易自由與國家安全的現實沖突,這一設置無異于是抵制侵犯國家主權的良好的立法方式。但是,國家安全因為含義太過宏大以致于給予參與國較大的自由裁量權,故如何對其外延進行界定是一個亟需解決的問題。雖囿于各國政治和經濟基礎的差異,國家安全的運行會千差萬別,但這并不能否認WTO項下維護貿易自由以期尋求制度周延的合理性。此外,美國232調查試圖對WTO安全例外條款的邊界發起挑戰,不僅變相解釋國內232條款,還濫用所謂的豁免踐踏各國達致的最惠國待遇。

一、美國232調查的簡要分析

(一)法律依據和歷史調查概況

232調查是美國商務部依據1962年頒布的《貿易擴展法》第232節(收錄在美國法典第19卷1832節:19 U.S.C.§1862)對特定進口商品是否威脅國家安全而全面發起的一項貿易調查措施,其在立案之后270天向總統提交報告,總統需在90天之內對是否適用最終措施而作出決定。需要指出的是總統有廣泛的權利實施關稅和貿易配額等各項措施,此類行動需要在總統確定行動后的15天內實施。貿易232調查的啟動主體不僅包括政府部門或主管機關,還可以由利害關系方或商務部部長直接提起。

回溯232調查的歷史,1962年以來美國依據232條款共發起過26項調查,其中尼克松和福特兩位美國總統分別于1973年和1982年根據232條款以石油危機引起的國家安全擔憂為由采取過應對措施。自美國1995年加入WTO以來,僅啟動兩次232調查,包括1999年的石油調查和2001年的特礦石和半成品鋼調查,且結果均不了了之。從這些數據可以看出,美國并未頻繁發起232調查,即使政治意識形態十分敏感的八、九十年代,最嚴重的也僅涉及對伊朗石油的禁運。究其緣由,在于區域或雙邊貿易投資體制中安全審查機制的過濾以及追求最大利益化和效率化的自由貿易環境。232條款曾是一個“停滯的條款”,但在特朗普的政治謀術下成為可以翻云覆雨的利器。

(二)232條款下國家安全之意涵

國家安全這一詞語萌生于第二次世界大戰期間,美國著名專欄作家沃爾特·李普曼曾撰文指出:由于美國渴望和平的天性和地緣位置的優勢,使得美國沒有對國家安全予以應有的重視。后在樹立國家安全意識理念的推動下,232條款成為國內貿易救濟的第四種方式。相較于反傾銷、反補貼以及貿易保障措施,國家安全的界定不十分明晰,導致商務部或總統具有較大的自由裁量權。國家安全不僅可以越位上述三種救濟方式,在某種程度上也是國家政治利益高于經濟利益的產物。

在美國商務部出口管理局2001年發布的有關鐵礦石和半成品鋼的進口對于國家安全的影響的報告中對國家安全這一概念進行闡釋時指出:“國家安全”可以被廣義理解為超出了滿足國防要求的必要條件,對經濟和政府最低限度的運作有至關重要的作用的特定行業的一般安全和福祉。從中可以看出,國家安全的意涵相應從國防擴展至包含特定行業的一般安全和福祉。特定行業的指向沒有固定標準,例如2001年232調查報告中特定行業所涉28個關鍵工業部門,在新發布的2018年對鋼鐵行業報告中限定為囊括鋼鐵、鋁業、汽車、飛機、造船和半導體等16個關鍵基礎設施部門。

在國家安全條款的啟動層面,《貿易擴展法》232節第(b)(3)(A)條規定,商務部長對進口產品在一定的數量或在一定情況下對國家安全的影響進行報告并就相關發現提出建議。這里的“一定的數量或一定情況”的認定交由商務部的貿易經驗或專業知識,而非具體數據指標,不過在特定時期可能轉化為一種潛在的政治手段,從而引發濫用。此外,該款也未表明需要造成類似兩反中的實質性損害、實質性威脅和實質性阻礙的結果,言外之意,不需要危害國家安全的現實性,只要屬于商務部的國家安全威脅閾值即可啟動。

(三)232調查的過程梳理

2017年4月19日美國商務部就進口鋼鐵是否影響國家安全啟動了232調查,隨后一周,在2017年4月26日其就進口鋁制品再次啟動232調查程序,并且要求利害關系方提供書面評議以及相關數據等。此次調查的開展完全依憑《貿易擴展法》第二百三十二條。首先就是否遵循“國家安全”概念而言,美國對于“國家安全”做了迂回解釋。其一,國家經濟安全屬于國家安全的分支,是特定行業的一般安全和福祉。而大量的鋼鐵和鋁制品進口嚴重排擠了國內相關產業的發展,使美國喪失近14000個鋼鐵工作崗位,對于緊急情況下的國家經濟會造成不可估量的損失。特朗普在總統行政備忘錄中指出:對美國國家安全而言至關重要的鋼鐵和鋁產業,正在“被不公平的海外貿易破壞”。其二,鋁鐵貿易會關涉軍事即國防安全。美國紐柯公司首席執行官費里奧拉認為鋼鐵在國家安全中起著至關重要的作用,紐柯公司為潛艇、坦克應用開發的裝甲板等級鋼板,因此鋼鐵在軍事上的應用很多。再者,啟動美國232調查的理由在于滿足232條款的適用要件,即“一定的數量或一定的情況”。就前者而言,報告的結論指出美國鋼鐵進口量是出口量的4倍,鋼鐵需求速度放緩,并且導致就業率下降35%。可以看出,鋼鐵的進口數量呈現飽和狀態,并且對于國家的就業產生重要影響。而后者的一定情況是指由于中國的過剩產能導致大量的鋼鐵流向美國,從而破壞國內的正常產業環境。最后,報告還考慮了其他因素,即允許在缺乏足夠國內產能或考慮國家安全的前提下,美國企業可以請求排除特定產品。

二、WTO安全例外條款的適用范圍

(一) WTO安全例外條款的產生背景

安全例外條款的法律淵源是GATT1994第二十一條。1947年4月,在美國的倡導下,ITO憲章將一般例外條款與安全例外條款進行區分,國家安全則是安全例外條款的核心語詞。其后,安全例外條款從貨物貿易延伸至服務貿易以及與貿易有關的知識產權等諸多領域。普遍觀念認為:自由貿易理論和比較優勢理論通常帶來的好處應服從于各國維護主權與安全的需要。因此,如果一國的國防和安全依賴于造船、鋼鐵等行業,有關國家在很大程度上可能會不顧成本及其他因素的考量對這些行業加以保護。正是由于這種重要性,國家基本安全利益才會成為自由貿易體制的一項例外。在當時的背景下,國家安全主要是指國防等具有軍事意義的概念,即使各國向貿易自由拋出了橄欖枝,戰爭還是時代的主旋律,只有武力才能壓制一切。

(二) WTO安全例外條款的適用范圍

1.適用范圍。GATT第二十一條規定:本協議的任何規定不得解釋為:(a)要求任何成員提供其認為如披露則會違背其基本安全利益的任何信息;或(b)阻止任何成員采取其認為對保護其基本安全利益所必需的任何行動;(i)與裂變和聚變物質或衍生這些物質的物質有關的行動;(ii)與武器、彈藥和作戰物資的貿易有關的行動以及與此類貿易所運輸的直接或間接供應軍事機構的其他貨物或物資有關的行動;(iii)戰時或國際關系中的其他緊急情況下采取的行動;或(c)阻止任何成員為履行其在《聯合國憲章》項下的維護國際和平與安全的義務而采取的任何行動。從上述規定的構架可以看出,GATT將WTO安全例外條款劃分為3個維度,第一個維度在于違背安全利益的“信息”,并賦予參與國自由裁量權,由其決定何為基本安全利益。第二個維度是阻止安全利益所必須的任何行動,通過示例的方式將裂變和衍生物以及武器彈藥和作戰物資有關的行動納入其中,并以時間限制戰時情形和限制緊急情況來為第二維度兜底。但終究以“其認為”來對國家安全例外條款尋求參與國突破。第三個維度則上升到《聯合國憲章》的范疇,阻止其維護國際和平與安全的義務。第一個維度的語義似乎陷入了舉證制度中舉證豁免的怪圈,成員國雖具有較大自決權,但闡釋空間有限,只能從“基本安全利益”找尋突破口。第二個維度的立法方式在彌合周延性的同時,又假定為各參與國度量身定做一套相對式的自我裁定的封閉性規范。

第二個維度的第一項是強調裂變和裂變物質的衍生物等有關的行動,因為無核化已由全世界達成共識,故作為國家安全例外是毋庸置疑的。第二項是直接或間接供應軍事機構的其他貨物或物資有關的行動,這意味著軍民兩用物資也涵蓋在安全例外條款之內。冷戰時期,基于特定的時代背景,巴黎統籌委員會將許多“軍民兩用物資”納入出口清單曾經引起爭議,因為很難區分軍用和民用的界限。但是,當今和平與發展是世界的主旋律,雖然軍事力量對于一個國家的發展至關重要,“軍民兩用物資”納入安全例外條款的范圍應當有所限縮。在實際操作中,筆者認為應當具體考量交易雙方的身份背景、貨物最終走向以及交易數量等因素,如果一味追求所謂的國家安全,將有可能置貿易發展于不顧。需要指出的是第三項則更加模棱兩可,何謂“緊急情況”,成了眾多國家應用“國家安全例外條款”的“安全條款”。基于其他緊急情況與戰時并列,我們可以得出緊急情況是與戰時程度相當并對國家安全產生重大影響的情形。在范圍限定上,緊急情況不是國與國之間純粹的貿易絕對優勢而導致的產業損害或國際收支失衡,而是由于損害成員的政治安全、國防安全、領土安全、境內國民安全和國際和平安全的危機事件引起的。在時間限定上,不應該是歷經一段時間所爆發,而應當是突發性事件并具有緊迫的威脅。此外,在三項情形的前置性條款中,有必需這一語詞的限制。首先,從解釋主體來看,取決于采取措施的成員國。WTO上訴機構在審理“委內瑞拉等國訴歐共體香蕉案”的過程中,將 GATT第二十三條序言視為屬于成員的“自決性”規范。其次,從解釋基準來看,雖然實踐中并沒有形成統一的理解,但是此處可以借鑒一般安全條款對于“必需”的界定。在對三個梯度的個性做適當闡釋之后,還應結合共性問題來對整體范圍進行把控,即何為基本安全利益。筆者將圍繞傳統與新興的“國家安全觀”來對基本安全利益的合理內核以及外在限制做進一步的說明。

2.“國家安全觀”釋義。傳統的“國家安全觀”通常限于國家軍事安全,包括外國敵對勢力的入侵或刺探情報,外國軍隊侵犯一國的領土安全以及外國利用他國的宗教或民族矛盾來支持反政府武裝或其合法代言人。進入20世紀70年代后,國家安全被賦予新的內涵,9·11事件、棱鏡門事件等一系列事件的發生,讓國家安全不再僅僅是銅墻鐵炮下的軍事行動,而是可以通過其他形式來進行滲透,從而擊潰國家的安全防線。基于互聯網的虛擬性、快捷性與隱蔽性等特點,當今侵犯國家安全的渠道在此方面十分猖獗。鑒于此,美國當局甚至提出絕對安全的概念,涉及金融、通信、環境、能源、糧食等領域,俄羅斯在此方面也做了卓有成效的區分。筆者認為,即使在新的形勢下國家安全的意涵有所擴充,在“國家安全例外條款”層面還應做必要的限制,以防止被別有用心者所濫用。其一,國家安全的涵攝閾值應為政治安全、國防安全、領土安全、境內國民安全和國際和平安全或通過其他安全從而間接影響上述安全并造成一定威脅。“綜合安全”只是國家的政治產品,是當權者為了更加詳細的劃分本國的安全領域而統合下的產物。當上升到國際層面,就轉化為有限的新形勢下的國家安全觀。否則貿易保護將會大行其道,貿易自由形同虛設了。其二,國家安全受制于約文解釋。為了符合GATT1994第二十一條的主旨,參與國在行使自由裁量權的同時,應考慮該條款的示例性限制,即與裂變物質有關的行動、與武器彈藥直接或間接相關的行動以及個案分析下的戰時或其他緊急情況下的活動,且受制于上位法《聯合國憲章》。例如,1975年瑞典政府決定對鞋類進口實行全球配額,并以違反第二十一條為依據,其認為鞋類大量進口引起了國內產業的低迷,勢必影響到必需品的自我供給,由此威脅到國家的安全。后該措施遭到眾多參與國的質疑,瑞典迫于壓力而停止相應的貿易舉措。結合二十一條設置的初衷,如果這種不計成本、不遺余力的排外,WTO條款的設置無異于成為他國貿易保護的工具而已。

三、232條款WTO之合規性分析

232條款是國家安全例外條款在美國的轉化適用,故其范圍應該限制在WTO的框架之下。倡導程序正義的美國似乎在國家安全的實體內容上顯得力不從心,《貿易擴展法》是232條款的形式淵源,其僅規定對于特定商品適用國家安全,雖在政府報告中言明國家安全超過國防安全這一限制,但卻唐突的指出亦包含對經濟和政府最低限度的運作有至關重要作用的特定行業的一般安全和福祉。筆者認為,通過厘清新形勢下WTO安全例外條款的適用邊界,可以為美國232條款的合規性提供參照。

首先,就美國對于國家安全的第一層理解為超出了國防要求的必要條件。新形勢下的國家安全也超出了純粹的軍事范疇,而更加關注新興的恐怖主義襲擊、宗教極端勢力滲透以及互聯網下對國家安全信息的侵犯。所以美國對國家安全的這一解釋符合時代發展趨勢,并且與WTO國家安全的動態意涵相吻合。其次,對經濟和政府最低限度的運作有至關重要的作用的特定行業的一般安全和福祉這一表述太過寬泛,以至于超出了WTO安全例外條款國家安全的約文解釋。一般安全和基本安全應當是翻譯之緣由,最低限度似乎也向必要這一詞語靠攏,關鍵是就特定行業而言美國可以根據時代變遷而自行界定,這就為美國規避實質“國家安全”提供了合法性證成。其實WTO安全例外條款詳列了各種情況,并且形成較為科學的立法模式。美國如此表述,擴張了其本有的自由裁量權。具體到美國對于進口鋁鐵采取的232調查,可以將其規劃到b項下的ii款,即與直接或間接供應軍事機構的其他貨物或物資有關的行動。此外,在調查的啟動條件上,未對一定數量或一定情況給出具體基準,且不要求有現實的威脅或損害,這不禁讓筆者想到b項下的iii款,即戰時或其他緊急情況下采取的行動。對于前者,未采用緊急情況而限定,而是采用一個中性詞語來替代,從而遮蔽了國家安全條款啟動的嚴苛性。在總結影響因素的最后,用與國家經濟利益有緊密聯系的國家安全作為歸納,再次驗證了美國的國家安全的側面是經濟安全,可見美國在赤裸裸的向WTO宣戰。

結語

232條款在歷經塵封之后再次被啟動,一方面性格變幻莫測的特朗普總統認為全世界都在占美國的便宜,他在用商人的視角來玩轉政治,并以兩反措施并未奏效為由來聲討全世界。加之232條款的啟動不影響其他救濟措施的采用,組合拳的應用無異于增加了美國在貿易戰中最后獲勝的幾率。而且232條款賦予總統或商務部較大的自由裁量權,啟動帶有靈活性與隨機性。WTO目前亦未對安全例外條款進行實質性解釋。面對這一合理懷疑,中國短時間無法尋求其他途徑加以徹底解決。倘若上訴至爭端解決機構,以其國內法違反WTO安全例外條款為理由可行性不強。從貿易策略來看,誰擁有加碼的勇氣,誰在最后的談判桌上就有更大回旋的余地。故如何建立起溝通的橋梁,如何讓美國更加清晰的認知中國是得以徹底消解232冷戰思維這個癥結的唯一路徑。