淺析鄉村法律顧問工作制度

張鵬霖

(山西恒一律師事務所,山西 太原 030012)

2017年10月18日習近平總書記在黨的十九大報告中提出了鄉村振興戰略，指出：農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略。2018年9月，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。而健全和完善基層法律服務，是實現鄉村振興戰略規劃的必要保障。

各級司法行政部門積極響應國家鄉村振興戰略規劃要求，采取有效措施持續擴大法律服務覆蓋范圍、充實法律服務隊伍力量、提升法律服務質量，其中完善鄉村法律顧問制度、安排律師等法律工作者進基層擔任法律顧問就是做好基層法律服務工作的一個重要舉措，也是便民法律服務的具體體現。但是作為服務我國鄉村基層的一項重要的便民惠民措施，單單從概念層面展開討論顯然是不足以為據的。因此，分析對比鄉村法律顧問制度的發展歷程及各地的實施效果并找出其中所存在的問題，才能進一步推進鄉村法律顧問制度在全國有效開展，更好的服務于鄉村振興戰略。

一、省內外各地鄉村法律顧問工作發展概況

在黨中央鄉村振興戰略的指引下，律師進社區擔任法律顧問開展法律服務工作的社區法律服務模式得到進一步推廣。司法部于2018年開始大力加強和規范村(居)法律顧問工作，專門印發通知，部署在全國范圍內推進村(居)法律顧問全覆蓋。截止2018年底，全國65萬個村(居)基本實現法律顧問的全覆蓋，近20萬名律師積極參與，方便老百姓就近享受普惠性“法律診療”服務。同時，積極創新工作方式，探索推進“互聯網+村(居)法律顧問”，建立村(居)法律顧問微信群40多萬個，實現律師服務群眾“零距離”。一年來，廣大律師為村(居)民和村(居)自治組織提供法律意見、法律咨詢和法律幫助數百萬次，律師等法律工作者進鄉村擔任法律顧問，成為最大限度的將有限的法律資源整合，調解農村群眾矛盾和滿足群眾法律需求，解決農村社會治理水平低和法治思維欠缺的問題的得力措施。在推動基層依法治理、服務保障民生、維護社會和諧等方面發揮了重要作用。

在我國的經濟發達地區，鄉村法律顧問制度起步早，發展快，迄今已形成了相對完善的鄉村法律顧問制度體系。例如，在浙江省寧波市，自2007年開始，在全國率先實施了“一村一顧問制度”工程， 出臺了寧波市開展農村法律顧問制度的實施意見，指導鄉村法律顧問制度的實施。寧波市通過政府財政承擔法律顧問聘用費用的形式，為全市2554個建制村配備了法律顧問，實現了百分之百覆蓋， 在全市范圍內建立起鄉村法律顧問制度。廣東省也大力推廣法律服務進社區，嘗試通過以政府購買法律服務的形式，為全省范圍內的每一個建制村配備一名法律顧問。截止到2015年5月底,全省已經實現近2.6萬個村(社區)的律師法律顧問全覆蓋。在山西，自“六五”普法以來，在省司法廳的領導下，省內各地各級司法行政部門集中資源開展“一村(社區)一法律顧問”工作，至2017年業已實現為全省29736個社區(村)配備了法律顧問，實現法律顧問農村、社區全覆蓋。此外，為響應國家大數據信息化發展的號召，山西省為100個鄉村和社區基層配備了智能化的法律服務機器人。鄉村法律顧問機器人的上崗，是山西“一村(社區)一法律顧問”的拓展和延伸，此舉更有助于推進鄉村法治建設信息化、智能化。

具體到法律服務內容方面，當前各地鄉村法律顧問開展服務的內容主要集中在以下幾個方面：一是體現在鄉村行政委員會的組織框架層面，協助村委會創建、修改、完善村規民約和管理規定，為鄉村建設、治理提供法律咨詢和法律意見；二是集中在基層普法宣傳方面，例如開展為解決鄉村居民日常生活中可能遇到的法律糾紛的法制講座，引導、教育村民遵紀守法；三是開展針對到個案糾紛解決的免費或低收費法律咨詢活動，如代寫文書，解答村民之間的鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛、老人贍養與孩童撫養的糾紛、農村土地承包經營權的流轉、房屋拆遷補償以及遺產繼承等法律問題咨詢，必要時也會為涉及刑事案件的村民進行咨詢和辯護；四是類似于土地革命時期的馬錫五審判方式的基層司法實踐，主要表現為協助司法所、村委會參與矛盾糾紛排查調處工作，就地依法、依理開展矛盾糾紛調解，促進鄰里和諧； 五是對基層人民調解員、法律服務工作者、村(居)委會工作人員開展法律業務和技能培訓，提升其工作能力和業務水平等。

二、鄉村法律顧問制度存在的問題及解決建議

就筆者所搜集到的文獻以及數據資料來看，相比于西方發達國家如美國、日本、德國等，我國的鄉村法律服務體系仍有很長的路要走。當然，完善鄉村法律服務制度體系是一個多維度建構的事情，而拘泥于字數限制本文定然不能面面俱到。筆者認為，目前我國的鄉村法律服務體系建設中最為明顯的問題主要是基層法律服務人才隊伍建設和經費保障問題。當前階段我國的基層法律服務工作隊伍仍存在服務人員業務素質不夠高、參與服務的人才數量緊缺、基層法律服務以低收費(甚至免費)服務為主要形式，一定程度上影響持續有效開展法律服務等問題。對此，筆者認為：

(一)建立鄉村法律顧問制度的培訓體系，有效提高鄉村法律顧問人才的整體素質

應當以政府為主體，將對鄉村法律顧問、基層法律工作者、鄉村法律志愿者等為鄉村提供法律服務人員的法律素養培訓納入年度工作安排，給予經費保障，使培訓工作常態化。對鄉村法律顧問的培訓應當包括形勢與政策教育、專業知識和專業技能培訓等幾個方面的內容。在形勢政策教育方面，由于國家近些年來大力宣傳實施鄉村振興戰略，基層法律服務工作者也應當及時響應黨中央號召，加強政治思想的建設。例如，應重點培訓黨中央鄉村振興戰略規劃的重要意義和具體要求，關于普遍建立法律顧問制度、創新社會治理和加強法治建設方面的論述，本地區開展鄉村法律顧問制度的有關要求和本地社情民情分析研判等。在基礎業務知識以及技能培訓方面，應針對鄉村多發的婚姻家庭、繼承、土地承包經營權屬、宅基地及相鄰權、征地拆遷及拆遷補償等糾紛進行培訓。通過持續、系統的培訓，必將有效提高為鄉村提供法律服務人員的整體法律素養，提升法律服務質量。

(二)擴大基層法律服務工作者的數量，滿足基層法律服務工作需求

目前雖然已經實現了一村(社區)一顧問的全覆蓋，但存在一個法律工作者兼任多個村(社區)法律顧問的情形，為基層提供法律服務的人員數量還遠遠不能夠滿足鄉村的法律服務需求。吸引更多的法律專業人員加入到基層法律服務工作中已經成為迫切需要解決的問題之一。一方面應當制定或完善鼓勵政策，加大財政政策扶持力度，以使優秀青年律師和基層法律工作者愿意投身到農村地區，彌補農村地區法律資源不足的問題。另一方面，加強基層法律服務志愿者隊伍的建設。例如可以邀請已經退休的警察、法官、檢察官等人員以及對鄉村法律顧問工作開展保持高度關注的媒體人員等參與鄉村法律顧問工作。另外，以在校大學生為中心，建立高校法律專業學生實習實踐平臺，鼓勵法學院就讀學生參與到基層法律服務實踐中去。總之，采取多種措施，多管齊下、多個渠道吸引更多的法律專業人才投入到鄉村法律服務工作中來，以滿足基層群眾日益增長的法律服務需求。

(三)完善基層法律服務經費保障機制或補貼機制，體現律師的勞動和價值

目前全國各地在發展基層法律顧問工作中，對于經費處理并無統一標準，有的地方由政府購買服務，提供專項經費予以保障，比如江蘇省蘇州市就明確了經費保障標準,建立了政府購買服務的經費保障機制。有的是根據處理糾紛的數量進行財政補貼，比如廣東省的中山市實行的“以案定補”機制。當然，多數省市還沒有制定經費保障機制或補貼機制，以基層治理組織支付適當的法律顧問費用為主要模式，甚至存在由律所對提供基層法律顧問服務的律師進行補貼的情形。但是，不論是政府進行經費保障或補貼，還是基層自治組織支付顧問費用，均存在一個突出的特點就是所提供的經費并不足以體現律師的勞動和價值，一定程度上依靠律師的社會責任感和奉獻精神推進工作的開展。長此以往將會嚴重影響到這項工作的有效拓展，現在取得的成效也難以長久保持。所以，把鄉村法律顧問等基層公共法律服務納入政府購買服務項目，并按市場經濟規律支付費用是亟待解決的問題。

三、結語

鄉村振興戰略是治國安邦之本，是實現中華民族偉大復興、實現“兩個一百年”奮斗目標的重要舉措。而完善鄉村法律服務工作制度的建設是在司法服務領域響應鄉村振興戰略的最好體現。不可否認的是，我國的基層法律服務體系已日趨完善。但從未來發展的眼光來看，也應當承認現有的鄉村法律服務制度中所存在的短板。正視問題，積極作為，不斷提高服務人員素質、擴大服務團隊的人員數量，強化對服務人員的經費及執業保障，是進一步繼續完善現有的鄉村法律服務體系的應有之舉，也必將調動法律服務群體為基層提供法律服務的積極性，更好的參與到黨和國家的鄉村振興戰略偉大事業中去。