我國環境公益訴訟原告主體資格探究

劉思遙

(甘肅政法學院 法學院,蘭州 730070)

一、環境公益訴訟原告主體資格的內涵

環境公益訴訟原告主體資格,即有權提起環境公益訴訟的主體。判斷某主體是否具有環境公益訴訟主體資格,可以基于以下兩點考慮:首先,訴訟目的是否確為公益。若某主體提起環境公益訴訟其目的在于維護自身私益,則不應認定其具有資格;若該主體主張的環境公共利益中包含其個體私益,但其訴訟目的不僅僅在于維護自身私益,也在于環境公益的維護,則仍可認定其具有環境公益訴訟原告主體資格。[1]其次,某一主體是否獲得法律的授權。我國自2012年以來,陸續頒布了一些法律及司法解釋,對環境公益訴訟原告主體資格做出了相應授權限定。

總的來說，我國學界通說認為,在對各類原告主體提起環境公益訴訟進行利益平衡的基礎上,認可專門從事環境保護的國家機關和社會組織等至少兩種主體具有原告資格。

二、環境公益訴訟原告主體資格的立法現狀

(一)我國環境公益訴訟原告主體資格的立法現狀

關于環境公益訴訟原告的范圍,我國現行法律法規中有諸多規定,詳細如下:首先,在2013年1月1日施行的《民事訴訟法》第五十五條中明確規定了法律規定的機關和有關組織可以作為提起環境公益訴訟的原告。隨后,2017年6月27日修訂后的《民事訴訟法》在原有的第五十五條里加入了第二款,賦予人民檢察院在一定情形下具有公益訴訟原告資格。其次,2015年1月1日起實施的《環境保護法》第五十八條規定了符合一定條件的社會組織才可以提起環境公益訴訟,對于此款中的“社會組織”,在2015年1月7日起實施的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中也作出了具體解釋。最后,2017年11月起實施的《海洋環境保護法》第九十條第二款中規定了行使海洋環境監督管理權的部門具有環境公益訴訟原告資格。

(二)我國環境公益訴訟原告主體資格的立法不足

我國自2012年以來,陸續頒布了相關法律及司法解釋,但在應對日益增長和日漸復雜的環境污染司法救濟問題方面還存在不足。

1.環保組織的訴訟資格存在缺陷。《環境保護法》規定,“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記并且從事專門的環境保護公益活動連續五年以上無違法記錄的社會組織”具有環境公益訴訟的原告資格,此項規定限制條件過于嚴格,這在一定程度上縮減了可以提起環境公益訴訟的環保組織的范圍,從而直接導致了能夠通過環保組織提起的環境公益訴訟案件大大減少。

2.檢察機關作為公益訴訟原告的具體制度不完善。2015年7月,最高人民檢察院宣布在13個省、自治區、直轄市開展人民檢察院提起公益訴訟的試點工作,在2017年6月27日修訂后的《民事訴訟法》中賦予人民檢察院以公益訴訟原告資格,2018年3月2日起實施的最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》較為詳細地規定了人民檢察院作為原告提起公益訴訟的相關法律適用。從以上法律法規中可以看出,檢察機關作為公益訴訟原告的具體制度在日趨完善,但就當下來看,相關具體司法程序和法律適用方面仍存在一些不足和缺陷,例如,訴訟費用的承擔問題未作具體規定、舉證責任倒置原則的適用問題尚存在爭議等,這些問題都亟待解決。

3.行政機關的公益訴訟原告資格不明確。從我國目前的公益訴訟立法狀況來看,除了《海洋環境保護法》第九十條中規定的行使海洋環境監督管理權的部門具有環境公益訴訟原告資格外,其他行政機關是否具有公益訴訟原告資格在立法中尚無明確規定。《民事訴訟法》第五十五條中“法律規定的機關”亦無具體的規定,這就使得其它行政機關在司法實踐中處于尷尬地位。

三、環境公益訴訟原告主體資格的司法現狀

筆者通過中國裁判文書網及中國公益訴訟網等查詢了2012年1月至2017年12月的國內環境公益訴訟案例,從中可以發現,這幾年我國司法實踐中,提起環境公益訴訟的主體主要有社會組織、環保行政機關和檢察機關。

(一)環保組織作為環境公益訴訟原告

通過對2012年至2017年間41起由環保組織作為原告提起的并被法院受理且作出實體判決的環境公益訴訟案例進行梳理(可能存在疏漏且不包括被駁回起訴案件及環境行政公益訴訟案件),筆者選取江蘇省泰州市環保聯合會訴江蘇常隆農化有限公司等六家企業環境污染侵權糾紛案的例子,分析環保組織作為環境公益訴訟原告在司法實踐中的利弊。

泰州市環保聯合會以江蘇常隆農化有限公司等六家企業為被告向泰州市中級人民法院起訴,就被告的違法排污行為要求其賠償。案件的主要爭議焦點之一為泰州市環保聯合會是否為該案適格原告。泰州市中級法院經審理認為泰州市環保聯合會是適格原告。[2]

本案原告泰州市環保聯合會于2014年2月25日在泰州市依法登記成立,日常業務范圍包括維護公眾環境權益和進行環境保護宣傳等非營利性活動。被告認為原告不是《環境保護法》規定的“連續五年以上從事環保公益活動”的社會組織,所以其并非適格原告。本案中,泰州市環保聯合會是依法登記并以維護公眾環境權益等非營利性活動為主業的社會組織,并且該案判決時,新《環境保護法》尚未生效,因此泰州市環保聯合會具有原告資格。值得注意的是,法院認定泰州市環保聯合會的原告資格的原因是新法尚未生效,在新法生效后,原告就必須滿足“專門從事環境保護公益活動連續五年以上”這一條件,那么與該案原告情況相似的主體就不具有環境公益訴訟原告資格,這將排除我國相當一部分具有較高專業知識和訴訟能力的社會組織的環境公益訴訟原告資格。

綜上所述,環保組織在環境保護方面具有較高的專業知識和訴訟能力,因其中立地位使其可以更加理性地維護環境權益,并且環保組織的公益性質使其成為環境公益訴訟的最佳代表。當然,我國環保組織也有其劣勢之處。我國環保組織起步晚,發展慢,內部結構不協調,專業人員和資金缺乏,這些都會影響環保組織的訴訟能力,此外,相比較成本昂貴的訴訟,環保組織更熱衷于環境保護宣傳等低成本的活動,因此訴訟積極性并不高。

(二)檢察機關作為環境公益訴訟原告

筆者以湖北省江陵縣人民檢察院訴鐘祥市豐登化工廠土壤污染責任糾紛案為例,分析檢察機關作為環境公益訴訟原告在司法實踐中的利弊。

2016年12月,湖北省江陵縣人民檢察院以鐘祥市豐登化工廠為被告提起環境公益訴訟,要求被告對受污染土地采取修復措施。經查詢,該轄區內沒有符合法律規定可以提起公益訴訟的社會組織,且根據《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》,法院認為江陵縣人民檢察院具有原告資格。

人民檢察院作為我國的司法專門機關,擁有其他機關無法比擬的優越性,如人民檢察院聚集了許多法律專業人才、具有較高的證據收集能力和訴訟能力等,但同時也存在一些弊端。首先,有違檢察權的謙抑性。檢察權的謙抑性是指在民事訴訟活動中,檢察機關履行監督義務時應當尊重民事訴訟活動規律,以盡量溫和的方式進行監督工作。其次,檢察機關作為原告,與其訴訟監督者的身份相重疊,可能影響訴訟的公正性。

(三)環保行政機關作為環境公益訴訟原告

筆者以海南省東寨港國家級自然保護區管理局訴李某環境污染責任糾紛案為例,分析以行政機關為原告提起環境公益訴訟的利弊。

海南省東寨港國家級自然保護區管理局要求海口市演豐鎮人李某60日內搬走造成附近水域污染的養鴨場,但李某拒不搬遷,隨后,管理局向海口市中級人民法院提起訴訟。[3]值得注意的是,在管理局提起訴訟前已向李某作出了行政處罰,李某拒不履行后才向法院提起訴訟,由此可見,環境公益訴訟作為行政處罰的補充,在行政權無法有效規范社會主體行為時可通過司法權維護社會公益。

對此案的分析可以看出,環保行政機關擁有專業的人才和設備,在證據搜集、損害鑒定以及判決后的執行、止損方面都有超過其他主體的優勢,但是亦存在缺陷:第一,環保行政機關提起環境公益訴訟的法律基礎過于模糊;第二,環保行政機關的公權力機關的地位可能導致訴訟結果的不公正,第三,可能造成環保行政機關怠于履職,將一些復雜的環境糾紛推給司法機關。

四、環境公益訴訟原告主體資格的完善

(一)適當放寬環保組織適格標準,支持引導環保組織自身發展

我國環保組織作為環境公益訴訟原告的條件要求過于嚴格,并且其自身不成熟,導致其未能在環境公益訴訟中有效發揮作用,實踐中往往存在環保組織的訴訟意愿不高和訴訟能力有限等問題。筆者認為,解決上述問題的最好辦法就是適當放寬環保組織適格標準,支持引導環保組織自身發展。

1.適當放寬環保組織適格標準。筆者認為,可以將《環境保護法》第五十八條“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記”改為“依法在市級以上人民政府民政部門登記”,或者將“五年以上”從事環境保護公益活動的限定條件改為“三年以上”,這樣修改既有利于增加適格環保組織的數量,以滿足保護環境權益的需求,又不會產生因過分擴大適格環保組織的范圍而出現濫訴現象。

2.支持引導環保組織自身發展。因我國環保組織自身發展的缺陷,導致其未能在環境公益訴訟中有效履職,克服上述問題的唯一途徑就是支持引導環保組織自身發展,提高其訴訟意愿和訴訟能力。具體來說,首先要提高環保組織的專業化水平,即可以招募環境專業和法律專業人員、學習引進先進專業技術,使環保組織的自身建設與環境公益訴訟的要求相適應,逐漸由熱心環保公益的群眾性組織的初級形態向著專業化方向不斷發展。其次政府應加大對環保組織的支持力度,合理加大政策傾斜和資金支持,使環保組織更加有條件、有能力地吸引人才,引進設備,提高自身專業化水準。

(二)完善檢察機關提起環境公益訴訟的具體制度

根據我國立法現狀及立法趨勢,檢察機關儼然成為了環境公益訴訟的重要角色之一，但是就目前來看,相關配套制度仍需進一步完善。

1.訴訟費用承擔制度具體化。我國目前立法規定,檢察機關作為公益訴訟原告時,訴訟費用由敗訴方承擔,但是該項立法亦需具體之。例如,當檢察機關起訴時,訴訟費用首先應當由國家先行墊付;當檢察機關敗訴時,訴訟費用應當由國家承擔。[4]這樣設置的原因是,檢察機關在環境公益訴訟中代表的是國家,且可以制約檢察機關的濫訴行為。

2.舉證責任分配制度明晰化。根據我國目前立法,檢察機關提起環境公益訴訟適用舉證責任倒置原則。對此,一些學者持反對意見,普通公民與造成環境污染的企業之間訴訟能力懸殊,為保護公民的合法權益才實行舉證責任倒置,而檢察機關是我國司法專門機關,訴訟能力較高,故而無需再實行舉證責任倒置。[5]對這一問題,筆者認為,雖然檢察機關的訴訟能力確實高出普通公民,但是環境公益訴訟性質復雜、專業性強,與專門從事相關活動的企業相比,檢察機關的優勢并不明顯,實行舉證責任倒置也有助于提高訴訟效率。

(三)明確行政機關的環境公益訴訟原告資格

1.通過立法明確行政機關的環境公益訴訟原告資格。我國立法對于行政機關能否成為環境公益訴訟原告的相關規定過于模糊,對此,筆者認為明確行政機關的環境公益訴訟原告資格是十分有必要的,原因如下:首先,根據我國相關法律的規定,環保行政機關對于破壞環境的處罰手段僅限于罰款、責令停止破壞或者責令恢復原狀,這些措施不足以彌補環境破壞造成的不特定人的健康損害和財產損失,并且這些手段也不具有足夠的威懾力;其次,環保行政管理機關對環境侵害行為往往掌握第一手資料,且專業性較強,在證據收集、環境污染鑒定等方面有著其它主體無可比擬的優勢。通過立法明確行政機關原告資格時,還需注意行政權的謙抑性,在設置相關制度時應當對行政機關提起公益訴訟限制前提條件,譬如,行政機關對于環境侵害行為首先應作出行政處罰,違法主體若在規定期限內不予履行時行政機關才可以提起環境公益訴訟。

2.設置環境公益訴訟監察部門。為了解決環保行政機關可能將性質復雜的環境糾紛推給法院以及公權力介入可能造成訴訟結果不公正的問題,筆者認為可以設置環境公益訴訟監察部門,并建立嚴格的審查與監管制度,該部門要對行政機關職權的具體行使情況和是否可以提起環境公益訴訟進行審查監督。當行政機關想要提起行政訴訟時,必須先向監察部門申請,由監察部門審查行政機關在此之前是否已履行行政職責并作出行政行為,只有行政機關已依法履行行政職責但收效甚微,方可向法院提起環境公益訴訟。這樣,既能夠防止行政機關推諉責任和公權力濫用現象,又能夠最大限度保障環境公益。