堅持多點發(fā)力 推進合作共贏持續(xù)提升“一帶一路”區(qū)域聯(lián)合治理質(zhì)效

徐燦 蘭軍

（國防科技大學(xué) 文理學(xué)院 湖南 長沙410074）

引言

2013年9月和10月，中國國家主席習(xí)近平在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”（以下簡稱“一帶一路”）的重大倡議，得到國際社會高度關(guān)注和有關(guān)國家積極響應(yīng)。此后，習(xí)近平又實地走訪十多個沿線周邊國家和地區(qū)，并多次在中央經(jīng)濟工作會議、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議上研究部署，就落實倡議各項具體內(nèi)容作了進一步深化部署。6年來，倡議在國際社會的廣泛參與和支持下，朋友圈和影響力持續(xù)擴大，現(xiàn)已成功打造出“六廊、六路、多國、多港”的合作格局，共建“一帶一路”倡議及其核心理念已被納入聯(lián)合國、二十國集團、亞太經(jīng)合組織、上合組織等正式文件推廣。2019年4月25日第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇在北京召開，38個國家元首和政府首腦，150多個國家和90多個國際組織參會，“一帶一路”倡議的影響力迅速輻射全球，已成為當(dāng)今世界廣泛參與和廣受歡迎的國際合作平臺和公共產(chǎn)品。

一、“一帶一路”倡議化解區(qū)域“治理赤字”成績斐然

當(dāng)前，“和平、發(fā)展、治理”三大赤字是全人類共同面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。其中，治理赤字最為關(guān)鍵，是各種次生問題的根源。多年來，許多積貧積弱國家和地區(qū)，由于自身治理水平和能力的缺位，陷入了沖突和摩擦的惡性循環(huán)，社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)水平低下，國家貧窮落后。此外，由于全球治理體系、規(guī)則和能力的革新乏力，無法有效應(yīng)對全球性的安全威脅挑戰(zhàn)，導(dǎo)致大范圍區(qū)域性的秩序紊亂，而“一帶一路”倡議始終秉持共商共建共享的理念，為全球應(yīng)對“三大赤字”貢獻更多中國智慧和中國力量。

1.持續(xù)推進倡議的國際認同。中華傳統(tǒng)文明源遠流長，強調(diào)共生共榮的處世之道和治理理念，強調(diào)從天人合一的宏大世界觀來建構(gòu)命運共同體，堅持以不同文明之間的交流互鑒來避免沖突與隔閡，具有真正意義上的正義性、包容性和開放性，閃爍著樸素的理想主義光芒，是我們當(dāng)前創(chuàng)新治理理念的思想啟蒙。“一帶一路”倡議是我國致力于探索構(gòu)建互惠共贏發(fā)展模式的最新成果，自提出以來，我們以其為實踐平臺大力推動人類命運共同體的構(gòu)建，向世界回答了后霸權(quán)治理階段國際治理體系如何運作的時代之問。2016年3月，聯(lián)合國安理會通過了“一帶一路”有關(guān)決議，有力助推了“一帶一路”倡議的發(fā)展；同年11月17日，第71屆聯(lián)合國大會協(xié)商一致通過了關(guān)于阿富汗問題的決議，歡迎“一帶一路”倡議等區(qū)域經(jīng)濟合作模式，并敦促各方加強阿富汗地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，呼吁國際社會為“一帶一路”倡議的實施提供安全保障環(huán)境，得到193個會員國一致贊同。經(jīng)過多年來全世界愛好和平與發(fā)展的國家、非政府組織的共同努力，“一帶一路”倡議及其承載的共商共建共享的核心理念已廣泛納入聯(lián)合國、上合組織、亞太經(jīng)合組織、金磚國家、二十國集團等重要國際機制的成果文件或決議。共建“一帶一路”倡議正在成為促進全球共同發(fā)展繁榮、參與全球開放合作、改善全球經(jīng)濟治理體系的中國方案，已得到了國際社會的廣泛認同。

2.大力夯實治理的經(jīng)濟根基。“一帶一路”建設(shè)注重以經(jīng)濟合作為基礎(chǔ)，通過加大金融和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從雙邊和單個項目做起，不斷深化政治互信和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，進而向多邊延伸。另一方面，當(dāng)?shù)卣疄橥苿咏?jīng)濟發(fā)展而制定的政策和制度創(chuàng)造了良好的營商環(huán)境，促進了公共監(jiān)管部門的制度建設(shè)和治理水平的提高。根據(jù)2019年發(fā)布的《“一帶一路”大數(shù)據(jù)報告（2018）》顯示：截至2018年，“一帶一路”沿線國家與我國的合作水平逐年攀升，其中貨物貿(mào)易總額超過了6萬億美元，俄羅斯連續(xù)三年蟬聯(lián)榜首，隨后是哈薩克斯坦、巴基斯坦、韓國、越南。2017年中俄雙邊貿(mào)易額增長20.8%，達到840.7億美元，中國連續(xù)8年成為俄羅斯第一大貿(mào)易伙伴國。2018年上半年，中俄雙邊貿(mào)易額同比增長24.8%，達到491.38億美元，預(yù)計全年有望超過1 000億美元。[1]除經(jīng)貿(mào)投資以外，中國提供的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更是直接促進沿線各國發(fā)展的動力之源，據(jù)中國鐵路總公司數(shù)據(jù)，截至2019年3月底，中歐班列基本實現(xiàn)“去一回一”，累計開行超過了1.4萬列通達境外15個國家共50多個城市。[1]其中，僅2017年就開通了3 637列，同比增長約116%，超過之前6年總和。[2]2019年3月20日，中俄兩國在“一帶一路”倡議下，合作共建的首座跨江鐵路大橋全線貫通；正在推進的中國東北與俄羅斯遠東的合作項目，極大地助推了該區(qū)域的橋梁、道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)發(fā)展，為“一帶一路”沿線區(qū)域綜合治理打下堅實基礎(chǔ)。

3.加速優(yōu)化合作的管理機制。“一帶一路”沿線70多個國家和地區(qū)有著各自不同的政治制度、文化傳統(tǒng)和宗教信仰，經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，要在該區(qū)域建立穩(wěn)固長效的和平發(fā)展合作管理機制，必須充分凝聚起最廣泛的人民利益公約數(shù)，根據(jù)不同層次、不同地域的實際特點，構(gòu)建雙邊、多邊的合作機制。2015年5月，中俄簽署了《關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)和歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟建設(shè)對接合作的聯(lián)合聲明》，從戰(zhàn)略高度和長遠角度對“一帶一路”框架下的中俄雙邊務(wù)實合作奠定了優(yōu)化互促的基礎(chǔ)。6年來，我國先后與“一帶一路”沿線150多個國家和國際組織簽署了170多份合作文件，完成了與東盟自貿(mào)區(qū)的升級談判，加快區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（Regional Comprehensive Economic Partnership Agreement）及海合會自貿(mào)協(xié)定的磋商和談判。除此以外，在金融系統(tǒng)的治理方面，注重對金融安全的風(fēng)險管控，截至2016年6月底，36個境外反洗錢機構(gòu)與中國人民銀行簽署了關(guān)于金融情報交流合作的諒解備忘錄，58個國家和地區(qū)同中國證監(jiān)會簽署了62 個監(jiān)管合作的諒解備忘錄。[3]截至2017 年末，人民幣跨境支付系統(tǒng)（Crossborder Interbank Payment System)累計處理86個國家和地區(qū)的業(yè)務(wù)190多萬筆，總額超過18萬億元，其直接參與者31家，間接參與者677家，其中“一帶一路”沿線國家和地區(qū)41個。[2]通過加強多邊合作交流，中國還牽頭組織建立起亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和絲路基金，為沿線國家提供發(fā)展資金。通過不斷簽訂區(qū)域經(jīng)濟合作的框架協(xié)議和建立區(qū)域經(jīng)濟合作的金融機構(gòu)，不斷促進各國對經(jīng)濟管理經(jīng)驗的交流和發(fā)展，為管控和防范金融風(fēng)險，加強銀行和資本的監(jiān)管提供了良好的合作平臺。

二、“一帶一路”沿線區(qū)域公共治理任務(wù)依然繁重

隨著“一帶一路”倡議的深入推進，無論是“絲綢之路經(jīng)濟帶”還是“21世紀(jì)海上絲綢之路”的建設(shè)都取得了階段性的成果。當(dāng)前新興市場和發(fā)展中國家對世界經(jīng)濟增長的貢獻率已經(jīng)達到80% ，[4]他們利用各自經(jīng)濟實力，持續(xù)加大治理投入，已經(jīng)成為了促進區(qū)域綜合治理的強大動力，但由于全球治理體系的僵化滯后，其代表性、包容性和實效性還遠遠不夠，區(qū)域公共治理仍然面臨著新的威脅和挑戰(zhàn)。

1.地緣政治博弈隔閡仍然存在。“一帶一路”沿線各國大部分位于歐亞大陸，歷來是大國利益交匯的戰(zhàn)略要地。國際經(jīng)濟合作的“地緣政治化”是導(dǎo)致這類合作關(guān)系推進不利的重要因素。無論是美國的“新絲綢之路”計劃還是俄羅斯主導(dǎo)的“歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟”建設(shè)在這方面都有深刻的教訓(xùn)。大國傾向于從地緣戰(zhàn)略博弈視角看待“一帶一路”。美國方面，特朗普政府提出“印太戰(zhàn)略”構(gòu)想，要加強與日本、澳大利亞和印度之間的安全合作，以遏制中國在南亞、東南亞等“一帶一路”沿線區(qū)域日益增長的影響力，聲稱中國倡導(dǎo)“一帶一路”的目的是復(fù)制“明朝模式”，會要求其他國家成為北京的朝貢國。俄羅斯方面，雖然近年來中俄兩國在各個領(lǐng)域展開了密切的合作，但由于俄羅斯的歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟設(shè)想與中國的“一帶一路”構(gòu)想在區(qū)域合作的范圍與內(nèi)容上存在一定的同質(zhì)性，在今后的發(fā)展中，極易產(chǎn)生潛在的利益摩擦。此外，還有來自印度的憂心和猜忌，印度自獨立以來一直將南亞視為自己的“勢力范圍”，因而對中國在孟加拉灣、阿拉伯沿岸地區(qū)經(jīng)營港口、鐵路等設(shè)施，尤其是推動中巴經(jīng)濟走廊建設(shè)持反對態(tài)度。此外，沿線的一些中小國家也擔(dān)心“一帶一路”建設(shè)會使其在經(jīng)濟上更加依賴中國，使他們的國家安全利益受到威脅。

2.區(qū)域安全管控形勢依然嚴(yán)峻。近年來隨著國際恐怖主義和社會極端思潮的泛濫，全球范圍內(nèi)的暴恐襲擊日益猖獗。“有組織、跨國際”已成為全球化時代恐怖主義、極端主義、分裂主義的重要特征。而當(dāng)前“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的反恐合作大都依賴于點對點的雙邊關(guān)系，除了合作雙方的安全利益之外，很少顧及國際社會或其他國家利益需求，有時甚至為確保自身安全不惜損害國際社會的整體利益，這都是當(dāng)前國際反恐合作難以深入推進的重要原因。除此以外，區(qū)域性的反恐合作種類繁多，難以聯(lián)動發(fā)展。目前“一帶一路”區(qū)域幾乎都與區(qū)域性國際組織訂立反恐公約，如《歐洲制止恐怖主義公約》《獨聯(lián)體國家間關(guān)于合作打擊恐怖主義的條約》《東南亞國家聯(lián)盟反對恐怖主義公約》《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》等。[5]由于歷史、地緣、種族、宗教等原因，各個國家經(jīng)濟形勢不同、利益訴求異化、政治情況各異，區(qū)域內(nèi)部也存在緊張局勢或競爭關(guān)系，導(dǎo)致協(xié)調(diào)機制不暢，區(qū)域管理合作缺乏效率、流于形式。

3.沿線國家治理環(huán)境陰晴不定。“一帶一路”倡議是一個國際問題，更是一個發(fā)展問題。治理的好壞直接關(guān)系發(fā)展的好壞。根據(jù)2015年全球治理六項指標(biāo)（Worldwide Governance Indicator，下稱WGI）：反饋與問責(zé)、政治穩(wěn)定、政府效能、規(guī)制質(zhì)量、法治、腐敗控制等指標(biāo)顯示，“一帶一路”沿線國家平均治理水平為44.18，不僅比世界平均水平（50）低5.82，甚至不及發(fā)達地區(qū)治理水平的一半，總體水平相對較弱。北美地區(qū)治理指數(shù)為87.51，要優(yōu)于“一帶一路”沿線國家近兩倍。[6]因特殊的歷史和國情，“一帶一路”沿線國家普遍處于滋生動亂的現(xiàn)代化發(fā)展進程中，社會思潮澎湃、腐敗問題滋生、社會動蕩劇烈、區(qū)域綜合治理風(fēng)險巨大。根據(jù)WGI數(shù)據(jù)，“一帶一路”沿線“腐敗控制”指數(shù)表現(xiàn)明顯較差，總體低于全球的平均值，其中中亞、南亞等區(qū)域性國家的腐敗問題更為集中。腐敗情況反映了一個國家管理的制度化水平，與經(jīng)濟、教育、社會、文化的關(guān)系錯綜復(fù)雜，但由于部分國家正處于政治治理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的陣痛期，不可避免地存在制度設(shè)計漏洞，為“一帶一路”倡議的高水平落實蒙上了陰霾。

三、持續(xù)提升“一帶一路”區(qū)域聯(lián)合治理水平的新思考

習(xí)近平總書記在達沃斯世界經(jīng)濟論壇上提出“要堅持創(chuàng)新驅(qū)動，打造富有活力的增長模式；要堅持協(xié)同聯(lián)動，打造開放共贏的合作模式；要堅持與時俱進，打造公正合理的治理模式；要堅持公平包容，打造平衡普惠的發(fā)展模式”。在深入推進“一帶一路”倡議落實和發(fā)展的偉大征程中，要根據(jù)各國發(fā)展實際，通過不斷貫徹全球四大治理模式，從國際、區(qū)域、雙邊及國內(nèi)等各個層面多點發(fā)力，持續(xù)加強對當(dāng)前“一帶一路”建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)和威脅進行防范和應(yīng)對的能力。

1.堅持集聚“一帶一路”最大公約數(shù)，宣傳推廣總體治理觀。“一帶一路”倡議致力于構(gòu)建“去中心化”的全球治理，倡導(dǎo)國際關(guān)系民主化，必須注重集聚起沿線人民追求美好幸福生活的最大公約數(shù)，探索建立更具公正性、包容性、開放性和代表性的總體治理觀，推動“一帶一路”各國在治理中獲得更大發(fā)展，在發(fā)展中提升治理水平。除此之外，應(yīng)注重精準(zhǔn)研判沿線各國和地區(qū)的文化民俗和傳統(tǒng)文化，就模糊知識點進行研究論證，在尊重最廣泛階層需求的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)提出基于協(xié)商治理、合作治理等為特色的“一帶一路” 總體治理觀。最后，還應(yīng)積極抓好“一帶一路”相關(guān)理念的宣傳交流，在“一帶一路”區(qū)域合作平臺的建設(shè)過程中，政府機構(gòu)需努力提升國際法律素養(yǎng)以及公共外交意識和公關(guān)能力，借助國外媒體來講好中國故事。一旦遇有突發(fā)事件爆發(fā)，應(yīng)及時澄清不實和負面報道，積極宣傳“命運共同體”思想與互利共贏觀念。要善于應(yīng)對國際安全挑戰(zhàn)錯綜復(fù)雜的局面，堅持把握國際環(huán)境總體穩(wěn)定的大勢，將“一帶一路”倡議與國家戰(zhàn)略、總體規(guī)劃、文化浸潤等工作進行對接，尋求合適的切入點，切實助推“一帶一路”倡議沿線國家和地區(qū)政府與企業(yè)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，打造出融合生產(chǎn)、規(guī)劃嚴(yán)謹(jǐn)、協(xié)同跟進的區(qū)域發(fā)展新格局。要通過召開國際文化節(jié)、研討會，建立促進沿線國家政府、智庫、企業(yè)交流的“絲路國際論壇”等，不斷梳理和豐富總體治理觀的科學(xué)內(nèi)涵和理論體系，切實將總體治理觀融入沿線國家和地區(qū)人民的發(fā)展共識，持續(xù)提升“一帶一路”總體治理觀的國際影響力和滲透力。

2.不斷發(fā)掘“一帶一路”治理創(chuàng)新點，加快釋放科技驅(qū)動力。要積極吸收美歐發(fā)達國家信息技術(shù)創(chuàng)新紅利，充分利用5G通信、融媒體、云計算、人工智能等現(xiàn)代通信技術(shù)（ITC），加強“一帶一路”管理能力建設(shè)的對接溝通，不斷推進沿線國家和地區(qū)綜合治理的智能化。要注重搞好頂層設(shè)計，深入研究大數(shù)據(jù)與云安全、人工智能與安全倫理等數(shù)字安全前沿議題。要注重加快“金融+AI”和“管理+IA”的技術(shù)運用，打造出“一帶一路”安全治理AI、防范網(wǎng)上網(wǎng)下攻擊的雙重“防火墻”，精準(zhǔn)評估沿線國家和地區(qū)的安全狀況。要注重維護區(qū)域數(shù)據(jù)安全秩序，加強數(shù)字“一帶一路”建設(shè)，針對全球數(shù)字鴻溝，加快推進沿線國家和地區(qū)信息傳輸系統(tǒng)建設(shè)，通過優(yōu)化陸纜和海纜布設(shè)，建立多邊、民主、透明的全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體。要積極對接沿線國家創(chuàng)新發(fā)展新需求，推動各類創(chuàng)新資源有效整合，引入先進信息化管理理念和創(chuàng)新思維，為“一帶一路”經(jīng)濟合作和安全管理打造“創(chuàng)新高地”與“發(fā)展引擎”。除此以外，還要廣泛集聚沿線國家與地區(qū)的創(chuàng)新要素，加強各類科技組織合作交流，建立創(chuàng)新中心，成立科技聯(lián)盟，設(shè)立科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化基金，持續(xù)推進科技成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和在沿線國家的應(yīng)用示范，以創(chuàng)新驅(qū)動促進綜合治理提質(zhì)增效。

3.切實助力“一帶一路”人才國際化，積極促推建設(shè)融合度。國際化人才是當(dāng)前各國重要的戰(zhàn)略資源，對于提高綜合國力，促進各機構(gòu)組織高效對接融合具有重要作用。在當(dāng)前國際化管理人才的激烈搶奪中，人才培養(yǎng)和開發(fā)必須符合“一帶一路”建設(shè)的新挑戰(zhàn)和新要求，適應(yīng)新時代經(jīng)濟社會的新形勢和新指向。要堅持創(chuàng)新人才培養(yǎng)理念，暢通政企交流平臺，幫助廣大青年參與、投身到綜合管理崗位上，從而實現(xiàn)人才跨部門、跨國家、跨行業(yè)流動。要注重科學(xué)設(shè)計國際化管理人才培養(yǎng)戰(zhàn)略計劃，培養(yǎng)大批具有國際視野、通曉國際規(guī)則、能夠參與國際事務(wù)和國際競爭的國際化人才。要注重積極發(fā)揚企業(yè)家精神與工匠精神，堅持創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造，打造規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細化的現(xiàn)代管理模式。要注重適應(yīng)沿線區(qū)域管理特點，強化政企之間的整合對接，探索開放人才培育合作新路徑，如借助“一帶一路”相關(guān)企業(yè)交流實踐平臺，構(gòu)建聯(lián)通內(nèi)外的聚才選才用才機制，不斷提升培育的精準(zhǔn)度和核心的競爭力。要積極引入國際先進管理人才，在吸收本地公司優(yōu)勢資源后，通過海外并購、中外合資等方式，將企業(yè)自身優(yōu)勢與海外資源進行有機整合。要積極推出人才激勵機制，設(shè)計科學(xué)合理的績效考評體系、股權(quán)激勵機制與財政補貼政策，切實集聚起全球優(yōu)秀的管理人才為“一帶一路”建設(shè)治理提供智力保證。

4.堅持打造廉政共同體，切實加強“一帶一路”治理法制化。在尊重各國主權(quán)的基礎(chǔ)上，“一帶一路” 倡議堅持平等參與、互利共贏，不復(fù)制發(fā)展模式，不輸出意識形態(tài)，這一原則為國際社會的平等參與和民主協(xié)商提供了制度性治理保障。要堅持公正廉潔、科學(xué)高效，牢固樹立法治思維和堅持問題導(dǎo)向，切實抓好“一帶一路”安全治理總體規(guī)劃和統(tǒng)一部署。要不斷完善國家層面的海外利益保護制度，加快建設(shè)政府公共服務(wù)平臺，盡快建立對外投資的企業(yè)行為制度規(guī)范，杜絕行賄、有償交易等不正當(dāng)金融競爭行為，推出系統(tǒng)有效的監(jiān)管和防范政策。要積極搭建境外風(fēng)險預(yù)警及安全防控網(wǎng)絡(luò)，提高各國政府部門分工協(xié)作效能，吸引專業(yè)防護治理力量參與海外利益保護，形成中央、地方政府、駐外使館、企業(yè)等多位一體、聯(lián)動靈活的安防工作機制。要廣泛發(fā)揮國際法律援助組織等非政府性盈利組織在信息渠道、管理經(jīng)驗和外事處理等方面的專長，在宗教民俗、法律政策等服務(wù)內(nèi)容上加強合作，建設(shè)“一帶一路”區(qū)域風(fēng)險防范基金和框架協(xié)議，推動形成公平公正、專業(yè)高效的爭端解決機制，全力打造安全穩(wěn)定高效的法制“廉潔之路”。