中國-東盟命運共同體背景下刑事情報合作研究

蔣 巍

（廣西警察學院 偵查學院，廣西 南寧 530023）

黨的十九大報告指出，要“堅持和平發展道路，推動構建人類命運共同體”。東盟是中國合作發展的優先方向和“一帶一路”建設重點地區。習近平在2019年2月向中國-東盟媒體交流年開幕式致賀信，指出中國與東盟已進入全方位發展的新階段。中國與東盟在“一帶一路”建設、自貿區建設和雙邊與多邊合同平臺建設已經取得了不少成果。在“互信、互利、平等、協作”安全觀的基礎上，打造更高水平的中國-東盟戰略伙伴關系，構建更加緊密的中國-東盟命運共同體已經成為中國與東盟未來發展的方向和目標。

中國與東盟山水相連。長期以來，跨國跨境犯罪活動層出不窮，毒品犯罪大案要案時有發生，各種走私、洗錢犯罪活動屢禁不絕，恐怖組織和勢力興風作浪，還在不斷制造事端，跨國網絡詐騙等新型犯罪活動頻發，給中國-東盟的打擊跨國犯罪活動帶來了極大的壓力。隨著中國與東盟各國經濟往來和多領域合作的不斷深入，中國如何立足和平發展、合作共贏的時代潮流，共同打擊恐怖主義和跨國犯罪活動，維護地區和平穩定，服務于“一帶一路”建設和中國-東盟命運共同體的構建，加強中國與東盟國家刑事情報的全方位合作，就成為當前急需研究和亟待解決的重要課題。

一、問題的提出

（一）中國-東盟刑事情報合作的理論基礎

東盟是發展中國家具有代表性的國際組織之一，其內部有著較為完善的安全合作機制，深刻影響到東南亞地區的發展與穩定[1]。近年來，中國的西部大開發戰略和“一帶一路”建設日漸深入，與東盟各國的合作也越來越密切，而在國際反恐的嚴峻形勢下，中國-東盟刑事情報合作的重要性日益突出。在反恐和打擊跨國刑事犯罪方面，中國與東盟已經從“雙邊合作”向“區域合作”邁進，已經有了廣泛的交流與合作。由于中國與東盟各國在政治制度、社會意識形態、宗教信仰、經濟價值與文化價值取向等方面，存在著一定的差異，因此刑事情報合作需要排除一些障礙和不利影響，建立互信，以遏制恐怖活動和減少違法犯罪活動為目標，全方位開展刑事情報合作，形成良好的合作氛圍。中國-東盟存在一些敏感地區，例如湄公河流域、金三角等，如何在這些敏感地區設立起長效的聯合執法機制，并在區域司法主權的框架下探討執法和引渡問題，成為中國-東盟刑事情報合作需要解決的一個關鍵節點。在《東盟憲章》簽訂之后，以前較為松散的東盟組織逐漸認識到成員國相互依存的重要性，組織制度更加緊密。由于各國國情的不同，刑事情報合作要達到“安全共同體”的要求，還需時日。2018年第33 屆東盟峰會和第21 次中國-東盟（10+1）領導人會議，中國與東盟各國一方面檢視了《東盟共同體愿景2025》、《東盟一體化倡議第三份工作計劃》和《東盟互聯互通總體規劃2025》的落實情況，另一方面將網絡安全問題、反恐問題、抵御跨國犯罪作為東盟一體化建設新興議題開展討論。這些文件和達成的共識，奠定了當前中國與東盟情報合作的理論基礎，因而，刑事情報合作作為中國-東盟進一步深入合作打擊恐怖主義和跨國犯罪的先決條件而進入了研究視野。

（二）中國-東盟刑事情報合作的實踐分析

中國與東盟的反恐任務和打擊跨國犯罪任務有所不同，在舉措和對策方面存在區別。中國的恐怖主義威脅主要來自“東突”勢力，西線反恐是重中之重。“上合組織”的建立更加有效地進行了反恐合作。中國在陸地上與東盟國家的越南、老撾、緬甸接壤，海上與馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓、新加坡、文萊等國隔海相望，打擊跨國犯罪的戰線更長，情況更為復雜。總的來看，中國與東盟聯合打擊跨國犯罪的合作區域廣泛，雙方的目標也逐漸趨向一致的。一是東盟各國的華人較多，無論是恐怖主義活動還是跨國犯罪活動，這些國家的華人往往會成為被襲擊的目標，這就需要中國與東盟進行更深的刑事情報合作交流，以保護華人在當地的利益。例如2011年10月5日的“湄公河慘案”，中國的“華平號”和“玉興8 號”兩艘商船在湄公河金三角水域遭遇襲擊，13 名船員全部遇難。事件發生之后，中國與泰國緊密合作，嚴懲了犯罪兇手，這是中國-東盟刑事情報合作的一個典型例子[2]。二是東南亞國家通常會成為“東突”恐怖分子的跳板。例如2014年3月1日發生的昆明火車站暴恐案，就有多名犯罪嫌疑人逃往東盟，中國與東盟各國迅速進行刑事情報交流，對犯罪嫌疑人進行國際抓捕，其中有4 人被印尼警方抓獲[3]。三是中國-東盟有著共同的戰略利益。“一帶一路”建設凸顯了國際大通道建設的重要性，而毒品、走私、洗錢、販賣人口等犯罪活動危害了區域安全和國家安全，惡化了周邊地區的投資環境，這就需要中國與東盟緊密合作，最大力度打擊跨國犯罪。

隨著跨國有組織犯罪、網絡高科技犯罪的日益活躍，中國-東盟必須在刑事情報方面進行更深入的合作。相對來說，湄公河流域是犯罪活動的高發區，對該地區要重點對待，使聯合執法常態化。由于受到國際與周邊地區的局勢影響，東盟各國與中國西南地區的非傳統安全問題日漸增多，需要雙方不斷加強刑事合作交流，共同打擊違法犯罪活動。例如泰國為了降低湄公河流域的犯罪率，積極與中國合作，除了開展聯合執法行動、情報交流活動之外，還推出了公眾警示、預備性演習等多項舉措。中國-東盟的警務合作不斷加強，面對跨國犯罪的挑戰，雙方執法部門進行積極的合作，取得了顯著的成效，但是，還有不少地區的安全形勢依然嚴峻，維護地區安全的任務繁重，要不斷創新刑事情報合作的模式，提高雙方執法部門應對風險的能力，進一步擴大合作的范圍[4]。我們還應充分借鑒《上海合作組織反恐主義公約》的成功經驗，將反恐金融工作在“一帶一路”倡議實施的過程中鋪展開來，建立更加完善的區域間的情報共享機制。[5]總的來說，中國-東盟刑事情報合作還有較大的延伸空間，在遏制跨國犯罪活動方面還需要積極探索。

二、中國-東盟刑事情報合作現狀

中國與東盟聯手打擊跨國刑事犯罪活動，加強刑事情報合作，無疑能夠為區域經濟發展創造更多的助推動力和有利契機。十多年來，中國-東盟刑事情報合作包括安全部門的信息交流、打擊刑事犯罪聯合行動的信息共享、洗錢等金融犯罪、反恐等安全情報的交換等等，有了新的進展和突破。特別是近年來，刑事情報合作以及進入了快車道。

2015年5月，第13 屆東盟地區論壇反恐與打擊跨國犯罪會議肯定了近年來中國與東盟在執法安全領域取得的務實合作成果，一致認為地區各國應高度重視執法安全合作，堅持多措并舉打擊跨國犯罪，制定了《反恐與打擊跨國犯罪2015-2016年工作計劃》[6]，其中刑事情報合作是反恐與打擊跨國犯罪的重要一環。全國人大第十二屆第二十八次會議通過了《中華人民共和國情報法》，其中第十三條規定“國家情報工作機構可以按照國家有關規定，開展對外交流與合作”。2017年12月啟動瀾滄江-湄公河執法安全合作中心以來，召開了情報融合與案件協查年度會議，協助緬甸等國進行情報信息交換網絡設備建設，在信息設備基礎建設合作、刑事情報融合方面取得了顯著效果。

早在2004年，中國最高人民檢察院就發起了“中國-東盟成員國總檢察長會議”。會議的目的是在各國總檢察長層次進行會晤合作，加強雙方檢察機關的合作交流，探討跨國刑事犯罪的打擊策略，推動刑事情報深度合作，多年的實踐證明，定期會議機制對于打擊跨國刑事犯罪是非常有效的。中國與東盟有漫長的“海上絲綢之路”。目前，中國-東盟的海上執法機構已就刑事情報合作已經建立了中國-東盟法律合作與發展高層論壇、中國-東盟執法合作研討班、中國-東盟法律事務論壇等交流平臺，進一步拓寬了合作空間。

三、中國-東盟刑事情報合作存在的主要問題

（一）國家主權糾紛存在不利影響

中國與東盟一些國家在南海問題上存在較多的爭端，有些區域還非常敏感，這在一定程度上影響到中國-東盟刑事情報合作的發展。關于南海問題的糾紛主要有兩個，一是領海、大陸架和專屬經濟區的劃分，二是島礁主權的歸屬。這兩個問題牽涉到錯綜復雜的主權糾紛。主權問題和國家安全如果長期得不到解決，勢必會影響到刑事情報合作。一般來說，國家主權問題采用協商的方式進行解決，對于雙方都較為有利，只要彼此對問題的解決有誠心，將能惠及到諸多領域的合作。當然，中國-東盟刑事情報合作也可以采取一些巧妙的做法，以回避主權爭議問題，例如中國-東盟2006年簽訂的《亞洲地區反海盜及海上武裝劫船只合作協定》就指出：“本協定的任何規定以及依據本規定實施的任何行為或活動不影響其他締約方在涉及領土主權或任何海洋法問題的爭端上所持的立場。[7]”

（二）法律層面缺乏明確規定

國際公約中的《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》對秘密偵查作了明確規定，這對公約締結各國提供合作的法律基礎。但是，在中國-東盟簽訂的相關條約中，并沒有規定相互提供秘密偵查刑事司法協助和刑事情報共享機制的內容。隨著中國-東盟警務交流的日益頻繁，在警務合作的框架之下部分案件也開展了刑事情報合作，但是如果長期沒有相關法律做基礎，一旦中國-東盟警察機關的交流受限，勢必影響刑事情報合作工作。由此可見，中國-東盟打擊跨國犯罪，除了繼續保持和拓展當前刑事情報合作外，還需盡快從司法協助條約和國內法層面予以明確規定。

（三）司法合作機制不夠完善

刑事情報合作需要在司法上有足夠的支持。就目前的情況看，中國-東盟的司法合作尚不完善，很多領域還處在起步階段。由于國家與國家之間存在政治、法律等制度和文化傳統的差異，東盟各國內部的法治水平也參差不齊，刑事司法合作需要有更深入的發展，才能滿足中國-東盟刑事情報合作的需要。目前中國-東盟簽署了四個反腐敗諒解備忘錄、六個引渡條約、五個刑事司法協助條約。但還有一些國家未與我國簽訂刑事司法協助條約和引渡條約，這導致了中國-東盟刑事情報合作的渠道不寬，合作的方式也較為單一。盡管中國與印度尼西亞、菲律賓、泰國、越南、老撾等五國簽訂了刑事司法協助條約，但在條約中協助提供犯罪情報信息規定存在缺失，在共同調查取證或者追捕罪犯方面缺少法律依據，也未納入刑事司法協助范疇，這就使得情報合作的穩定性不強。

（四）刑事情報信息渠道不暢

根據當前的中國-東盟情報合作現狀來看，情報機構或者情報共享系統依然存在著一定的壁壘，這對情報的協調和交流造成了較多的阻礙，有些情報的分析研判較為困難，這在一定程度上降低了分析人員的積極性，造成了惡性循環現象的發生。另一方面，由于中國與東盟各國經濟發展不平衡，在刑事情報工作中人工智能、大數據、云計算等高科技領域使用水平參差不齊，有個別國家甚至僅僅使用傳統的人力情報工作方式，缺乏統一的網絡刑事情報研判平臺，情報共享渠道不暢，情報預警機制不足。

（五）刑事情報合作程序比較繁瑣

中國公安機關在辦理刑事案件過程中，向東盟國家提出刑事司法協助請求時，需要通過中國公安部、司法部、東盟國家刑事司法協助中央主管機關和具體執行刑事司法協助請求的機關等四個環節。[8]一方面，由于情報具有很強的時效性，我國在請求刑事情報協助發起后，往往由于程序繁瑣、司法協助效率低下，導致公安機關情報獲得耗時冗長，與刑事偵查兵貴神速的指導思想相悖。另一方面，由于我國發起刑事情報合作次數較多，如果被請求的國家沒有直接利害關系，就很難做到投放更多的資源去收集刑事情報，而我國公安機關又不能夠完全介入，這樣對于情報收集和辦案結果無法完全把握，從而處于被動地位。

四、中國-東盟刑事情報合作的提升

（一）刑事情報合作需要法律體系的支撐

互聯互通是‘一帶一路’建設的核心。2016年第19 次中國-東盟領導人會議通過《中國-東盟建立對話關系25 周年紀念峰會聯合聲明》，同意共同推進《東盟互聯互通總體規劃2025》與“一帶一路”倡議進行對接。刑事情報也必須要在中國-東盟命運共同體背景下實現互聯互通。[9]根據中國-東盟警務合作的特點，雙方要統一法律原則和具體內容，建立起完善的刑事情報合作法律體系，支撐刑事情報合作的深入發展。首先，中國與東盟各國要繼續完善跨國犯罪立法。在現階段，《中華人民共和國政府與泰王國政府關于加強禁毒合作的諒解備忘錄》《中華人民共和國和菲律賓共和國關于刑事司法協助的條約》《東盟安全共同體行動綱領》《東盟反恐公約》《2015年建立東盟無毒品區宣言》《三亞宣言》《金邊宣言》等這些公約及合作備忘錄，都可以作為刑事情報合作法律體系制定的依據。其次，中國與東盟各國要進一步完善警務、司法方面的合作協議。例如，中國政府高度重視網絡金融平臺的監控，出臺了一系列的反洗錢管理辦法，在法律的框架下提高跨國犯罪分子國外資產的追蹤能力，利用有效的情報對犯罪分子的財源進行鑒別，大幅度提升了反洗錢的力度。中國-東盟可以借鑒中國反洗錢的工作思路，制定刑事情報合作機制和警務合作協議，深度整合反洗錢情報，監控區域跨境資金是否異常流動，加強跨境洗錢的情報收集、研判等工作，嚴厲打擊跨國洗錢犯罪活動。

（二）刑事情報合作要實現信息共享

建立合作共贏、安全共擔、發展共享的中國-東盟命運共同體意味著要建立相互尊重、平等協商的新型國際合作關系。司法機關要以此為契機，根據中國的刑事情報工作范圍及內容，結合東盟各國的刑事情報工作特點，加強協調聯系，不斷完善刑事情報合作機制，在合作的范圍內實現中國-東盟情報機構最大程度的平等共享。中國-東盟可以參照西方發達國家打擊跨國違法犯罪等信息庫的內容，構建中國-東盟刑事情報數據庫，其內容包括如下：刑事犯罪活動的形式表現；服刑期及刑滿釋放人員的基本信息；網上通緝人員的信息；跨國犯罪團體或組織的信息；跨國刑事犯罪后逃匿的人員信息；相關法律法規的信息等[10]。相對于東盟各國來說，中國的警務機構與司法機構有著較為完善的運作系統，因此可以在信息共享方面作出表率。中國公安部可以建立專門的打擊跨國刑事犯罪部門，負責廣西、云南、貴州等邊境省區刑事工作的指揮與協調，構建統一的跨國犯罪數據庫，加大情報搜集的資金投入，更新情報分發系統，并以此為基礎加強與東盟各國情報部門的合作，構建具有地域特點的區域刑事情報合作體系。

（三）刑事情報合作要具備強大的研判能力

在海量的刑事情報信息和紛繁復雜的社會現象面前，刑事情報部門必要具備強大的情報研判能力。2018年第33 屆東盟峰會提出“韌性”與“創新”兩大關鍵詞，意在加強東盟各國在共同應對恐怖主義和網絡安全跨境威脅等方面的韌性，推動各國共同利用科技創新發展。[11]在當今的時代，傳統的刑事情報收集方式已經力不從心，必須依托新型的網絡科技，采用人工智能、大數據、云計算等先進技術，通過數據模型分析、定量定性分析等，不斷提高刑事情報信息研判的準確率和有效性[12]。中國與東盟各國的刑事情報合作要做到取長補短，充分利用相關部門的工作優勢，共同建立中國-東盟大數據刑事情報中心，對刑事情報進行全方位的收集，建設統一、高效的刑事情報工作平臺，創新刑事情報研判機制，研究各種刑事犯罪的模式與形態，探求跨國犯罪內在的規律和犯罪特征，并積極借鑒西方發達國家打擊跨國犯罪的成功經驗，實現有效控制跨國犯罪活動。

（四）刑事情報合作要構建預警機制

中國-東盟刑事情報合作在發揮打擊犯罪作用的同時，還要注重犯罪預防工作。特別是在當今反恐形勢嚴峻的情況下，更要強化刑事情報的預警功能。例如機場和港口是跨國犯罪分子或恐怖分子進出的主要場所，中國和東盟各國應加強出入境管理，完成出入境管理系統的數字化升級，對出入境人員的信息能夠進行有效識別，并實現區際的信息共享，起到良好的監控作用，使跨國犯罪分子或恐怖分子難以進入境內。俄羅斯的三級預警機制值得中國-東盟借鑒，該國為了保障國家安全、社會安全和個人安全，確定了恐怖危險的級別，采用紅、黃、藍三種顏色定義系統預警的危險程度。中國-東盟也可以建立分級預警機制，可參考中國的刑事情報積分模型研判機制，及時判斷當前的危險等級，共享預警信息，實施相關防范預案，包括在商業中心、公園、廣場、城市主要街道、機場、車站等人口密集區進行巡邏，排查這些區域是否有可疑人員和爆炸裝置，并加強電力線路、煤氣管道等城市基礎設施的檢查維護。