促進旅游公共服務體系建設的政策著力點

夏杰長

（中國社會科學院 財經戰略研究院，北京 100102）

一、問題的提出

新中國成立70 多年以來，我國旅游業幾乎從零起步，一躍成長為世界最重要的旅游目的地和旅游客源國之一，取得了舉世矚目的成就，步入了大眾旅游時代。大眾旅游時代的來臨，人們出游次頻率顯著增加，旅游消費呈現出多元化、休閑化、個性化和品質化的趨勢，尋求個性獨特和新穎的旅游體驗。人們旅游活動方式的改變，對旅游公共服務的要求也趨于高端化、多元化、便利化和集約化，旅游公共服務體系是滿足大眾旅游時代的重要支撐。然而，我國當前的旅游公共服務體系，既難以滿足大眾旅游時代游客對旅游公共服務出現的新要求，也與新時代建設旅游強國的戰略目標不適應[1]。

旅游公共服務體系，是近幾年旅游學界提出的新概念和新范疇。歐美學者很少使用“旅游公共服務”或者“旅游公共服務體系”這些概念，因為歐美發達國家經濟社會發展水平比較高，旅游公共服務早就融入城市公共服務之中，因此，他們在這類問題的研究比較多地集中“旅游交通服務”“旅游安全服務”“旅游信息服務”等具體問題。我國旅游公共服務體系建設起步不久，既要研究屬于旅游公共服務的某些具體問題，更要有對旅游公共服務體系的整體把握和頂層設計，特別是要從政策促進層面研究其建設和戰略實施等問題[2]。

關于什么是旅游公共服務，學術界眾說紛紜。我認為，凡是旨在滿足游客的旅游公共服務需求，向國內外游客提供的具有基礎性、公益性、平臺性等特征的公共產品與公共服務，都屬于旅游公共服務。當然，這是一個動態的概念，技術條件和經濟發達程度進步了，其內涵和外延也一定會隨之變化。縱觀發達國家（地區）旅游業發展史，其旅游公共服務體系包括的內容也不完全相同，建設或提供方式也有較大的差異，但總有共性的東西。比如，從其范圍來講，旅游交通設施體系、旅游信息服務體系、旅游行業監管與旅游者權益保護體系、旅游者安全與救助體系、旅游公共信息服務體系等，都是旅游公共服務不可或缺的內容。旅游公共服務的提供方式，則主要包括政府提供、市場或社會提供、私人參與，或者是多種方式的混合提供。

二、加強旅游公共服務體系建設意義重大

我國正處在全面建成小康社會的關鍵時期，完善旅游公共服務既是大眾旅游新時代的必然選擇，也是改善民生福祉、高質量發展旅游產業和建設世界旅游強國的必由之路。由于多方原因，旅游公共服務體系一直是我們的短板，這更加要求我們運用多重力量，積極有序推進旅游公共服務體系建設。

（一）將旅游業建成國民經濟戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業的必然要求

《國務院關于加快發展旅游業的意見》（國發〔2009〕41 號）明確提出要將旅游業培育成為國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業，這兩大目標已經成為旅游工作的主線。這兩大戰略目標提出，至今整整10年了。這10年，我國旅游業發展取得了長足進步，但距離“將旅游業培育成為人民群眾更加滿意的現代服務業”仍然任重而道遠。隨著我國城鄉居民收入持續增長和閑暇時間的增加，消費結構轉型升級，居民出游需求日益強烈，要求必須加速推進旅游公共服務體系建設，補齊短板，為游客提供更加便利、更加舒適、更加安全的旅游消費環境。目前狀況看，我們的旅游公共服務體系還不健全，保障還不到位，直接影響了旅游者的滿意度和舒適度。城鄉居民出游的意愿現在很強烈，但一想到行路難、如廁難、環境差，就可能退而卻步。這種旅游公共服務有限供應與巨大需求之間的“落差”，既影響了旅游者的出行質量，也抑制了旅游經濟效應的有效發揮。因此，為了滿足游客的高品質需求，提高游客的體驗水平與滿意度，進一步推動我國旅游業對國民經濟的直接拉動和間接帶動作用，增強我國旅游業國際競爭力，必須把加快建立功能完善品質優越的旅游公共服務體系擺在重要的戰略位置。

（二）加快建設公共服務型政府的客觀需要

我國旅游業發展經歷了萌芽期、爆發期和成熟期等階段。旅游業發展起步階段，主要是短距離的觀光游，對旅游公共服務的需求沒有那么緊迫，要求也不高。游客對旅游公共服務的需求不是很大。而且，在旅游業萌芽和起步階段，經濟社會發展比較落后，政府行政體制多是以管理為主，服務意識普遍不強。黨的十六大以后，為了提高政府管理的效率，中央明確提出要加快我國公共服務體系建設、加快建設公共服務型政府。自此以后，旅游公共服務體系的建設才被逐漸重視，原國家旅游局還專門編制了《“十三五”旅游業發展規劃》，明確了旅游公共服務體系建設的戰略目標、主要任務、重點領域和保障措施。

隨著旅游產業規模的日益擴大和市場取向改革的不斷深化，旅游行政管理部門的行政力量有限、行政范圍界定不清、行政管理效率不高、行政績效不盡人意等問題逐漸顯現出來。在這種背景下，旅游行政管理部門必須梳理自己的職責邊界，加快自身職能的轉變，推進“放管服”改革，強化公共服務職能。通過建立完善的旅游公共服務體系，旅游行政管理部門向公共服務型管理部門的轉變，提高旅游行政管理部門的效率，激活旅游市場主體的活力，提升旅游產業素質和效率，為游客提供優質便利的公共服務，切實落實“執政為民、以人為本”的執政理念。

（三）邁向世界旅游強國的必經之路

擁有健全高效的旅游公共服務體系，為游客提供便捷高質的旅游公共服務，是世界旅游強國的重要標志，如法國、西班牙、日本、美國、英國和澳大利亞等國家世界旅游強國，莫不如此。我國經歷了旅游業十多年的快速增長，規模已經上去了，現在的任務就是要實現旅游業高質量發展和建設世界旅游強國。2017年，世界經濟論壇公布的《全球旅游競爭力報告》顯示，中國旅游業的國際競爭力再度提高，全球排名上升至第15 位。該報告每兩年發布一次，根據各地區物價、安全、基礎設施、文化資源與健康等方面，綜合考慮并得出排名。總體排名，我們的確有不小進步。但結構性分析的結果并不讓人滿意，因為我們的競爭力主要是靠旅游規模龐大而取得的，在各個分指標上的排名上則比較靠后，特別是與旅游公共服務體系相關的指標排名更加靠后，成為制約中國追夢世界旅游強國的主要“短板”和“掣肘”。實現世界旅游強國之夢，讓中國旅游在全球旅游市場發揮更大的影響力和話語權，是幾代旅游人的孜孜追求。在建設高效健全的旅游公共服務體系中，如果缺乏實質性進展，滿足不了大眾旅游時代的新需求，就很難縮小我國與世界旅游強國之間的差距。

（四）為旅游業提質增效提供堅實保障

旅游是發展經濟、增加就業的有效手段，也是提高人民生活水平的重要產業。我國旅游業歷經多年的高速增長甚至野蠻成長，資源和成本約束越來越凸顯。在這種背景下，從粗放增長轉向高質量發展，是必然的選擇。高質量發展，當然有許多指標來衡量或者考核，但旅游業作為重要的現代服務業，其高質量發展的最重要體現就是“提質增效”，這是現代產業發展的核心要求。提質增效，當然需要多方發力、多措并舉。旅游業是直接面對消費者的“顯現市場”，只有贏得消費者信賴，捕捉到消費者需求的變化，依據消費需求生產出品質優越能夠滿足消費者個性化需求的產品，才能做到“提質增效”。但是，旅游業又是一個具有很強外部性的產業，旅游企業能否滿足消費者的高品質、多樣化、便利化的要求，也取決于旅游公共服務體系是否健全。旅游企業也是典型的“流量經濟”，沒有健全完善的旅游公共服務體系，旅游企業再努力，也很難吸引游客，很難有可觀的旅游市場“流量”。流量上不去，旅游企業的“提質增效”就不可能實現。

（五）適應全域旅游發展的現實需要

長期以來，我們一講到旅游工作，就是建景區、景點和酒店等，這是典型的“景點旅游模式”。隨著旅游休閑的理念不斷變化，人們的旅游休閑生活方式發生了很大變化，時代賦予旅游業的職責不斷拓展，全域旅游已經成為我國旅游工作的最重要的主線之一。全域旅游的核心要義就是全域統籌規劃、從景區景點旅游發展模式轉向全域旅游發展模式，對全域資源有效整合，實現全要素綜合調動，對旅游及相關事務實施全社會共管共建、協同治理。在全域旅游發展理念下，在一個特定區域內，人人是游客，處處是景區，游客和目的地居民共享旅游公共服務資源，包括全區域的交通網、安全保障、信息通訊互通互聯等。顯然，這是一個綜合系統工程，只有全面提升旅游公共服務體系，實現空間、時間、內容、功能、人群等領域的旅游公共服務全域全覆蓋，才能把全域旅游落到實處、有效推進。

三、旅游公共服務體系短板依舊凸顯

近些年，我國旅游公共服務體系建設正在積極有序推進，旅游公共服務基礎設施、旅游信息咨詢、旅游交通集散、廁所革命、旅游便民惠民、旅游安全保障等領域都取得了不錯的成績，全國旅游公共服務體系初步建立。但是，由于歷史的欠賬太多，旅游公共服務體系的“短板”格局依舊凸顯。

（一）旅游公共服務多頭管理，供給主體單一

長期以來，旅游公共服務建設普遍存在區域分割、部門分割、條塊分割、信息分割等問題，多頭管理的現象比較嚴重。總體看，當前的旅游管理體制已經不適應旅游綜合產業性質的要求。多頭管理的現實造成旅游經濟的運行機制不暢，突出表現在對旅游公共服務的供給中。旅游公共服務體系，至少涉及文旅、交通、公安、國土、衛生、檢疫、氣象等諸多部門，只有這些部門的高效協調才能提供最優的旅游公共服務。但由于部門分割的行政管理體制，缺乏對旅游公共服務的統籌安排，行動起來難以默契一致。

我國旅游公共服務的供給幾乎由政府壟斷，其他投資主體很難也很少介入。政府單一供給旅游公共服務，影響了社會資金進入，削弱了市場競爭、強化了行政壟斷、降低了經濟效率。在我國，政府單一供給旅游公共服務體系，可能是理論上把旅游公共服務體系當作公共產品的緣故。其實，在現代市場經濟，公共產品也是可以部分地由私人或市場來提供的。歐美發達國家的旅游公共服務就比較強調私人參與和社會組織參與，鼓勵多元投資和多種方式投資，從而增強旅游公共服務的競爭程度，提高經濟效率。

（二）旅游公共服務供給跟不上旅游者需求升級的需要

游客對旅游公共服務的需求總是動態變化的。旅游業發展不同階段，旅游者對旅游公共服務的需求層次和內容是不一樣的。在旅游業發展初期，游客最迫切的需求是解決“行”的問題，最需要的是旅游交通基礎設施服務；而當旅游產業發展到較高水平，特別是進入到大眾旅游時代和智慧旅游時代，游客對旅游公共服務的便利性、及時性、移動性等要求不斷增強，旅游者最迫切的需求是旅游公共信息服務和旅游安全與救助服務等問題。在許多地方，這方面的供給缺口比較大、供給質量也不高，適應不了人民群眾旅游消費升級的新需求。

（三）旅游公共服務體系建設資金嚴重不足

由于我國行政管理體制和政府業績考核等原因，相關主管部門比較熱衷于建設見效快、經濟效益好的旅游交通基礎設施服務等硬件旅游公共服務，而缺乏動力去建設周期長且基本沒有經濟效益的旅游公共信息服務、旅游安全與救助等軟件服務。這樣的結果，導致在現階段旅游公共服務供給結構性缺陷，供給質量比較低，滿足不了大眾旅游和智慧旅游時代的游客需求。此外，旅游公共服務是投資密集型行業，一般而言，前期建設的投入很大，后期主要是維護和運營資金。當前，隨著經濟下行壓力加大，財政收入增長速度明顯放緩，資金約束比較強烈，政府資金對旅游公共服務建設投入嚴重不足。認知上的偏差也是旅游公共服務投入不足的原因之一。一般而言，絕大多數人把旅游業是一個高度市場化的產業經濟領域，不屬于國計民生基本需求范疇，因而無需納入公共服務投入范疇。其實，旅游業，特別是旅游公共服務體系，是一個外部性很強的產業，部分領域或環節屬于典型的公共品和公共服務，財政資金理應是其建設的主要來源。

旅游公共服務過度依賴財政投入，社會力量作為服務提供者的巨大潛力沒有得到有效利用，也是其投入不足的重要原因。此外，單純由政府提供，缺乏競爭，旅游公共服務很可能出現質量不高、模式單一，缺少多層次、多元化選擇，難以滿足差異化需求等現實問題。這些問題，是我們以后改革旅游公共服務體系投入方式時，必須注意改善的方面，應予以高度重視。

（四）旅游行政管理部門公共服務意識有待提高

建立服務型政府，是我國政府機構改革的重要目標，隨著“放管服”改革的深入推進，這方面也有很大的進展。但也不可能一蹴而就，實現這個目標將是一個緩慢的過程。就目前實際情況而言，各政府部門公共服務意識仍有待提高。就旅游行政管理部門而言，公共服務意識在以下三個方面亟待加強：一是旅游行政管理部門的工作人員主觀上想轉向公共服務，但在具體工作中，對行政手段的運用輕車熟路，自然就偏愛行政管理的方法。二是旅游行政管理部門既“掌舵”又“劃槳”，通過各種手段活渠道，直接參與到旅游經營的微觀管理活動中來，行使旅游企業的職責，既扮演旅游公共服務提供者的角色，又扮演旅游產品生產者角色，集裁判員和運動員于一身，造成行政職能錯誤、缺位和越位等現象仍然存在。三是旅游行政管理部門對旅游公共服務的理論認知不足，對發達國家（地區）旅游公共服務的職責和范圍界定不清，片面地認為搞好旅游公共服務就是建賓館飯店、搞旅行社、開發景區景點這些常規動作。其實，這些領域或這些行為，應該由旅游企業生產提供，而不是旅游行政管理部門直接生產經營。

（五）旅游公共服務體系建設不均衡現象比較突出

我國地區間經濟社會發展差距較大，各地旅游資源稟賦和旅游業發展水平差異較大。這種差異的存在，再加上全域旅游工作的鋪開時間也不是很長，客觀上導致了我國東部與中西部之間、城市與鄉村之間、景區與非景區之間以及景區之間的旅游公共服務差距明顯。部分旅游公共服務設施還存在著規模門檻、技術門檻和信息化門檻，旅游公共服務的這種發展不均衡與游客的普遍需求有著不小的矛盾，那些旅游公共服務體系建設比較差的地區或者薄弱環節，游客的獲得感、愉悅感就比較差，旅游的“幸福功能”就大打折扣。所以，平衡推進旅游公共服務體系建設，解決薄弱區域和環節，至關重要。

四、促進旅游公共服務體系建設的政策著力點

（一）完善現代旅游治理機制，健全旅游綜合協調體系

各部門間缺乏深入合作與統籌協調，多部門利益割據且長期實施多頭管理，是旅游公共服務供給效率低下主要的原因[3]。旅游是綜合性產業，與許多管理部門相關聯。旅游公共服務要進一步發展，需要各部門的通力合作，形成健全完善的運行機制和綜合協調機制，推動建立完善的現代旅游治理機制。具體可從以下著手：深化旅游行政管理體制改革，各地成立旅游工作領導小組或聯席會議制度，定期召開解決制約旅游公共服務供給效率的研討會；以“大旅游”的理念來推動旅游公共服務體系的建設，協調發改、衛生、財政、廣電、工信、環保和市場監管等相關部門之間的關系，為旅游公共服務體系的高效運行提供保障；探索建立各部門利益分配機制，激發相關部門積極主動地參與到旅游公共服務體系的建設中來；由旅游管理的理念過渡到旅游治理的理念，探討多元化主體發展旅游的體制機制。

成立旅游工作領導小組或聯席會議制度這種做法，既有法可依，也有先例可循。例如，根據《中華人民共和國旅游法》第83 條的規定，縣級以上人民政府應當組織旅游主管部門、有關主管部門和工商行政管理、產品質量監督、交通等執法部門對相關旅游經營行為實施監督檢查。有法可依，只是第一步，法律重在落實。為了貫徹實施《中華人民共和國旅游法》，加強各部門間協調銜接，2014年建立了國務院旅游工作部際聯席會議。國務院分管旅游工作的領導同志擔任聯席會議召集人。這種機制的建立，比較好地解決了旅游業的多頭管理和利益分割的問題[4]。

（二）加大財政支持力度，改善財政投入方式

旅游公共服務體系建設是一項浩大的工程，需要大量的資金支持。但是，我國財政支持旅游發展存在著少、散、單、粗的問題。主要表現在以下幾個方面：一是資金投入不足。目前，各級財政都比較困難，有的地方財政甚至出現了負增長，財政對旅游投入嚴重不足，占財政支出比重與其重要性不匹配。二是資金使用較為分散。旅游業“食、住、行、游、購、娛”分屬工商、商務、交通、文旅等部門管理，相應的專項資金也分散到各個部門，存在“遍撒胡椒面”的情況，沒有形成統籌合力。三是支持方式較為單一。以直接投入為主，間接引導較少，稅費減免、財政貼息、以獎代補等“市場化”政策工具運用還不嫻熟，未能起到催化旅游市場成熟的效果。四是資金管理較為粗放。大多數地區旅游業發展模式仍然是粗放擴張，具有現代意義的旅游公共管理體制和公共服務體系尚未成型，財政旅游資金在決策、監管、預警和評價方面缺少制度化支撐。

因此，需要采取有力措施，加大財政資金的投入力度，優化財政資金的投入方式。一是推動中央預算內投資等向旅游公共服務傾斜，推動建立適度超前的旅游公共服務財政投入機制，設立旅游公共服務發展專項基金。當前應針對旅游公共服務體系建設中的短板，重點加大對旅游公共信息服務體系和旅游公共安全保障服務體系建設的公共財政支持，將旅游公共服務建設納入公共財政，穩定資金渠道。二是完善財政支持旅游公共服務體系建設的方式，提高財政資金的使用效果。加快建立規范的財政轉移支付體系，對邊老少窮等地區旅游公共服務體系建設要采取特殊的支持政策。三是綜合運用多樣化財政手段支持旅游公共服務體系的建設，比如，運用稅收減免、虧損抵補、財政貼息等方式支持在旅游公共服務體系建設中做出貢獻的相關企業。四是積極應用政府采購政策，增加購買旅游公共服務的內容。政府退出旅游公共服務的領域的生產，通過購買來向社會公眾提供旅游公共服務。五是針對旅游公共服務多龍治水問題，加強統籌規劃，推進資金整合，集聚各方力量，通過項目、區域和資金的聚合效應，配合正在積極推進的全域旅游，實現資源高效整合和利用，把全域旅游與旅游公共服務體系建設有機結合起來。六是規范財政資金監管，增強財政資金約束機制。建立旅游公共服務項目建設法人制、招投標制、公示制、監理制、集中支付制等，強化資金使用的全過程監督管理，增加資金使用的透明度，杜絕資金使用的各種腐敗行為，健全財政旅游資金績效考評指標體系，實施獎補結合的方式提高資金使用效率，切實用好有限的財政資金。

（三）導入社會資本，拓寬旅游公共服務建設資金渠道

摒棄旅游公共服務建設資金僅來源于國家財政的陳舊觀念，把社會資金，非營利性組織和個人資金等多種渠道納入旅游公共服務資金的來源。公共服務領域或者一項公共服務項目資金到底由誰提供最合適，通常取決于公共服務提供效率及市場主體意愿，如果私人提供的效率較高，排他性成本較低，且又有提供意愿，那么，這部分公共服務就應由市場來提供；相應地，該公共服務所需資金也應由市場來提供。其實，對于市場主體來說，通過提供部分公共服務獲得一定的利潤，以滿足自身的發展需要，是很正常的經濟行為；而對于政府來說，有了市場主體參與，既能減少政府在公共服務領域的財政支出，也可以滿足人們對公共服務的多樣化需求，這無疑是一種促成共享經濟成長的模式，是雙贏的選擇。既然是雙贏，我們就要大膽積極的使用。除此之外，政府還可以通過與市場主體共同投資或政府為市場主體提供一定的補貼等形式，吸引更多的資金投資到旅游公共服務領域來。尤其在旅游公共服務設施的建設和運營方面，應鼓勵和引導社會資本參與其供給，逐步形成政府引導、社會參與、市場運作的多元供給格局和機制。

公私合營模式（Public-Private-Partnership，簡稱PPP，也稱之為“政府和社會資本合作模式”），是完善基礎設施和公共服務供給機制的重要方向，是國家治理體系和治理能力現代化的重要路徑。據財政部（財金［2014］76 號文）定義：政府和社會資本合作（PPP）模式，是在基礎設施及公共服務領域建立的一種利益共享、風險共擔、全程合作的長期伙伴式關系，通常由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責監管基礎設施及公共服務價格和質量，以保證公共利益最大化。旅游公共服務體系建設，投資規模大，投資周期長，資金缺口比較大，PPP 模式支持旅游公共服務體系建設已被普遍接受，也已取得了初步成效[5]。通過PPP 模式，可以推動項目實施機構對政府承擔的旅游資源與遺產保護、生態環境整治、公共服務設施等進行統籌規劃和改造提升，從而不斷優化旅游公益服務和公共品的供給，更好地滿足人民群眾對美好生活的向往，大力推動旅游業提質增效和轉型升級。

要不斷拓寬旅游公共服務的投融資渠道，創新旅游投融資機制，搭建旅游投融資平臺也是旅游公共服務體系建設不可或缺的模式之一。著力解決三個方面的問題：一是拓展投融資渠道，有條件的大型旅游企業可采取定向增發、資產證券化和集合信托等模式融資。二是創新籌資方式，鼓勵大企業大集團投資當地旅游公共服務體系，引進戰略投資者參與當地旅游公共資源開發和保護。三是建立風險投資基金。由于部分旅游公共服務的收益不確定性，市場投資者可能望而卻步，不敢涉足。財政可采取委托投資等方式，支持和引導市場投資者共同建立旅游風險投資基金，對旅游公共服務的新領域、新業態進行風險投資。

（四）促進中國旅游公共服務體系建設的科技政策

科技進步是第一生產力。伴隨互聯網、大數據、云計算和人工智能的發展廣泛運用，新一輪技術革命正在醞釀，正在迅速改變旅游公共服務的供給質量和提供方式。當前，我國旅游公共服務供給效率不高，人民群眾對旅游公共服務滿意度和便利度的評價還比較低。一個重要原因，就是科技進步在旅游公共服務體系建設中的滲透力度和覆蓋廣度明顯不足。

對此，可采取以下措施：一是主動融入“互聯網+”時代，積極應用“互聯網+”思維，支持和推動互聯網與旅游公共服務體系建設相融合；持續推進“金旅工程”，對旅游信息化建設政策和資金方面更大力度的支持，尤其應加大對中西部偏遠省份的支持力度[6]。二是適應城市化進程的需要，提高城市群智慧旅游服務能力，加強城際間區域信息合作和信息共享，打破數據孤島，形成高度聯動的城市信息網絡，充分發揮智慧城市的信息基礎設施的積極作用，為游客提供出智能化且便利化的旅游服務。三是建設智能旅游公共服務平臺，充分利用云計算、大數據和虛擬現實等現代科技來提升旅游公共服務供給質量[7]。四是最大程度地加強旅游公共服務領域知識產權保護體系，運用財政投入、財政貼息、稅收抵免等方式鼓勵該領域的開展技術研發，支持創新型企業申請國際國內專利和標準，激發各類市場主體的創新意識，不斷增強旅游公共服務體系的知識和智慧含量。

（五）優化旅游公共服務體系建設的用地政策

土地是旅游公共服務體系建設的基礎要素。沒有土地，一切無從談起。各級政府對此高度重視。2015年，國土資源部聯合住房城鄉建設部、國家旅游局印發了《關于支持旅游業發展用地政策的意見》（國土資規〔2015〕10 號）。這一文件的出臺，非常及時、非常重要，在解決旅游業發展用地問題上起到了極為重要的作用，紓解了旅游業發展的最大瓶頸[8]。隨著旅游業在促進國民經濟發展和滿足民生幸福方面的作用不斷提升，各級政府在土地利用總體規劃和城鄉規劃制定中，必須統籌考慮旅游公共服務發展需求，合理安排旅游公共服務用地布局。那些未利用地、廢棄地等，要積極盤活，通過合法合規的途徑可以變成旅游公共服務項目建設用地。當前，旅游者出行最大的難題就是如廁不方便。這幾年，在推進廁所革命方面取得了很大成績。但是，廁所問題，依然是旅游公共服務體系建設的短板。因此，在旅游開發中，特別是在鄉村旅游建設中，要優先保障旅游廁所等旅游公共服務設施用地[9]。新建、改建旅游廁所及相關糞便無害化處理設施需使用新增建設用地的，要給予新增建設用地計劃指標支持，對其用地審批手續要簡單便利。