我國都市區鄉村振興戰略研究
——以上海市為例

薛艷杰

（上海社會科學院城市與人口發展研究所，上海 200020）

實施鄉村振興戰略是新時代我國“三農”工作的總抓手。從現狀來看，至2016年，我國約有55.6個村民委員會、4萬多個涉農居委會，包括約317萬個自然村、15萬個2006年以后新建的農村居民點，約2.3億農戶、約3.1億農業生產經營人員。1. 數據來源：《第三次全國農業普查主要數據公報（第一號）》。我國鄉村不僅數量眾多，而且發展基礎、資源稟賦條件等存在明顯的地域差別，各地鄉村振興的階段進程必將存在差異。都市區鄉村較其他地區的鄉村更早、更強烈地受到城市發展的影響，一方面，鄉村面臨的問題更嚴峻，振興發展的需求更迫切；另一方面，鄉村振興的支撐力和拉動力更強，有條件率先探索實踐，實現鄉村全面振興，并對我國不斷增多的城郊型、都市型鄉村的發展振興起到引領示范作用。

一、都市區鄉村發展的理論探討

關于都市區鄉村發展還沒有專門的理論，本文僅就其概念和相關理論做簡要分析。

（一）都市區鄉村的內涵

都市區鄉村不是一個專有名詞，沒有權威規范的概念界定。就性質而言，都市區鄉村是基于空間位置界定的一類鄉村地域類型。廣義的都市區鄉村，既包括一個大都市行政轄區范圍內的鄉村，也包括不存在行政隸屬關系，但因地理或交通區位臨近而受該都市影響明顯的鄉村，即位于大都市實際功能區范圍內的所有鄉村；狹義的都市區鄉村，僅指都市行政區范圍內的鄉村。由于我國鄉村規劃、鄉村政策等的制定和實施主要都是以行政區為單元開展，因此，關于我國都市區鄉村發展的研究更偏重于狹義概念。

不同規模等級的城市，對鄉村的影響半徑及作用力強度、鄉村發展階段水平、城鄉關系發展階段等存在差異，鄉村振興的要求、重點、路徑模式等也不相同。一般而言，城市規模等級越高，對鄉村的影響半徑越大，作用力越強，其鄉村的都市型特征越明顯。根據《辭海》釋義，都市是指大城市。基于我國人口總量規模，以及城鎮化、區域經濟及城鄉關系等現狀階段水平，當前我國都市區鄉村發展研究可重點聚焦規模等級高的特大城市和超大城市2. 根據2014年《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》（國發〔2014〕51號），以城區常住人口為統計口徑，500萬人≤城區常住人口＜1000萬人為特大城市，城區常住人口≥1000萬人為超大城市。行政區范圍內的鄉村。

至2017年末，我國常住人口城鎮化率為58.52%3. 數據來源：《中國統計年鑒2018》。，城鎮化進程還處于中期上升階段，未來還將有更多的鄉村受城市建設發展的直接影響，都市區鄉村正成為一種重要的鄉村類型區。防止都市區鄉村過度衰退，保護并促進都市區鄉村振興發展，具有重要而深遠的意義。

（二）都市區鄉村的主要特征

都市區鄉村既具有其他地區鄉村的共性特征，也具有都市區鄉村獨有的特征。其獨特性主要體現在：

一是“三農”比重小。大都市區一般都已實現高度非農化，農業農村經濟占地區經濟總量的比重微乎其微，農村人口在區域人口中的比重、農業從業人員占總從業人員的比重小，農業收入占農民家庭收入的比重低。僅從直接經濟效益和短期發展目標考慮，農業與工業、鄉村與城市存在明顯差距，容易引發對都市區是否還需要農業農村等的認識誤區，鄉村在區域發展戰略格局及資源配置中處于較邊緣地位，鄉村數量規模縮減及優質資源要素流失甚至消逝的速度更快，鄉村經濟、社會和環境問題更為嚴峻。都市區防止鄉村過度衰退、促進鄉村振興的需求更迫切。

二是鄉村特色和優勢不明顯。大都市區的農田和村莊受密集的城鎮建設區、產業園區，以及道路和高壓線網等多種非農用地分割，空間形態比較破碎，自然肌理和景觀風貌的連續性、完整性破壞，自然性降低，鄉村田園獨有的特色和優勢弱化。

三是鄉村類型及人口結構復雜。從鄉村類型來看，我國特大和超大城市的行政區內，既包括農田、農業、農民等要素齊全的鄉村，也包括還有少量農田，但已經撤銷村委會建制、沒有戶籍農業人口的村，還包括已經沒有農田和農民，但由于一些歷史原因，仍存在村委會的村；既包括位于永久基本農田保護區內，將長期保留的村莊，也包括位于城鎮規劃建設用地范圍內，將要撤并的村莊，以及已經位于城市建成區范圍內的城中村等。從鄉村人口來看，都市區鄉村的戶籍人口多在城鎮就業和居住，農村閑置的住房出租給附近城鎮務工人員，一些鄉村甚至外來人口超過本村人口。都市區鄉村人口結構復雜，流動性較大，對鄉村社會文化等帶來較明顯的沖擊影響，也帶來違章搭建、公共安全等問題，增大了鄉村社會治理、鄉風文明建設的難度。鄉村振興戰略是涉及鄉村各方面發展振興的系統工程，且離不開土地、資金等投入，不可能一步到位。如何界定鄉村及其人口，對不同類型的鄉村和鄉村人口采取何種政策，直接關系到有限資源的配置情況，關系到鄉村振興戰略實現的時序與效果。

四是鄉村振興的條件更成熟，支撐力和拉動力較強。從發達國家鄉村發展演變的階段性規律來看，一般快速城市化過程中會伴生鄉村數量減少、資源要素流失及發展活力衰退，當達到60%左右較高城市化水平時，政府、學界、社會團體等開始關注并促進鄉村復蘇發展，當達到70%-80%以上高度城市化水平時，城市由規模擴張轉變為內涵提升，城鄉關系由割裂對立轉變為融合共生，區域經濟由滿足生存溫飽步入追求生活質量階段，鄉村才出現質的升級蛻變。比較而言，我國的大都市區已經步入或接近這一發展階段，鄉村振興的條件更成熟，同時促進鄉村振興的經濟技術支撐力、市場需求拉動力、多元化主體推動力等更強。

（三）大都市區的城鄉關系

從世界范圍來看，城市和鄉村的關系嬗變大致可劃分為三個階段：一是孤立發展階段，主要對應于農業社會時期，城市和鄉村的功能特征存在明顯差別，各為獨立的發展系統，呈現分隔、孤立的發展關系。二是對立發展階段，主要對應于工業社會初期和中期，城市對鄉村的影響逐漸增強，但是工業化、城鎮化的快速發展既對農業農村發展起到了促進作用，也導致了鄉村規模縮減、活力衰退、環境破壞等問題，城市和鄉村在土地、人口、資金等多種資源要素方面呈競爭關系，總體表現為“城進鄉退”。三是共生發展階段，主要對應于工業化后期至后工業化社會，區域城市化進程基本穩定，步入追求質量的內涵式發展階段，城市與其周邊的鄉村在空間、經濟、社會、文化、環境等多方面交織融合，形成密不可分、互為依托和影響的發展共同體。本文所探討的都市區鄉村主要聚焦于我國的特大和超大城市區域范圍，相近于國際上的大都市區，一般已經實現高度工業化和高度城市化，城市和鄉村邁入融合共生發展階段。

二、都市區鄉村振興戰略框架思考

我國鄉村振興戰略雖然點題在鄉村，但實質是涵蓋農業農村和農民，以“三農”為基礎和主體，同時又跳出“三農”，基于城鄉融合發展的大戰略。根據我國鄉村振興戰略的總要求，結合都市區鄉村的內涵及主要特征，對我國都市區的鄉村振興戰略框架思考如下：

（一）城鄉一體，進行鄉村振興戰略設計

相較于其他鄉村區域，都市區的鄉村振興戰略更不能就鄉村論鄉村，而應從全市一盤棋的戰略格局，立足于城市全域、全局和長遠發展視角，從促進城鄉功能互補、空間布局優化、人口有序分布、產業聯動發展、設施資源共享、景觀面貌及社會文化互補等方面，研究確定鄉村振興的總體戰略框架。例如，根據城市總體規劃確定的愿景目標和發展需求、鄉村自身的優勢及發展需求，重新認識鄉村的價值，研究確定鄉村的功能定位和發展導向。從全市一盤棋的角度，編制或修編市域村莊布局規劃，合理確定保留（保護）村和撤并村。將鄉村產業發展、人口引導與中心城區、郊區新城、小城鎮等的發展緊密結合。其中，尤其是要推動鄉村與小城鎮的建設發展一體化設計。對于大都市區而言，中心城區在發展全局中的核心地位毋庸置疑，在國家鄉村振興戰略推動下，鄉村發展也已引起高度重視，但是一些小城鎮的建設和發展還面臨較多問題，亟待引起更多重視。小城鎮的經濟社會結構特征介于城市和鄉村之間，是聯結城鄉的重要功能區。建設發展好的小城鎮，可以兼具城市和鄉村的優勢，并能在經濟、社會、文化、基礎設施和公共服務等多個方面對鄉村產生較強的輻射帶動作用。而建設發展較差的小城鎮，則會兼具城市和鄉村的不足，成為既不如城也不如鄉的薄弱區域。在實施鄉村振興戰略中，把鄉村產業發展、人口分布引導、基礎設施建設及公共服務資源配置等與小城鎮一體化考慮，促進鄉村和小城鎮共同發展振興，將會起到事半功倍的實施成效。

（二）回歸本真，重塑鄉村功能與優勢

鄉村與城市各有不可替代的功能、特色與優勢。基于我國人口總量規模大，耕地和淡水等重要資源人均擁有量少、城鎮化水平較低等基本國情，以及我國特大和超大城市區域面積和人口規模大等基本市情，我國的鄉村對城市承載著重要的食品安全保障功能、生態安全保障功能、環境和景觀改善調節功能、社會文化服務功能。從本質屬性來看，無論鄉村如何發展變遷，農田、農業和農民都是構成鄉村最基礎的要素，沒有了這些要素，也就不是真正意義的鄉村。鄉村是承載農田、農業生產和農民生活的重要功能區，具有自然性、簡單性和慢生活等特征，這些是鄉村區別于城市的、不可替代的功能、特色與優勢。從農業來看，最基礎、最核心的功能是生產農產品，尤其是生產人類賴以生存的食品；最原真性的特征是具有春華秋實的季相變化及動植物的生命周期規律。最好的農產品必然是受自然陽光雨露滋潤、經歷正常生命周期產生的。對于都市區鄉村而言，實施鄉村振興戰略很重要的著力點是尊重農業農村本身的發展規律，重塑農業農村最本質、獨有的特色與優勢，切忌舍本逐末。一方面，要加快完善鄉村現代化的基礎設施和公共設施資源，改善鄉村人居環境，使鄉村擁有和城鎮一樣便捷完善的現代化生活條件；另一方面，要著力修復鄉村自然肌理，再現田園風貌。從現狀來看，都市區鄉村一般開發建設強度較高，農田和其他自然空間比例較低，更需要最大限度地保護好現有農田和自然空間，并通過村莊布局優化調整和土地整治，提高農田和鄉村風貌的連續性，大都市區尤其是近郊地區應盡量減少大棚和溫室，以回歸自然的露天農業生產方式為主，為中心城市構建自然生態開敞空間；支持農村居民在宅前屋后種植蔬菜瓜果和花草樹木，對鄉村建筑風貌進行合理引導。鄉村新產業的發展應立足于農業農村資源稟賦優勢，在保持鄉村正常農業生產及村民正常生活的基礎上，根據市場需求拓展開發。例如，休閑農業，不是打造簡單參觀的盆景或標新立異的人工化產品，而是珍惜有限的資源生產優質食品，讓市民可以體驗自己動手種植、收獲的樂趣，或可以就地購買新鮮優質的原生態的農產品；鄉村民宿，不是在鄉村建設城市酒店，而是在庭院風貌、室內外裝修設計等方面充分體現農宅特色和自然田園底蘊，例如宅前屋后有菜園果園，而不是設置城市景觀小品。若本末倒置，反而失去了特色、吸引力及可持續發展能力。

（三）循序漸進，分類施策

鄉村振興戰略涵蓋領域廣，要解決的問題多，尤其是對于都市區鄉村，鄉村問題的復雜度、解決難度甚至高于城市。同時，鄉村振興戰略的實施，涉及土地、資金、人力資源等投入，較難一步到位。并且物質環境的建設可以加速推進，而產業培育和制度文化重構等則需要一定的時間過程。因此，鄉村振興需要循序漸進地探索實踐。對于都市區鄉村而言，第一階段，是健全完善頂層設計，科學制定鄉村振興戰略規劃、村莊布局規劃等重要規劃，完善頂層設計、制度和政策體系；第二階段，將土地、資金等向基本農田保護區內的鄉村傾斜，重點聚焦推動保留保護村發展振興；第三階段，支持推動其他地區鄉村發展振興，實現全市鄉村全面振興。鑒于大都市區鄉村和人口結構的復雜性，大都市區制定鄉村振興戰略，更需對全市鄉村及人口的類型結構開展專項調查研究，提出鄉村和農村居民身份的合理界定標準，為鄉村振興戰略實施的區域范圍、主要適用對象、資源要素支持水平等提供依據。

三、上海市鄉村振興戰略的實證研究

（一）上海市鄉村的概況特征

目前，上海鄉村已呈現較明顯的都市區鄉村結構特征。主要體現在：

一是“三農”比重小。2016年，上海市第一產業增加值109.47億元，約占全市生產總值的0.4%；第一產業從業人員45.45萬人，約占全社會各行業從業人員的3.3%；農村人口256.67人，約占全市常住人口的10.6%4. 數據來源：《上海統計年鑒2017》。，2015年，上海市耕地面積約占全市陸域面積的30%，農村居民點面積約占全市陸域面積的8.2%5. 數據來源：根據《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》中的耕地保有量和農村居民點面積數據計算。，在上海市總量結構中，“三農”所占比重低，尤其是直接經濟貢獻份額已經微乎其微。

二是鄉村經濟社會結構復雜，鄉村與城鎮存在緊密復雜的關聯影響。改革開放以來，上海鄉村產業從以農業一業為主，到鄉鎮企業遍地開花，再到目前部分鄉村以工業為支柱、部分鄉村以服務業為特色，部分鄉村以農業為主等多元化結構轉變。改革開放初期，上海農村從業人員中，3/4以上在第一產業部門就業；2016年上海農村從業人員中，第一產業從業人員所占比重已經不到1/4。2016年，上海農村居民家庭人均可支配收入構成中，工資性收入占74.3%，轉移性和財產性收入占20.3%，家庭經營性收入僅占5.4%，工資性收入是農村居民家庭收入最主要的來源，其次是轉移性和財產性收入，農業收入僅占農村居民家庭收入的極小部分。上海農村本地戶籍人口大部分在城鎮就業和居住，而在鄉村實際居住的常住人口，相當一部分是在附件城鎮務工的外來人口，一些鄉村外來人口數量超過本村人口。

三是鄉村田園風貌特征不明顯。受城鎮、產業園區、道路等分割，上海農田和農村居民點的空間形態比較破碎，尤其是臨近城鎮或產業園區的鄉村，鄉村與城鎮、園區等用地混合鑲嵌，自然性降低，自然肌理破壞，農業農村特征已不明顯。

四是鄉村類型復雜。上海既存在一些自然肌理保護較好，農田面積較大，農民仍以農業為主業的較典型的鄉村，也存在一些僅有少量零星分布的農田，農民絕大部分從事非農產業，鄉村結構和風貌特征已不明顯的非典型鄉村，還包括已經沒有農田和農民，但由于一些歷史原因仍有村委會的行政村，或僅保留部分農戶的自然村；既存在位于永久基本農田保護區內，屬于長期保留（保護）的村莊，也包括位于城市開發邊界內、“三高”沿線、生態敏感區、環境整治區等，屬于引導撤并范圍的村莊。

（二）上海市鄉村振興戰略的總體思路

上海發展到現階段，主要短板在鄉村，但發展潛力和質量提升的重要空間也在鄉村。實施鄉村振興戰略，是上海防止鄉村過度衰退、促進鄉村跨越式發展升級的歷史性戰略機遇期。對上海市鄉村振興戰略的總體思路思考如下：

1.將目標導向、需求導向和問題導向相結合，制定鄉村振興戰略。其中，目標導向是我國鄉村振興戰略的總要求、上海建設卓越全球城市的目標要求；需求導向是指城市發展的功能需求、鄉村自身的發展需求；問題導向是指破解上海“三農”發展的瓶頸問題，補齊上海“三農”發展短板。

2.明確鄉村在上海市發展全局中的功能價值。目前，對于上海這樣的大都市郊區是否還需要農業農村，還存在一些不同的見解。在上海市鄉村振興戰略的頂層設計中，有必要首先明確鄉村在上海市發展全局中的功能價值，以進一步統一思想，凝聚共識。從現狀來看，上海城鎮與鄉村，在土地、經濟、社會、文化、環境等多方面交叉融合、相互影響，已經形成關聯緊密的共同體。從發展需求來看，農業農村是保障上海市穩定、高品質和可持續發展的戰略基礎。簡要而言，首先，上海作為常住人口超過2400多萬的超大城市，且地處占世界近1/5人口、人增地減趨勢仍在持續的人口大國，保有一定的農業生產空間，保障剛性需求類食品供給安全，是長期穩定發展的戰略基礎。第二，在6300多平方公里的區域空間尺度，上海市域不能完全城市化，上海現狀建設用地占土地面積的比重達到45%6. 資料來源：《上海市土地資源利用和保護“十三五”規劃》。，已經高強度開發，自然生態系統脆弱，以農田等自然空間為主的鄉村區域是鞏固城市生態基底，防止中心城區攤大餅式無序蔓延，構建生態開敞空間，優化城市空間結構，保障城市生態安全和宜居性的重要功能區。第三，上海是工作生活節奏快的現代化大都市，同時從區域經濟結構和人均GDP水平等指標來看，已經步入后工業化階段，居民的物質和精神文化消費層次、需求結構發生轉變，鄉村田園是滿足城市居民不斷增長的多元精神文化需求，親近自然，體驗慢生活，調節身心，緩解壓力，培育健康積極生活方式等的重要功能區。上海要建設卓越的全球城市，鄉村既承載著不可或缺的基礎保障功能與多元服務功能，也是亟待補齊的短板。

3.以城鄉一體化發展為主線進行鄉村振興的頂層設計。無論是鄉村振興戰略規劃，還是鄉村振興的專項促進政策，都應以促進城鄉融合聯動發展為重要主線。例如，以優化上海市域空間結構為主要出發點，確定鄉村空間布局調整方案；基于城市的主要需求，確定鄉村功能定位；將鄉村產業振興、人口引導、公共設施建設等與就近的郊區新城、小城鎮（包括建制鎮鎮區、鄉集鎮鎮區、撤制鎮鎮區）的建設和發展一體化考慮。

4.分類引導，重塑田園特色與優勢。開展專題調查研究，厘清上海市鄉村及農戶的現狀結構特征，研究確定科學合理的劃分標準，對不同類型的鄉村和農戶進行分類引導，細化發展方向及配套政策，分重點、分層次推進鄉村振興。地處大都市郊區，上海鄉村產業振興和人居環境建設，應防止產業發展去農化、景觀建設城市化，而是要充分依托農業農村資源稟賦優勢培育鄉村發展新動能，避免對鄉村過度開發建設，更多地保護和修復鄉村的自然性，重塑鄉村田園不可替代的、與城市互補的特色與優勢。

（三）上海市鄉村振興戰略的路徑措施思考

1.加快編制鄉村振興相關規劃。一是基于城鄉融合發展的大戰略格局，研究制定上海市鄉村振興戰略規劃。重新研究鄉村在上海市全面和長遠發展大局中的功能定位，科學確定上海市實施鄉村振興戰略的階段性目標及重點任務，健全完善城鄉融合發展的體制機制，促進城鄉功能和優勢互補，人口有序分布，產業聯動發展，資源設施充分對接共享。二是優化調整村莊布局規劃。由市級相關職能部門牽頭，從全市一盤棋的角度，自上而下對各區村莊布點規劃進行優化調整，編制上海市村莊布局規劃，明確保留保護村及撤并村的數量及范圍，力爭做到劃分科學合理，并且一旦確定后較長時期保持不變，為鄉村振興戰略的推進時序、鄉村布局結構優化調整、鄉村人居環境建設、鄉村設施資源配置、鄉村人口分布引導等確立前置條件。三是加強對新市鎮規劃和村莊規劃的指導推動。其中，新市鎮規劃應強化對農業農村發展的篇章要求，將小城鎮和鄉村的一體化發展作為重要主線及重點內容之一。支持推動保留保護村開展村莊規劃編制，加強村莊規劃編制指導，使村莊規劃更加符合鄉村的實際特征及發展需求。通過村莊規劃，合理確定村域內主要功能區的空間布局及土地利用結構，合理確定產業發展方向，引導鄉村人口分布，完善鄉村基礎設施、市政設施和公共服務設施資源配置；對鄉村建筑風貌進行合理引導，增強村莊規劃的前瞻性、科學性及可操作性。

2.加快建立實施鄉村振興戰略的配套支持政策。一是土地支持政策。支持鄉村地區充分盤活各類低效存量建設用地資源，置換出的建設用地指標應主要用于保障鄉村振興戰略實施需要，尤其是用于滿足鄉村產業發展、公共設施建設和農民住宅建設等需求。改革創新農村集體建設用地使用政策，根據農業農村的發展實際，在符合國家和上海市土地、環境等相關法規的前提下，合理確定用途。優化調整鄉村地區建設用地增減掛鉤的相關政策規定，或不再采用增減掛鉤方式，探索更適應農村特點的建設用地總量管控政策，或繼續采用增減掛鉤政策，但是在運作機制、指標歸還周期等方面，根據上海“三農”的實際特征優化調整，提高政策彈性適應能力。但是要嚴格控制鄉村建設用地總量，堅持以規劃、土地、環境等要求作為鄉村建設用地布局和結構調整的前提，嚴防以鄉村振興戰略為名，對鄉村建設用地，特別是耕地和基本農田資源的不合理占用。二是資金支持政策，構建多元化的資金投入保障機制。健全完善財政支持機制，設立鄉村振興專項資金，加大市級財政投入，采取差別化支持機制，對經濟基礎薄弱、基本農田保護和農產品保有量份額較高的鎮村，加大支持力度。優化調整惠農支農資金使用機制，市區各條塊支持資金可在鎮村層面整合，根據各村實際需求彈性確定資金用途，通過加強使用監管，確保使用規范、用途合理。上海是國內金融業最發達的地區之一，有條件推動金融機構加快探索建立適應農業農村發展特點和發展需求的信貸政策機制和金融服務服務方式，將更多金融資源配置到農業農村重點領域與薄弱環節，在金融支持鄉村振興方面率先探索突破。健全完善相關政策機制，鼓勵城市企事業單位、社會團體、城鎮居民以及鄉村人口在鄉村投資創業，激勵社會力量作為投資主體，直接參與鄉村項目、產業、區域綜合體等的建設發展。三是鄉村人口調控政策。一方面，引導青壯年和知識技能型人口流入鄉村。研究制定專項政策，重點鼓勵從本市鄉村走出的大學生、企業家等返鄉創業就業，鼓勵城鎮各類人才到鄉村就業創業，優化鄉村人口年齡和知識技能結構，增強鄉村發展活力與創造力；另一方面，引導鄉村離農人口向城鎮地區轉移，減少鄉村人口總量。重點引導長期在城鎮居住就業的離土離鄉人口、不愿務農的新生代農民子女、隨子女遷到城鎮居住生活的老年農民等，自愿向城鎮集中居住，實現全面徹底地非農轉化。加強鄉村干部隊伍建設，培養鄉村振興的帶頭人。對于村干部，既需要適量引入一部分高校畢業生、企事業單位優秀干部到鄉村任職，為鄉村建設發展注入新理念、新動力，更需要培育鄉村本土干部。由于鄉村社會文化、產業等與城市存在較大差別，鄉村干部隊伍建設應以培育本土干部為主。提高鄉村干部的工資待遇水平，加強現代鄉村治理知識培訓及鄉村發展實地考察交流，提升鄉村干部的理論認知水平及實際工作能力。優化新型職業農民、青年農場主等現代農業生產經營主體的培訓機制，擴大政策支持對象，探索多元化的培育和認定方式，改進培訓內容，提升培訓實效，有效破解上海大都市郊區“誰來種田”的問題，更好地促進都市現代農業發展。加強農業科技、基層農技推廣等各類農村專業人才隊伍建設。

3.促進鄉村產業多樣化發展。一是研究制定上海市級層面促進鄉村產業發展的專項指導意見，使全市鄉村產業發展既有明確的指導方向和配套政策機制支持，也有嚴格的準入門檻和約束性要求，對鄉村產業發展進行有效引導與支持。重點支持保留保護村加快制定鄉村產業發展策劃、產業發展規劃或三年行動計劃；鼓勵各鄉村充分依托上海市較強的經濟、科技、人才、市場等優勢，挖潛鄉村資源稟賦優勢，培育強村富民的產業載體，增強鄉村發展活力及可持續發展能力。二是堅持農業在鄉村地區的基礎產業地位。沒有了農田和農業，也就不是真正意義的鄉村。更新完善農田基礎設施，提升農業科技水平，增強農業抗風險能力，提高農產品產量和效益。促進節地節水農業和生態循環農業發展，繼續推進測土配方施肥、農業廢棄物資源無害化處理和資源化利用，減少農業污染。加快污染土壤修復，改善農產品產地環境，提高農產品品質。保護地理標志農產品，培育地方優勢特色農產品品牌，提高地產農產品的市場競爭力。三是支持鄉村產業多樣化發展。由于農業對村集體經濟收入的支撐能力、農民就業的吸納能力等均比較有限，還需支持引導鄉村地區發展多樣化的非農產業，培育經濟發展新動能。避免鄉村地區不能發展工業或鄉村產業振興只有休閑農業、鄉村旅游一種路徑模式等認識誤區。從市級層面明確支持引導意見，關停鄉村小、散、亂和低效企業，對存量集體建設用地進行二次開發，盤活閑置存量建設用地、閑置廠房和農民閑置房屋，根據資源優勢和市場需求，因地制宜發展新型非農產業。對于鄉村發展工業或服務業不做剛性限制，但對產業布局和環境影響進行嚴格管控。明確要求各村只有先編制村莊規劃，明確非農產業發展片區，獲得批復后才可進行產業招商，所有產業項目必須經過嚴格的環境影響評估才能落地，只有資源節約、環境友好的新型產業才可發展。重點支持與農業農村緊密關聯的產業，如農產品加工、休閑農業和鄉村旅游、現代農業服務業，以及其他新興產業或特色產業，如農村電商、健康養老、文化創意、科技研發、都市工業、傳統手工業作坊等，以及其他隨著發展出現、符合準入要求的新業態。

4.改善鄉村人居環境質量。一是加快推進高速公路、高鐵、高壓走廊沿線、生態環境敏感區域、環境整治地區等環境不適宜居住區域的鄉村居民，向城鎮或保留保護村集中居住，改善農民居住環境；有序推進公共設施資源配置難度大、成本高的小型、分散自然村落向城鎮或其他保留村歸并。二是提升鄉村環境設施和村容村貌水平。重點聚焦保留（保護）村，加快現代生活環境設施建設。尤其是符合上海都市現代鄉村交通出行需求的道路提檔升級改造、路燈配置、公共交通線路及站點設置，農村污水處理設施建設改造、燃氣管網建設，以及公共服務設施資源的配置完善等。加強農村生態環境治理修復，支持農戶在宅前屋后建設菜園、果園、花園，進行四旁綠化美化，重塑空氣清新、河流潔凈、寧靜祥和的田園風貌。

5.加強鄉村制度文化建設。一是與物質文明建設相結合推動制度文化建設。物質文明是精神文明的基礎，鄉村治理和鄉風文明不是孤立存在的，上海鄉村應減少運動式的、簡單的純精神文明教育宣傳活動，而是通過改善鄉村人居環境、促進鄉村產業發展等物質文明建設，重塑勤勞淳樸、友善互助的鄉風民風，剔除陳規陋習和不良生活習慣，構建與鄉村發展相適應的新型治理體系和治理方式。二是鼓勵“自下而上”探索構建鄉村制度文化。制度文化屬于上層建筑領域，建立規則容易，切實轉變思想觀念和行為習慣則需要時日，鄉村制度文化的轉型與重構，需要漸進式的探索培育。目前上海有1500多個行政村和3萬多個自然村，鄉村發展情況、社會文化特征等差異較大，宜采取自下而上的發展機制，充分發揮基層組織和村民的能動性、創造性，鼓勵各村根據實際積極探索鄉村治理和鄉風文明建設的有效機制模式，成效較好、比較成熟的做法再用制度政策加以固化推廣。