發達國家國土空間用途管制比較及對我國的借鑒

朱蕾

（1. 上海市地質調查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調查研究院， 上海 200072）

國土空間是美麗中國建設的載體，國土空間用途管制是推動國土空間合理開發和利用以及保障體系建設與發展的重要措施，也是土地利用規劃領域改革的新重點。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確“完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責”。十九大報告提出“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”，2018年3月國務院機構改革設立自然資源部，中共中央《深化黨和國家機構改革方案》明確提出，自然資源部要履行好“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”。中共中央國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發[2019]18號）明確形成國土空間規劃為基礎，以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度。“國土空間用途管制”已經提升到前所未有的國家戰略層面，成為推進建設“美麗中國”、落實國土空間規劃戰略、強化自然資源管理和保障生態環境監管的重要手段。在土地制度改革大討論的背景下，對我國土地用途管制在我國的地位、未來的趨勢走向和優化路徑的全面解構則成為必然。

本文通過對發達國家國土空間用途管制內容進行梳理和分類分析，總結了一些國家的經驗做法以及對我國國土空間用途管制的借鑒意義，并提出針對性的建議。

1 發達國家國土空間用途管制經驗

受歷史文化、政治經濟制度、資源特點以及經濟發展階段等因素影響，一些國家形成了框架相對一致但風格各異的國土空間用途管制制度方法和管控體系，歸納下來主要有以下類型。

1.1 以用途和密度、容積分區為主的國土空間用途管制

以用途和密度、容積分區為主的國土空間用途管制國家主要有德國、美國、韓國。最早的土地用途管制始于德國柏林的功能分區，目前德國的規劃體系是垂直控制式，土地使用分區管制依據市鎮村一級的建設管理計劃，包括土地利用規劃(簡稱F規劃)和地區詳細規劃(簡稱B規劃)兩種。F規劃以土地用途管制分區為主要內容，把城市的土地利用分為修建建筑物、不修建建筑物和其他的土地利用，隨后細分為居住地域、混合地域、產業地域、特別地域、綠地、農業用地、林業用地等10種使用類型區。B規劃則詳細規定了土地利用的具體方式、公共設施位置、有關建筑的限制(建筑率、容積率等)，并依此進行分區管制[1-3]。

美國在20世紀50年代前, 國土空間用途管制主要通過劃分土地使用分區,對使用密度與容積方面進行管制。使用分區一般分為住宅、商業、工業、農業等四大類，也可增加分區或對分區進行細分，每個分區均有詳細的用途限制。密度管制主要包括人口密度、容積率、建蔽率以及宗地最大或最小面積管制。容積管制主要包括建筑間距、建筑高度、建筑覆蓋規定等[4-7]。

韓國國土利用規劃分為土地利用基本規劃和施行規劃，韓國通過規劃和法律確定分區，土地利用基本規劃和《國土利用管理法》規定全國劃分城市地域、準城市地域、農林地域、準農林地、自然環境保全地域5種,并就每個地域土地利用行為加以限制，同時還將全國國土劃分為已開發地域、有必要開發區域、為開發需保留的地域、應保全的地域等。土地利用施行規劃是按土地利用基本規劃區分指定的用途地域,來劃分用途地區,按具體用途地區進一步制定的細部規劃。城市規劃在《國土利用管理》規定的城市地域內進行，并將城市地域劃分為住宅、商業、工業地域，并對每個地域土地利用行為加以限制規定[1]，通過《城市計劃法》進行城市土地用途管制。

1.2 以控制城市擴張、保護農地為核心的國土空間用途管制

以控制城市擴張、保護農地為核心是國際上主要國家國土空間用途管制的第二個階段，主要是應對城市快速發展引起的城市蔓延、資源緊約束和環境生態問題，代表國家有美國、日本等。

美國控制城市規模與保護農用地的土地用途管制的主要措施包括劃定城市增長線、分期分區發展、建筑許可的總量控制、農地分級分區管控和購買或者轉讓土地開發權。分期分區發展主要是州政府通過規劃要求地方政府為土地開發行為規定時序與區位,如馬里蘭州的喬治王子郡劃分為優先發展區、經濟發展潛力區、限制發展區、延續發展區等。農地分級分區管控是指在農業用地區域內,嚴禁修建住宅和發展其他城市基礎設施，并在規劃中確定保護范圍和次序（如基本農地、特種農地、州重要農地和地方重要農地4種），最好的農田周圍劃定緩沖區如濕地、排水區、溪岸和森林等[4-7]。

日本通過嚴格的農地購買和轉用管制制度、城市土地利用規劃制度、林地保護制度和空閑土地管制制度保護農林用地，提高用地效率，控制城市擴張。日本通過農業振興區域的整治法律和《農地法》來對農地加以特殊管制，包括制定農業振興區域、實行開發行為許可、設定特定土地利用權制度等。日本根據《城市規劃法》，把城市規劃區分為城市建設區和城市調整區，有計劃有步驟地發展城市，抑制城市的盲目擴張。日本對林地進行特殊保護，日本政府指定800萬公頃林地作為“森林保護區”進行有規劃的保護和開發，保護區所有權永遠屬于國家所有，其中有500公頃作為國家、準國家和縣級國家公園。另外，日本還對空閑土地進行管制，當某一土地被認定為空閑地時，都道府縣知事認定空閑地，并要求土地所有者提出利用處理計劃，并給予所有者必要的建議或勸告，促使土地得到積極而靈活的利用[8]。

1.3 土地開發許可和發展權限制為主的國土空間用途管制

國土空間用途管制實際上是對土地發展權的一種限制，因為各國土地所有權制不同，所以各個國家土地發展權限制的手段和方式各不相同，代表國家有英國、美國、法國和日本。

英國是世界上最早通過規劃立法限制土地開發的國家。英國土地管理的主要特點是規劃管理、開發許可、用途管制和發展權的收益歸公。英國的土地名義上歸國王所有, 實際上歸私人所有，1947年的《城鄉規劃法》首次明確提出將土地的所有權與開發權進行分離，為英國采取土地開發許可制度提供了可能，開發建設必須向地方規劃機關申請開發許可，地方規劃機關根據政策和影響程度決定是準許開發、有限制條件準許開發或不準許開發。英國通過是否授予開發者以發展權來進行管制，私人通過購買形式獲得土地發展權,事前向政府交納100%的開發稅，即開發收益全部歸國家。英國農地用途變更利用，要向農業部部長咨詢，為防止過度侵害農用地，環境大臣則有權收回地方規劃機關的申請核準權[6,9-10]。

美國的土地發展權歸土地所有者擁有。美國的土地發展權制度由土地發展權轉讓制度和土地發展權征購制度組成。美國政府按照有關規劃將土地分為受限制開發區和可開發區，并大致分為10個等級，土地發展權轉讓在政府主導下通過建立土地發展權交易市場完成，土地發展權采取有償轉讓,購得的土地發展權可以和原土地發展權疊加。土地發展權征購制度則是指政府部門或私人組織利用公債或聯合撥款向農民支付一筆現金以作補償，購買優質農田的開發權。補償數額通常相當于土地市場價格的一半或三分之二，農民繼續享有土地使用權，并用得到的補償來改良土壤[4-7]。

法國通過“法定密度極限”和“土地干預區”制度進行具體的土地用途管制，限制土地發展權。法定密度極限也稱作容積率上限，在上限指標范圍內的建設，開發者有自主權，超過該限度則開發建設權歸國家，建設開發者可向政府購買超過限度標準以上的部分建設權，政府則通過賣與不賣和調整超限度開發費來保護耕地,維護國家利益。土地干預區則是指國家對那些極易遭受破壞的區域，在出售土地時享有優先購買權，以減少地產市場自由放任所造成的盲目性和自發性[6]。

日本根據《城市規劃法》劃分功能區和用途區，確定有關開發許可等措施。日本對農用地轉用采取嚴格的開發許可制，農業振興區域的優良農地不準任意轉用，凡進行以農地轉用為目的的土地買賣，必須得到都道府縣知事或農林水產大臣的許可。同時，日本的農地等級由高到低則被分為一、二、三類，不同類別的土地有不同的限制規定，低等級者可以轉用。根據農地所在區域與都市規劃范圍關系不同又可分為市街化地區和市街化調整地兩種，在市街化區域內的農地轉用買賣，不必得到許可，只須向地方農業委員會申報，并征收與宅地同等的課稅；而在規劃劃定的計劃調整地范圍內的農地轉用則須經許可才能轉用，非農民不得取得轉用以外的農地[8]。

1.4 兼顧剛性和彈性特征的國土空間用途管制

剛性的空間管制政策和分區管控規則促進了經濟社會發展，但有些時候卻難以適應產業融合發展的需要。為提高經濟發展的活力，很多國家開始在某區域或方面探索彈性國土空間用途管制，代表性國家有英國、中國臺灣地區和新加坡。

英國通過規劃立法確保規劃的實施和用途管制，在《用途分類規則》里界定土地和建筑物的基本用途，用途轉化需要規劃許可。但用途分類可隨著產業結構轉型和科學技術進步調整，同一類別內用途變化不構成開發,不需申請規劃許可。《一般開發規則》界定不需要申請規劃許可的小型開發活動，《特別開發規則》界定特別開發地區，如新城、國家公園和城市復興地區，這些區域由特定機構來管理，有一定的自主性和靈活性[6,9-10]。英國和德國等歐洲國家地方政府還通過劃定綠帶，綠帶的邊界可以進行微調，但總面積需保持不變，也確保了規劃的彈性。

新加坡通過總體規劃實現用途管制，總體規劃藍圖將國土進行詳細空間劃分的基礎上，對每一地塊的發展利用方向、建設控制指標等詳細控制，每一小塊上連容積率都有詳細標記。為促進產業轉型升級，新加坡制定了“白色地帶”、“商務地帶”計劃，有一定的彈性政策。“白色地帶”計劃規定，政府劃定的特定地塊允許包括商業、居住、旅館業或其他無污染用途的項目在該地帶內混合發展，發展商也可以改變混合的比例，在項目周期內改變用途時，無需繳納額外費用。“商務地帶”計劃是指將園區內原工業、電信和市政設施用途的地帶重新規劃為新的商務地帶，允許商務用地落戶，改變用途無須重新申請，并且同一建筑內也允許有不同的用途，以增加土地用途變更靈活性。新加坡“白色用地”則是1995年提出并實施的市區重建新理念，“白色用地”目的是通過土地利用規劃彈性管制區預留功能無法確定的用地，為將來提供更多靈活的建設發展空間。一是土地預留，二是混合利用，三是用途轉換，通過不同類型的“白色用地”實施策略保證土地用途管制的彈性[11-13]。

2 對我國國土空間用途管制制度的啟示

2.1 國土空間用途管制應向多要素多維度轉變

目前我國的土地用途管制側重對農用地轉為建設用地的管制，重點是解決“能不能建”的問題，以此為目標進行指標控制和分區管控，開展“一書三證”為主體的規劃建設行政許可，對其他生態用地和生態環境的管控較弱，對土地利用程度和效益的管制也較弱。新時期的國土空間用途管制應是全域多要素的，除了農用地用途管制，也應將所有自然生態空間納入用途管制，有序引導農業空間、生態空間、城鎮空間各類用地的相互轉變，鼓勵向有利于生態功能提升的方向轉變，制定負面清單，嚴格禁止不符合生態保護要求或有損生態功能的相互轉換[14-17]。

新時期為促進經濟發展方式轉型，土地用途管制也應是多維的，應不局限于用途，應涵蓋用途、利用程度、利用效益、權益附加條件和限制等多維空間管制體系，在新的空間規劃體系各規劃層級和用地出讓的各環節應考慮“多維”空間管制[15,18-20]。

2.2 國土空間用途管制要剛性和彈性結合

對于國土空間用途管制，國土空間規劃只是載體，要管的好必須采取全方位的管理制度，應強化空間規劃和國土空間用途管制的剛性。借鑒英國、日本和韓國等國家規劃法制建設和管控經驗，我國應盡快進行規劃立法，加強規劃法制建設。同時，繼續發揮航測、衛星遙感、數字影像處理等先進技術手段的動態監控和管理作用,加強執法監察與土地督察，保證土地用途管制的實施。

中國臺灣地區在都市土地使用管制中有幾種特殊的管制分區，采取彈性的管制規則，值得借鑒。一是，特別使用分區管制，為特別目的的需要而給予有別于一般土地使用分區管制的規定。二是，計劃單元開發，在以一個單元為整體開發對象時，賦予開發者在規劃、建筑設計、土地使用、開放空間、設計元素等上具有自由度。三是，密度分區管制，在剛性的開發控制下，通過群體開發使某一地區總量控制下的開放空間增加。四是，工業用地區的混合用地使用。即允許工業區內的產業用地有一定比例的用途變更彈性，可變更為批發零售、運輸倉儲、餐飲、通訊、商業、金融、保險等相關產業用地，但用途變更的比例受到嚴格控制[21]。

我國國土空間用途管制應針對產業融合和發展不確定性等情況，增加規劃和國土空間用途管制的彈性，避免“統”的過死。一是，可以預留一定的建設用地指標不落地，即空間不確定性留白或用地指標留白；二是，做好情景應對，對城市未來發展不確定性進行考慮，預留一定的建設留白空間，這些空間是允許建設區，有建設用地指標但不確定規劃用途，屬于用途不確定性留白；三是，在鄉級土地用途管制分區中設定特定區域為綜合用地，允許土地適當混合和一定比例用途變更彈性。四是，參照中國臺灣地區的做法，允許在上位規劃總體要求下，設定特別使用分區管制，為特別目的的需要而給予有別于一般土地使用分區管制的規定。

2.3 強化國土空間用途管制的市場化手段和市場配置作用

土地利用的終極目標是提高土地資源的配置和利用效率，因此要強化土地資源的市場手段。英國、日本、新加坡對發展權征稅或支付開發費，美國采取土地發展權轉讓和土地發展權征購制度，法國采取“法定密度極限”和“土地干預區”制度限制土地發展權，國土空間用途管制其實是一種發展權的給予和限制，我國國土空間用途管制應注重區域和利益平衡，對受管制的區域應給予經濟方面或開發強度等方面的補償，比如我國探索實施的基本農田補償、水源地補償、公益林補償、自然保護區補償以及流域間互惠互利的置換或掛鉤補償方面效果很顯著，也可以參照國外確定容積率“發送區”和“接收區”，進行容積率轉移補償。

規劃編制、計劃管控和國土空間用途管制過程中均應充分發揮市場作用，把市場該管的交給市場，一是，增強公眾參與力度；二是，規劃不應僅強調指標約束和農用地保護，應統籌兼顧經濟發展和生態保護；三是，規劃應管市場解決不了的問題，尤其是在制定愿景目標、配置公共服務和基礎設施用地、防止土地利用負外部性問題（包括環境問題）和行動計劃方面。減少政府對資源的直接配置，盡可能采取對土地利用實行負面清單管理。四是，對于鄉村的發展，規劃應預留足夠比例的建設用地和空間，同時給予鄉村更多自主權。

3 國土空間用途管制框架設計建議

我國國土面積大，行政層級多，應體現各層級規劃中的國土空間用途管制內容差別。根據《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見（中發[2019]18號）》，目前采取全國、省級、市縣和鄉鎮四個層級規劃，其中市縣和鄉鎮國土空間規劃是本級政府對上級國土空間規劃要求的細化落實，是對本行政區域開發保護作出的具體安排，側重實施性。各地可因地制宜，將市縣與鄉鎮國土空間規劃合并編制，也可以幾個鄉鎮為單元編制鄉鎮級國土空間規劃。在鎮級規劃層面劃實城鎮空間、農業空間和生態空間，制定三大空間調整和轉換的規則和程序，明確三大空間管制規則、正負面清單和各類型用地間轉換的程序和路徑等內容。

強化國土空間規劃對專項規劃和控制性詳細規劃的指導約束作用，在市縣及以下地區編制詳細規劃，城市化地區的控制性詳細規劃和鄉村地區的村莊規劃作為“一書兩證”的重要依據，對所有國土空間分區分類實施用途管制。在城鎮開發邊界內的建設，實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式，明確地塊層面的用地指標控制，如土地混合比例、建筑高度和強度、附加條件等等；在城鎮開發邊界外的建設，在鄉村地區可編制能夠指導項目建設和土地整治的村莊規劃，按照主導用途分區，實行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式，落實國土空間用途管制內容。對以國家公園為主體的自然保護地、重要海域和海島、重要水源地、文物等實行特殊保護制度，因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創新活動留下空間。

對于特定的區域或重要的區域，參照英國、中國臺灣地區做法，劃定特定區域或單元進行規劃編制，加強區域間的協同，在規劃編制、空間管制和建設管理方面通過政策突破和創新促進特定區域特定目標的實現，比如特定的城市群、自由貿易區或部分試點區域。

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