東北地區與東部地區推進土地指標跨省交易的合作瓶頸與破解路徑
——基于政府與市場關系的視角

孫德超，周媛媛，鐘莉莉

(吉林大學 行政學院,長春 130012)

內容提要：土地指標跨省交易是促進東北地區與東部地區土地、資金等要素合理配置、推動區域經濟協調發展的重要途徑。其中，政府調控與市場調節都不可或缺。現階段，政府管控較多、市場作用較弱是東北地區與東部地區推進土地指標跨省交易的關鍵性阻礙，需要政府與市場關系的動態平衡。政府應在適當調控的基礎上，重點發揮制度供給、服務提供、市場監管等職能，充分發揮市場資源配置、信息傳導、公平競爭等功能，尋找政府與市場協調配合的平衡點與合力作用，從而實現土地資源優化配置的政策目標。

一、問題的提出

隨著我國城鎮化進程的加快，不同省份因資源稟賦和經濟發展狀況的差異而面臨著土地供應與經濟發展之間的矛盾，部分落后地區具有豐富的耕地后備資源，但缺少土地開發資金，導致發展動力不足；部分發達地區資金充裕，但耕地后備資源已近枯竭，缺乏發展空間。以省、自治區和直轄市為單位的省域內耕地占補平衡制度已經難以有效解決經濟發展與耕地保護之間的矛盾，迫切需要展開跨省域的耕地占補平衡。2018年3月，國務院辦公廳印發的《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》(國辦發〔2018〕16號)規定，“耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市，占用耕地、新開墾耕地不足以補充所占耕地，或者資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省，由于實施重大建設項目造成補充耕地缺口，經國務院批準，在耕地后備資源豐富省份落實補充耕地任務”[1]，標志著耕地占補平衡指標跨省交易獲得了“有條件”解禁，交易要求有所放開。這對提高我國土地資源利用效率、促進資源要素合理配置、推動區域經濟協調發展具有重要意義。

東北地區和東部地區在土地要素和資金要素方面具有互補優勢，為雙方在土地指標跨省交易方面開展合作、建立利益互動機制提供了現實的條件。東北地區地廣人稀，耕地后備資源豐富，但面臨資金短缺、發展動力不足的困境。例如，2014年，黑龍江省耕地面積約占全國耕地面積的1/10，人均耕地面積是全國的3倍，耕地后備資源豐富[2]。吉林省目前的耕地后備資源在滿足本省未來五年發展需求的基礎上，還有40萬畝的剩余指標可用于跨省交易[3]。但由于經濟發展動力不足，東北地區豐富的土地資源難以得到有效的開發和利用。東部發達地區人口密集，資金充裕，但耕地后備資源不足，東部11個省份的耕地后備資源面積之和僅占到全國的15.4%[4]。隨著工業化和城市化進程的加快，東部地區的建設用地指標日益緊缺，耕地后備資源逐漸枯竭，實現耕地占補平衡、保護耕地的壓力日益凸顯。有的地方甚至將林地、牧草地、生態保護區用地都開墾成耕地，不僅嚴重破壞了生態環境，也違背了耕地占補平衡制度的初衷。由于省域內補充耕地成本愈加高昂，東部發達地區急需跨省補充耕地指標。土地指標跨省交易的有條件放開，為東北地區與東部地區之間開展土地指標跨省交易提供了政策基礎和時代契機。

開展土地指標跨省交易，需要處理好政府與市場之間的關系。目前，我國耕地占補平衡制度的推進，總體上是以政府調控為主，并沒有形成與市場經濟相適應的交易機制。在國家允許土地指標跨省交易后，政府調控手段成為主要的推動方式，土地市場在此過程中所起到的作用較小。由于沒有建立起市場化的交易機制，僅僅依靠單一的政府調控，導致一些問題難以得到有效的解決。例如，土地指標跨省交易的供給方和需求方難以實現對接，在土地指標定價、收益分配等方面存在諸多顧慮，降低了交易成功的可能性。由此，降低了東北地區與東部地區各省參與的積極性，導致擁有良好合作空間和共同利益的雙方在實踐層面難以達成交易。鑒于此，探討東北地區與東部地區開展土地指標跨省交易中政府與市場的關系，探索與東北地區和東部地區實際情況相適應的土地指標市場化交易機制，具有重要的時代意義和實踐價值。

目前，學術界對土地指標跨省交易中政府與市場關系的研究相對有限，主要包括以下觀點：第一，強調以政府調控為主導。陳亞寧等[5]指出，跨省區的耕地占補平衡是一項政策性較強的系統工程，涉及現行的土地政策，需要在國家層面做出決定,在相關省區進行協調,在國家相關部委統一組織下進行。第二，主張以市場機制為主導。呂萍等認為，在構建省際間耕地易地占補平衡運行機制框架時，主要從市場機制、宏觀調控機制、監督機制、評估機制和體制創新機制來考慮，其中，市場機制是核心，發揮主導性作用。其他方面均以市場反饋的信息為依據，不斷做出相應的調整，發揮輔助性作用，保證省際間耕地易地占補平衡能夠有效運行[6]。第三，建議同時發揮政府與市場的作用。蒲杰[7]指出，僅僅依靠市場機制容易引起供應失控，造成土地資源浪費，必須有公權力參與控制和管理，但單純依靠行政手段容易導致交易壟斷，應當借助市場機制去落實。該學者雖然指出政府和市場都應發揮作用，但僅在一般意義層面強調政府和市場的重要性，并沒有對政府調控與市場調節之間如何協調配合進行深層次的分析和論證。

整體而言，現有研究存在以下不足。第一，缺乏對政府與市場動態平衡關系的研究。已有成果指出了土地指標跨省交易中政府與市場的不可或缺，但尚未深入研究政府與市場之間如何具體劃分職責、如何保持動態平衡。第二，現有研究大多以東部發達省份為研究對象，缺乏關于對口合作框架下東北地區與東部地區開展土地指標跨省交易的探討。

基于現有研究的不足，本文探討土地指標跨省交易中政府與市場關系的內在邏輯，進一步闡釋了政府與市場如何保持動態平衡的關系；基于政府與市場動態平衡關系的視角，分析現階段東北地區與東部地區推進土地指標跨省交易的合作瓶頸，即陷入“政府管控較多、市場作用較弱”的失衡狀態；通過探究“政府主導型”失衡狀態的主要表現，在操作層面為政府調控與市場調節在土地指標跨省交易中如何保持動態平衡關系提供合理的路徑選擇。

二、土地指標跨省交易中的政府與市場關系解析

政府與市場作為市場經濟運行中配置資源的兩種方式，在土地指標跨省交易中有著各自不同的功能定位，二者相互嵌入、相輔相成。

(一)土地資源的特殊性、跨省交易的聯動性以及市場機制的局限性需要政府調控

政府調控是指政府以維護公共利益為目的，以強制性權力為基礎，借助行政手段、經濟手段、法律手段等調節和干預市場經濟，從而實現社會總需求與總供給的動態平衡，促進市場經濟良性發展。在土地指標跨省交易中，政府調控發揮著不可或缺的作用。具體而言：第一，土地資源具有稀缺性和有限性，是事關國家糧食安全、社會經濟穩定的戰略性資源。土地資源的價格不能因市場供求關系的波動而發生較大的變化，必須借助政府力量予以特殊保護。第二，不同于省域內交易，土地指標跨省交易是在全國范圍內推行耕地占補平衡，因此，跨省交易的土地價格、土地規模等會對全國的土地市場產生重要影響。一旦出現難以控制的混亂交易局面，將對整個國家的土地安全構成威脅。第三，市場調節存在內在的缺陷，需要通過政府調控限制市場的消極因素。土地指標跨省交易市場的正常運行，需要以一定的規則及契約關系為前提，而省際交易的政策法規、交易平臺的構建完善、交易活動的公開公正、耕地保護的法律責任、補充耕地的質量標準、違規行為的監督整治、交易糾紛的調節機制等都是市場難以有效供給的。而且，市場調節具有短期性、多變性，僅僅依靠市場調節，難以掌握土地市場復雜的需求結構，難以解決土地宏觀總量的平衡問題和土地市場的長期發展問題。綜上，土地資源的特殊性、跨省交易的聯動性以及市場機制的局限性，要求政府必須在土地指標跨省交易中發揮調控作用，形成安全可控、平穩運行的土地指標跨省交易體系，增強土地指標跨省交易的規范性、穩定性與有序性。

(二)提高資源配置效率、激發市場主體活力需要市場調節

市場是以有價值的資源為條件，以供需關系為紐帶，以價格競爭為途徑的經濟運行機制，其目的是有效配置資源，滿足社會需求，提高經濟效益。土地指標跨省交易的實質是通過市場交易合理配置和利用土地資源,因而需要遵循市場經濟的規律,充分發揮市場機制的調節作用。具體而言：第一，相比于單純依靠政府調控，市場力量的參與會在很大程度上提高資源配置的有效性。作為資源配置的手段，市場機制具有較強的滲透性,其利益取向可以突破各種阻礙，通過建立出讓方與購買方之間的利益紐帶，高效整合全國的土地資源，實現土地與資金要素在全國范圍內的高效配置。而且，市場內在的公平競爭規則促使土地資源在市場中總是自發地從低收益用途向高收益用途流轉，使土地資源的價值可以得到最大程度的顯現與實現。第二，市場內部的激勵機制可以充分激發經濟主體的行為動力。市場機制以利益作為驅動力，具有較強的激勵作用，可以充分調動交易雙方的合作積極性。在土地指標跨省交易中，土地指標出讓方以未來的土地發展權為代價，換取當下的經濟發展資金，土地指標購買方以其積累的資金換取更大的發展空間，而市場機制能夠通過自由談判的方式最大限度地滿足交易雙方的利益需求。第三，政府行為本身具有一定的局限性。由于自利性動機、有限理性、信息不完備等制約因素的存在，政府難以制定出完美無缺的公共政策，難以顧全市場中不同經濟主體的利益訴求，難以高效解決土地指標跨省交易市場中存在的問題。綜上，市場調節能夠使價值規律與供求規律、競爭機制與激勵機制充分發揮作用，是提高資源配置效率、激發市場主體活力的必要手段。通過發揮市場機制的自發性調節作用，有利于形成與市場需求相適應、與資源稟賦相匹配的土地指標跨省交易體系，增強土地指標跨省交易的創新性、靈活性與高效性。

(三)保持政府調控與市場調節的動態平衡

在土地指標跨省交易中，政府調控與市場調節都發揮著不可或缺的作用，任何一方作用的缺失都會導致政府與市場關系陷入不利的失衡狀態。當中央政府管控較多時，雙方的交易資格、土地價格、交易數量、交易流程等都受到嚴格的限制，會抑制市場的自主發展能力。由于缺乏市場競爭，會在相當程度上限制土地指標跨省交易的靈活性、土地資源的配置效率以及交易雙方的積極性。當市場調節較多時，市場交易的自由容易導致土地指標跨省交易陷入混亂無序的狀態，如出現土地價格失控、投機炒作、利用土地非法套利、盲目開發土地資源等不良現象，從而擾亂土地市場的正常交易，造成土地資源浪費、生態環境破壞，嚴重時甚至會導致整個國家的土地陷于難以調控的狀態，進而威脅到國家土地資源和糧食生產的安全。不論是“政府主導型”的失衡狀態，還是“市場主導型”的失衡狀態，都扭曲了土地指標跨省交易政策的初衷。因此，協調好政府與市場的關系，使政府調控與市場調節能夠保持動態平衡的關系，對土地指標跨省交易政策的穩步推進、高效執行至關重要。但從實踐層面看，由于客觀環境具有復雜性，政府調控與市場調節的協調力度難以準確把握，容易出現此強彼弱的失衡現象。這就需要協調政府調控與市場調節的功能，保持政府與市場之間的動態平衡關系，從而最大限度地發揮出政府與市場的有效合力。

首先，厘清政府與市場在土地指標跨省交易中的關系。政府與市場應該是既各司其職、相互獨立，又相互嵌入、相輔相成的動態平衡關系。具體而言：第一，政府與市場是各自獨立的，政府通過制定政策等發揮調控作用，市場通過一系列經濟規律發揮調節作用。政府與市場在土地指標跨省交易中有各自的價值定位，市場的價值取向主要是效率和利益,而政府的價值取向主要是公平與秩序。第二，政府與市場之間不是政府彌補市場或市場輔助政府的簡單補充關系，而是相互嵌入、相輔相成的關系，二者地位對等、相互合作、相互補充。第三，政府調控與市場調節沒有孰優孰劣之分，既會存在“有效政府”和“有效市場”，也會出現“政府失靈”和“市場失靈”，它們的優勢和弱點在一定條件下可以相互轉化，二者能夠以一種互適的方式共存。第四，政府與市場的關系不是一成不變的，而是一個動態調整的過程。當政府的干預力度較弱時，市場自由調節的范圍就會擴大；當政府的干預力度較強時，市場自由調節的范圍就會縮小。政府調控的具體內容取決于土地指標跨省交易市場在不同階段的發展狀況、實際需求以及政府對經濟的實際調控能力，需要在土地指標跨省交易的發展變化過程中把握政府的調控作用，實現政府調控與市場調節之間的動態平衡。

其次，明確政府與市場在土地指標跨省交易中各自的功能定位。對于政府而言，在土地指標跨省交易中，需要發揮制度供給、服務提供和市場監管等職責。在制度供給層面，制定統一的省際交易規則，為土地指標跨省交易提供完備的政策法規依據。例如，明確出讓方耕地保護的法律責任，避免出現耕地保護的責任糾紛；規定省際交易中補充耕地的質量標準，避免出現“占多補少”“占優補劣”“占水田補旱地”等現象；建立解決土地指標跨省交易糾紛的專門訴訟機制，實現省際糾紛處理專業化，以維護交易雙方的合法權益。在服務提供層面，為土地指標跨省交易提供優質的平臺服務。例如，構建統一的省際交易平臺，確保交易主體、土地位置、土地質量、土地生態等信息公開透明，確保交易價格、交易數量、交易年份等數據實時更新，以減少信息的不對稱性，充分發揮平臺在信息公開、監管問責等方面的作用，為交易雙方營造一個公平公正、透明有序的交易環境。在市場監管層面，構建土地指標跨省交易的一體化執法監管體系。通過強化中央政府對土地指標跨省交易流程、交易內容、交易結果等方面的監管，督促各交易主體嚴格遵循規章制度進行交易，以規范市場交易秩序。例如，加強對耕地質量、耕地數量的核查與監管；加強對違規交易行為的查處與整治；明確不同層級政府部門各自的監管職責；以耕地資源“一張圖”為載體，實現國家、省、市、縣四級系統的互聯互通，強化中央政府對土地指標跨省交易的全流程動態監管。對于市場而言，在土地指標跨省交易中，需要在遵循有關政策法規的基礎上，充分發揮市場自身在統一聯動、資源配置、價值實現、利益激勵、信息傳導等方面的功能，以經濟規律為指導，形成統一開放、公平競爭、自由靈活、高效運轉的土地指標跨省交易市場體系。具體而言，通過發揮市場的統一聯動功能，將具有土地指標出讓意愿和購買意愿的省份聯結成統一的網絡體系，交易主體可以靈活出入、自由對接；通過發揮市場的資源配置功能，高效配置全國的土地要素和資金要素，實現資源配置效益最大化；通過發揮市場的價值實現功能，允許土地價格在價值規律的引導下浮動，實現土地資源的最大價值；通過發揮市場的利益激勵功能，滿足不同主體的利益訴求，充分激發交易主體的參與動力；通過發揮市場的信息傳導功能，真實反映并高效集結全國土地和資金要素的供求信息、土地價格信息、競爭信息等，促進土地市場信息的高效共享和順暢流通。

再次，探索土地指標跨省交易中政府調控與市場調節的契合點。在土地指標跨省交易中，雖然政府與市場都有各自的功能定位，但二者的功能并不是此消彼長、難以調和的，而是存在有效的邊界。由于現實情況具有復雜性，政府和市場的邊界無法通過量化的形式予以清晰的界定，只能在理論分析與實踐探索的基礎上竭力尋找政府調控與市場調節的契合點，在多次“試錯性”的重復博弈中,在追求政府與市場合力效應最大化的過程中，努力實現二者之間的動態平衡。例如，在土地指標跨省交易的參與資格方面，可以在中央政府每年規劃擁有交易資格的省份內，各省按照自愿、平等、競爭的市場原則自由談判和對接；在土地指標跨省交易的價格方面，可以在中央政府限定的價格區間內，根據經濟規律，由市場機制調控價格；在土地指標跨省交易的規模方面，可以在中央政府分配不同省份年度土地指標交易總量的基礎上，根據土地市場內部的有效供給與需求，由市場機制自由形成交易規模；在土地指標跨省交易的方式方面，可以在中央政府監督交易流程的基礎上，由市場機制自由形成靈活多樣的交易方式。總之，中央政府要根據土地市場的現實情況把握自身的調控力度，保證土地指標跨省交易政策以“平穩運行、高效執行”為出發點，調控的方式、范圍、手段、程序等必須符合政府的職能定位和市場的現實需求。

三、東北地區與東部地區推進土地指標跨省交易的合作瓶頸

通過對土地指標跨省交易中政府與市場關系的解析，可以看出，土地指標跨省交易順利推行的關鍵是協調好政府的調控功能與市場的調節功能，使政府與市場保持動態的平衡關系。進一步而言，政府與市場關系的失衡會成為土地指標跨省交易的重要阻礙。目前，東北地區與東部地區開展土地指標跨省交易具備良好的主客觀條件。在客觀上，既具有合理合法的政策基礎和對口合作的時代契機，也具備良好的合作空間和共贏的合作利益；在主觀上，東北地區與東部地區都有開展土地指標跨省交易的意愿。但在實際操作層面，讓交易雙方可以同時獲益的土地指標跨省交易政策難以真正落實。那么，在主客觀合作條件同時具備的良好契機下，東北地區與東部地區推進土地指標跨省交易的根本阻礙究竟是什么呢？

從政府與市場關系的視角看，雖然東北地區與東部地區開展土地指標跨省交易已經得到了國家層面的認可，但是，交易雙方并沒有自由談判與直接對接的機會。中央政府充當了雙方交易的“中介”，雙方在交易價格、交易數量、交易程序等方面受到中央政府的嚴格管控，政府的調控作用極大地壓制了市場的調節作用。由此可見，阻礙東北地區與東部地區開展土地指標跨省交易的根源是政府管控較多，忽略了市場機制的作用，導致政府與市場的關系處于失衡狀態。這種失衡狀態在一定程度上抑制了交易雙方的積極性，導致交易雙方在過多的行政束縛下交易動力不足。

(一)交易價格受到嚴格管控

政府對土地指標跨省交易的價格進行嚴格限制，與市場經濟的價值規律、競爭規律、供求規律不符，一定程度上限制了交易雙方的積極性。具體而言：第一，中央政府確定交易價格，統一收取交易資金。中央政府統一確定跨省域補充耕地資金收取標準，為不同省份制定不同的價格調節系數。買入方按照本省的價格系數標準，向中央政府統一支付“購買資金”，然后，由中央政府向土地指標出讓方撥付一部分資金作為“出讓資金”，剩余部分由中央財政統一安排使用。在此過程中，交易雙方并沒有價格談判權，被限制的價格不能真正反映出市場中土地資源的供求關系，極大地降低了資金要素和土地資源的配置效率。而且，中央政府從土地指標跨省交易中收取的交易費用，由其自行決定，且留存費用的比例偏高，在一定程度上遏制了買入方的“購買意愿”。第二，對東部地區一些省市而言，跨省購買土地指標的價格較高，超出了正常的市場價格。例如，在與東北地區進行對口合作的東部省市中，江蘇、浙江、廣東三省及天津市的調節系數為1.5，北京、上海的調節系數為2[1]。這意味著，上述東部省市要購買東北地區的土地指標，需要承擔超出市場價格的高額費用。由于市場主體具有追求自身利益最大化的傾向，出于經濟成本的考慮，東部地區會盡量選擇其他的替代方案。第三，中央政府撥付給土地指標出讓方的“出讓資金”與出讓方省域內的土地指標交易價格大體一致。與省內耕地占補平衡相比，出讓方在土地指標跨省交易中得不到額外的收益，還要負責耕地保護、拆舊復墾、人口遷移、生態保護、后期管護等支出，反而比省內交易還要承擔更多的成本與風險，在思想意識層面上難以認同此類交易方式。第四，土地指標跨省交易的資金用途受到中央政府的嚴格限制。出讓方對“出讓資金”的支配權是有限的，只能用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略，這在一定程度上限制了出讓方的“出讓意愿”。

(二)交易數量受到嚴格限制

土地資源的供求數量應該通過市場規律來反映，但在土地指標跨省交易的實際操作過程中，交易規模完全由政府調控，市場機制發揮的作用較為有限。第一，出讓方的“出讓數量”由中央政府決定。由耕地儲備數量充裕且有“出讓意愿”的省份向中央政府提出“出讓申請”，中央政府統一分配“出讓指標”，而且，每個省份每年只有一次申請資格。第二，購買方的“購買數量”由中央政府決定。有“購買意愿”的省份根據本省對土地指標的實際需求向中央政府提出“購買申請”，中央政府統一分配“購買指標”，并且對跨省購買土地指標的用途進行嚴格的限制。在土地指標跨省交易數量受到嚴格限制的情況下，出讓方和購買方都沒有交易數量談判權，市場機制對土地資源的實際供求關系基本上不產生作用。

(三)交易程序受到嚴格約束

土地指標跨省交易的程序應在遵循政府調控的基礎上，充分保證市場調節的簡單性與靈活性，交易方式應豐富多樣。但從實踐層面看，政府設置了土地指標跨省交易的復雜程序，嚴格控制交易流程。對于作為購買方的東部地區而言：首先，向中央政府提出補充耕地國家統籌申請；其次，由自然資源部對申請進行評估論證，同財政部按程序報中央政府批準；然后，由自然資源部、財政部回復申請方的人民政府，明確中央政府批準的具體交易數量和交易金額；最后，申請省份在收到復函后，才能在批準的交易規模范圍內，依照法定權限組織相應的建設用地報批。對于出讓方的東北地區而言：首先，按照本省的耕地后備資源儲備情況，向中央政府申請納入國家交易平臺；然后，由中央政府具體分配本省的指標規模；最后，在中央政府統籌安排下，與購買方進行交易。在土地指標跨省交易的整個流程中，購買方和出讓方沒有自由對接的機會，交易對象、交易價格、交易規模、交易方式等都由中央政府全權管控。煩瑣復雜的交易程序既降低了行政效率、增加了中央政府的管理成本，又挫傷了交易雙方的積極性。

四、東北地區與東部地區推進土地指標跨省交易合作瓶頸的破解路徑

東北地區與東部地區的土地指標跨省交易尚處于探索初期，既需要保證土地指標跨省交易政策的有效落實和有序推進，又需要激活東北地區與東部地區開展土地指標跨省交易的積極意愿和市場活力，因此，政府調控和市場調節都不可或缺。但目前，東北地區與東部地區推進土地指標跨省交易的市場體系尚未建立，政府調控力度較強，這種“政府主導式”極大地影響了市場機制的運行，抑制了市場作用的發揮，限制了交易雙方的積極性。破除東北地區與東部地區推進土地指標跨省交易的合作瓶頸，需要中央政府對全方位的管理做出調整，在適當調控的基礎上，引入市場機制，重點發揮中央政府在制度供給、服務提供與市場監管等方面的職能，發揮市場在資源配置、信息傳導、價值實現、利益激勵、公平競爭等方面的功能，尋找政府與市場協調配合的平衡點，以最大限度地發揮政府調控與市場調節的合力作用，實現對土地資源最優配置和有效控制的統一。

(一)政府制定價格保護機制，放開價格限制

第一，制定交易保護底價機制。中央政府應根據土地指標生產成本、市場平均利潤等因素，制定符合當前經濟發展水平的土地指標最低保護價格。通過規定雙方交易的最低價格限制，充分保護稀缺土地資源的市場價值，保護土地指標出讓方的權益。第二，制定交易價格上限機制。作為土地指標供給方的東北地區，出讓的不僅是土地指標，也包括土地的未來發展機會和潛在增值收益，因此，需要中央政府綜合考慮，制定符合當前經濟發展水平的指標交易最高限價，避免出現哄抬價格、漫天要價的行為，保護土地指標購買方的權益。第三，制定收取管理及服務費用的統一標準和適度比例。中央政府是土地指標跨省交易全國統一平臺的建設者、服務者和監管者，付出了一定的經濟成本，可以收取一定的“服務費用”，但收取比例不宜過高，并應以制度的形式將收費標準固定下來。第四，中央政府加強對交易價格的監督。規定每次達成交易的價格必須在交易平臺上公開，由中央政府進行核實與監督，一旦超出價格底限和上限范圍，則對交易主體進行問責。在制定合理的價格下限和上限機制的基礎上，引入市場機制，允許土地指標出讓方和購買方以公平競爭的形式自由商談交易價格，讓土地價格能夠在政府限定的范圍內圍繞土地價值浮動。這種政府管控價格區間、市場調節具體價格的調控方式，既能避免土地交易價格失控，又能充分調動交易雙方的積極性。

(二)政府控制交易規模和范圍，放開數量限制

第一，中央政府控制交易總量，嚴守耕地紅線。中央政府根據全國土地的實情，從宏觀層面總體把控全國的土地指標跨省交易總量，并根據不同省份的土地利用情況，為其設置不同的年交易總量限制；制定土地指標跨省交易規劃，重點對指標輸出省份及其年度指標輸出數量、指標輸入省份及其年度指標輸入數量進行實時監管。第二，中央政府為交易規模設置一定的比例。根據每個省份的耕地后備資源情況，制定科學有效的方法，測算各省耕地的復墾潛力，結合各省耕地占補平衡任務完成情況，合理確定土地指標交易規模的比例。規定每個省份進行土地指標跨省交易的數量，不得超過本省耕地后備資源的一定比例。第三，中央政府加強對交易數量的監督。規定各省每次達成的交易數量必須在平臺上公開，由中央政府進行核實監督，嚴禁弄虛作假行為。交易數量一旦超出限制的比例，則對交易主體進行問責。通過實施中央政府控制交易比例和交易總量、市場調節具體交易數量的調控方式，既能確保國家實現耕地保護總量和結構上的動態平衡，又能最大限度地發揮剩余土地資源的使用價值，更好地符合東北地區和東部地區土地利用與經濟發展的現實情況。

(三)政府完善服務與監督，簡化交易程序

中央政府簡化土地指標交易程序，退出不必要的交易環節，實現由管理到服務的重心轉變，充分發揮市場機制在交易流程調節方面的靈活性。具體而言：第一，允許交易雙方直接對接。土地指標的出讓方和購買方可以按照自愿、有償、公平的原則直接交易，在中央政府政策規定的范圍內，自由地決定交易規模、價格和方式，并直接在國家平臺上進行交易。第二，加強交易平臺建設與服務。中央政府重點發揮服務與監督職能，在搭建平臺、完善各省市耕地信息、審查耕地質量、監督交易過程等方面發揮主導作用，為交易雙方營造公平公正、透明有序的市場環境。第三，完善服務與監督方面的政策法規。明確跨省交易中新增耕地保護的法律責任、制定利益協調機制和糾紛調節機制、完善補充耕地的質量標準與后續管理機制、健全補償耕地質量驗收程序，為交易雙方提供良好的制度保障。通過簡化交易程序，將中央政府的監管重點由全流程管控轉移到交易服務與監督上，既提高了行政效率、降低了管理成本，又充分發揮了市場機制自主性和靈活性的優勢，有利于確保東北地區與東部地區土地指標跨省交易市場規范有序、高效順暢地運行。

五、結論

東北地區與東部地區開展土地指標跨省交易，是通過盤活東北地區的存量耕地來釋放東部地區的發展空間，有助于突破雙方經濟發展在資金、土地要素上的瓶頸，促進雙方資金和土地資源的合理配置。對東部地區而言，有利于解決建設用地緊缺問題，緩解經濟發展與耕地保護之間的矛盾，推動新型工業化、城市化進程，促進經濟可持續發展。對東北地區而言，有利于高效開發與利用潛在的耕地資源，彌補經濟發展的資金缺口，增強經濟發展動力。因此，東北地區與東部地區開展土地指標跨省交易是支持東部發展、推進東北振興的雙贏選擇。

在東北地區與東部地區推進土地指標跨省交易中，政府主導型的資源配置模式造成市場激勵不足，交易雙方對土地指標的市場需求難以得到滿足，降低了雙方合作的積極性；政府與市場之間沒有形成相互配合、動態平衡的良性循環。實際上，政府與市場的共生、耦合關系是土地指標跨省交易體系有效運行的邏輯前提。政府與市場只有形成相互支持、良性互動的局面，才能契合土地指標跨省交易的現實需求。當前的土地指標跨省交易處于初期探索階段，政府調控與市場調節的平衡點需要在不斷試錯與糾正中反復探尋。一方面，引入市場機制，依據市場規則、市場價格、市場競爭來配置土地資源，實現資源配置的效益最大化與效率最優化，有效激發市場活力。另一方面，突出政策導向，發揮政府調控在制度供給、服務提供和市場監管方面的作用，引導土地指標跨省交易穩定有序地開展。

在東北地區與東部地區推進土地指標跨省交易過程中，平衡政府與市場關系的主線是減弱政府調控力度、充分發揮市場機制的作用，以確保土地市場內部要素自由流動、價格反應靈活、利益激勵有效、競爭優勝劣汰。政府調控與市場調節之間平衡點的具體把控，需要在交易價格、規模、程序等環節進行合理的權力配置。由于東北地區與東部地區土地指標跨省交易在不同的發展階段面臨的問題不盡相同，政府職能和市場功能發揮的側重點也應有所不同，因此，政府與市場的關系是動態的、相對的，政府調控與市場調節的平衡點并不是一成不變的，而是會隨著土地指標跨省交易市場運行機制的發展而不斷發生變化。保持政府調控與市場調節的動態平衡，需要根據市場在不同階段的現實狀況，及時調整政府的調控范圍和方式，使其適應新時期的土地市場發展需求。例如，土地指標的最低保護價格和最高限價應適時調整，以適應經濟發展水平的階段性需求；土地指標規模和范圍的限制也應根據國家整體的土地資源狀況、各省份的土地利用情況以及經濟發展狀況及時做出調整。政府調控的適時調整，能夠為市場機制作用的發揮預留足夠的彈性空間，從而實現政府調控與市場調節的動態平衡。由于土地指標跨省交易是省級行政區之間的合作，受到多種主客觀條件的影響和制約，破解合作瓶頸，還需要從國家、省、部門等不同層面展開進一步的深入研究。